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Anfechtung eines Rückweisungsentscheids; akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen; in zeitlicher Hinsicht anwendbares Recht; Schutz der Trockenwiesen und -weiden in Hemmental – Art. 18 Abs. 1 und 1 bis sowie Art. 18a Abs. 1 und 2 NHG; Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 29 Abs. 1 lit. a NHV; Art. 16 Abs. 1 bis VRG; Art. 67 Abs. 3 BauG. Mit einer Änderung der anwendbaren Rechtsgrundlagen während eines laufenden Verfahrens muss grundsätzlich immer gerechnet werden. Der von der Beschwer- deführerin geltend gemachte (angeblich) drohende Nachteil ist im Ergebnis allein auf die Verlängerung des Verfahrens zurückzuführen. Darin ist kein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 16 Abs. 1 bis VRG zu erblicken (E. 1.1.2). Die Einwohnergemeinde und der Regierungsrat bejahten zu Recht die Zulässigkeit der akzessorischen Überprüfung der Nutzungsplanung von Hemmental infolge er- heblich geänderter Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG (E. 4). Der nach dem erstinstanzlichen Entscheid über das Baugesuch in Kraft getretene kommunale Richtplan Siedlung für Hemmental und die ebenfalls später erfolgte Anpassung des kantonalen Naturschutzinventars dienen insbesondere dem Schutz der wertvollen TWW-Gebiete in Hemmental und damit der Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen (Natur-/Artenschutz), weshalb ihre Anwendung bzw. Berücksichtigung im vorliegenden Verfahren geboten ist (E. 5). Das vom Kanton als Grundlage für die Revision des kantonalen Naturschutzinven- tars und nicht speziell im Hinblick auf das vorliegende Verfahren eingeholte Fach- gutachten erscheint als geeignet für die Beurteilung, ob sich auf dem Baugrund- stück Trockenwiesen von potenziell nationaler Bedeutung befinden (E. 7.1). Das ganze Teilgebiet Wiesengasshalde C und namentlich auch das Baugrund- stück ist als Trockenwiese von potenziell nationaler Bedeutung zu betrachten. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Stadtrat mit Bezug auf die zweite Bautiefe die Schutzinteressen des Biotops höher gewichtete als die Nutzungsinteressen der Beschwerdeführerin und die Baubewilligung verweigerte (E. 7.2). OGE 60/2022/17 vom 13. Dezember 2024 (Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Ent- scheid ist vor Bundesgericht noch hängig [Verfahren 1C_49/2025].) Veröffentlichung im Amtsbericht
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Sachverhalt Die Beschwerdeführerin beantragte eine Baubewilligung für den Neubau eines Ein- familien- und eines Zweifamilienhauses auf dem Grundstück GB Schaffhausen (Hemmental) Nr. XXX [...] in Hemmental (Schaffhausen). Die Bauparzelle liegt in der Wohnzone WN und befindet sich im Gebiet Nr. 1102 "Randen" des Bundesin- ventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN; vgl. Anhang 1 der Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften und Na- turdenkmäler vom 29. März 2017 [VBLN, SR 451.11]) sowie angrenzend an das nördlich gelegene Objekt Nr. 3223 "Randen" des Bundesinventars der Trocken- wiesen und -weiden (TWW) von nationaler Bedeutung (Trockenwieseninventar; vgl. Anhang 1 der Verordnung über den Schutz der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung vom 13. Januar 2010 [Trockenwiesenverordnung, TwwV, SR 451.37]). Am 6. Juli 2021 wurde es überdies in das kantonale Natur- schutzinventar Schaffhausen aufgenommen (Objekt 129/107 bzw. 1-2-9-107 "Oberberg Südwest"). Die Einwohnergemeinde Schaffhausen bewilligte mit Be- schluss des Stadtrats vom 14. April 2020 den Bau des Zweifamilienhauses im süd- lichen Bereich der Parzelle. Für das geplante Einfamilienhaus in der zweiten Bau- tiefe des Grundstücks erteilte sie einen Bauabschlag. Der Regierungsrat vereinigte zwei gegen diesen Entscheid geführte Rekursverfahren und hiess am 5. April 2022 den Rekurs mehrerer Naturschutzorganisationen gegen die Baubewilligung betref- fend die erste Bautiefe gut, soweit er darauf eintrat. Er wies die Sache insoweit zur Anwendung der Vorgaben von Art. 18 Abs. 1 ter des Bundesgesetzes über den Na- tur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) und zu neuem Entscheid an den Stadtrat zurück. Den Rekurs der Beschwerdeführerin gegen den Bauab- schlag betreffend die zweite Bautiefe wies der Regierungsrat ab. Das Obergericht wies die Beschwerde gegen diesen Regierungsratsbeschluss – nach rund einjäh- riger Sistierung des Verfahrens infolge Vergleichsbemühungen der Parteien – ab, soweit es darauf eintrat. Aus den Erwägungen
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analog; Kilian Meyer, in: Meyer/Herrmann/Bilger [Hrsg.], Kommentar zur Schaff-
hauser Verwaltungsrechtspflege, 2021 [nachfolgend: Kommentar zur SH VRP],
Art. 50 VRG N. 88 mit Hinweisen). Der Nachteil kann rechtlicher oder tatsächlicher
Natur sein, sofern es sich beim Nachteil nicht bloss um die Verlängerung oder Ver-
teuerung des Verfahrens handelt (vgl. Rihs/Baeckert, in: Kommentar zur SH VRP,
Art. 16 VRG N. 16 mit Hinweisen).
1.1. Mit Blick auf das vom Stadtrat bewilligte Zweifamilienhaus in der ersten
Bautiefe hob der Regierungsrat die Baubewilligung auf und wies die Sache zur
Anwendung der Vorgaben von Art. 18 Abs. 1
ter
NHG und zu neuem Entscheid an
den Stadtrat zurück. Entgegen der Beschwerdeführerin verbleibt dem Stadtrat da-
bei ein Entscheidungsspielraum (vgl. BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016
schwerde ist daher nur bei Drohen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils
zulässig.
1.1.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Einwohnergemeinde sei derzeit da-
bei, die kommunale Nutzungsplanung für Hemmental zu revidieren. Wann diese
neue Nutzungsplanung vorliegen und welche Veränderungen sie in Bezug auf die
streitgegenständliche Bauparzelle allenfalls mit sich bringen werde, sei derzeit
noch ungewiss. Auf ihr Baugesuch könnte diese neue Zonenplanung jedenfalls
bereits Anwendung finden, sollte bis dahin noch kein Baubewilligungsentscheid er-
gangen und in Rechtskraft erwachsen sein (Art. 88 Abs. 1 des Gesetzes über die
Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. De-
zember 1997 [Baugesetz, BauG, SHR 700.100]). Mit dem weiteren Zeitablauf, wel-
cher mit der Rückweisung an die Einwohnergemeinde zwingend verbunden sei,
steige die Wahrscheinlichkeit massiv an, dass im Zeitpunkt des Entscheids über
das Baugesuch der Beschwerdeführerin die neue Zonenordnung bereits in Kraft
gesetzt sei und zur Anwendung komme. Sollte diese in Bezug auf die Bauparzelle
und damit für die Beschwerdeführerin als Grundeigentümerin eine nachteilige Um-
oder eine Auszonung vorsehen, würde dies einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil zur Folge haben.
1.1.2. Der von der Beschwerdeführerin angeführte Art. 88 Abs. 1 BauG (wonach
das BauG mit Ausnahme der Verfahrensbestimmungen Anwendung findet auf
Bauvorhaben und Planungen, die bei Inkrafttreten des BauG noch nicht rechtskräf-
tig bewilligt oder genehmigt sind) regelt als Übergangsbestimmung die Anwend-
barkeit des am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Baugesetzes vom 1. Dezember
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1997 gegenüber dem damit aufgehobenen Baugesetz für den Kanton Schaffhau- sen vom 9. November 1964 und ist daher vorliegend nicht einschlägig. Die Einwohnergemeinde hielt bereits im Entscheid vom 14. April 2020 fest, der Stadtrat befinde sich daran, die Ortsplanung von Hemmental teilweise zu revidie- ren. Der Regierungsrat setzte sich im Zusammenhang mit einem anderen Baube- willigungsverfahren sodann eingehend mit der Nutzungsplanung in Hemmental auseinander und forderte die Einwohnergemeinde auf, die Überprüfung und gege- benenfalls Anpassung der Zonenplanung Hemmental umgehend an Hand zu neh- men. Inzwischen hat der Stadtrat die Teilrevision von Bauordnung und Zonenplan öffentlich aufgelegt (vgl. Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen Nr. 46 vom 15. November 2024, S. 10). Der Entwurf des revidierten Zonenplans sieht vor, dass die erste Bautiefe des streitgegenständlichen Grundstücks der Bau- zone W2/ERH (Wohnzone 2, Einzel- und Reihenbauten Hemmental) zugewiesen wird (vgl. < https://mitwirken.stsh.ch/de/unserschaffhausen/participant/survey- document-groups/7926 >, "Zonenplan revidiert"). Überdies sind vorliegend ohne- hin der kommunale Richtplan Siedlung für Hemmental und die das Grundstück der Beschwerdeführerin betreffende Anpassung des kantonalen Naturschutzinventars zu beachten, auch wenn sie erst nach Erlass des Stadtratsbeschlusses vom 14. April 2020 in Kraft traten (vgl. nachfolgend E. 5). Schliesslich muss grundsätz- lich mit einer Änderung der anwendbaren Rechtsgrundlagen während eines lau- fenden Verfahrens gerechnet werden. Der der Beschwerdeführerin (angeblich) drohende Nachteil ist daher im Ergebnis allein auf die Verlängerung des Verfah- rens zurückzuführen. Insgesamt ist das Vorliegen eines mit einer gewissen Wahr- scheinlichkeit (vgl. Rihs/Baeckert, Art. 16 VRG N. 16) drohenden nicht wieder gut- zumachenden Nachteils im Sinne von Art. 16 Abs. 1 bis VRG zu verneinen. Auf die Beschwerde ist demnach nicht einzutreten, soweit sie sich gegen Dispositiv-Ziff. 1 und 3 des Regierungsratsbeschlusses vom 5. April 2022 richtet. Entsprechend ist auf die Vorbringen der Parteien betreffend das in der ersten Bautiefe geplante Zweifamilienhaus nicht weiter einzugehen. 1.2. Soweit der Regierungsrat den Rekurs der Beschwerdeführerin abgewiesen hat (Dispositiv-Ziff. 2), handelt es sich beim angefochtenen Beschluss um einen Endentscheid, wurde damit doch betreffend das Einfamilienhaus in der zweiten Bautiefe der Bauabschlag des Stadtrats abschliessend bestätigt. 1.3. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Beschlus- ses, mit dem ihr Rekurs abgewiesen und der Rekurs der Naturschutzorganisatio- nen gutgeheissen wurde, zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 36 Abs. 1 VRG). Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde (vgl. Art. 39 Abs. 1 und Art. 40
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Abs. 1 VRG) ist demnach einzutreten, soweit Dispositiv-Ziff. 2 des Regierungsrats- beschlusses vom 5. April 2022 angefochten ist. [...] 2. [...] 3.1. Der Regierungsrat erwog, es handle sich beim streitgegenständlichen Grundstück um ein Biotop im Sinne des Natur- und Heimatschutzrechts, wodurch ein Konflikt zwischen der Zonenplanung und dem Biotopschutzrecht entstehe. Die für Hemmental geltende Nutzungsplanung sei veraltet, es sei keine hinreichende Auseinandersetzung mit den Aspekten des Naturschutzes erfolgt. Die Anliegen des Naturschutzes seien so wenig gewichtet worden, dass sie dem Interesse an der Planbeständigkeit insbesondere angesichts des Alters dieser Planung vorgin- gen. Es lägen "erheblich geänderte Verhältnisse" im Sinne von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsge- setz, RPG, SR 700) vor, weshalb der Zonenplan von Hemmental zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen sei, wie es mit Regierungsratsbeschluss vom 23. Juni 2020 festgestellt worden sei. Da die Prüfung des Naturschutzrechts nicht in einem (hinreichend aktuellen) Nutzungsplanungsverfahren erfolgt sei, könne sie im Bau- bewilligungsverfahren erfolgen. Eingriffe in Biotope seien nicht absolut ausgeschlossen. Ob ein Eingriff oder eine Beeinträchtigung in schutzwürdige Lebensräume zulässig sei, sei in einer Interes- senabwägung zu ermitteln. Diese könne sowohl einzelfallbezogen im Baubewilli- gungsverfahren wie auch mit einer planerischen Gesamtsicht bei der Überprüfung des Zonenplans erfolgen. Die Einwohnergemeinde habe auf Grundlage des Fach- gutachtens von Camenisch & Zahner vom 3. November 2020 eine Interessenab- wägung vorgenommen. Dieses Gutachten habe auch als Entscheidgrundlage für die Aufnahme des TWW-Objekts ins kantonale Naturschutzinventar gedient und sei als Grundlage für die Interessenabwägung ausreichend und aussagekräftig. Die Bestätigung des Bauabschlags betreffend das Einfamilienhaus in der zweiten Bautiefe begründete der Regierungsrat – wie erwähnt – nicht spezifisch. Es wird aber klar, dass er den Entscheid der Einwohnergemeinde, das Interesse am Bio- topschutz überwiege insoweit das Interesse der Beschwerdeführerin an einer Überbauung des nördlichen Grundstückbereichs, nicht beanstandete. 3.2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips, indem sich die Einwohnergemeinde bei ihrem Entscheid von einem erst im Entwurf vor- liegenden (kommunalen) Richtplan Siedlung habe leiten lassen, bei dem es sich
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im Übrigen nicht um einen grundeigentümerverbindlichen Plan handle. Die Ein- wohnergemeinde hätte sich einzig auf die im Zeitpunkt des Baubewilligungsent- scheids in Kraft stehenden nutzungsplanerischen Grundlagen stützen dürfen. An- dernfalls läge eine unzulässige Vorwirkung des Richtplans vor, was im Ergebnis eine Änderung des geltenden Nutzungsplans zur Folge hätte. Ohne Berücksichti- gung des Richtplanentwurfs wäre das Bauvorhaben auch in Bezug auf die zweite Bautiefe zu bewilligen gewesen. Aber selbst bei Anwendung des Richtplanentwurfs hätte die Einwohnergemeinde das für die zweite Bautiefe vorgesehene Einfamili- enhaus bewilligen müssen. Ihr Interesse (der Beschwerdeführerin) an der Bebau- ung ihres Grundstücks überwiege die bestehenden Naturschutzinteressen. Die Baubewilligung des Stadtrats datiere vom 14. April 2020. Das Fachgutachten, das der Einwohnergemeinde gemäss Regierungsrat für die Interessenabwägung gedient habe, sei aber erst am 3. November 2020 – im Zusammenhang mit einem anderen Verfahren – erstattet worden. Es habe der Einwohnergemeinde als Grundlage der bevorstehenden Zonenplanrevision zur Verfügung stehen bzw. fachliche Grundlage für das kantonale Naturschutzinventar bilden sollen. Es sei hingegen nicht tauglich, um im konkreten Einzelfall als Entscheidgrundlage zu fun- gieren, da es sich nicht zum Bestand auf der konkreten Bauparzelle, sondern le- diglich zu jenem in einzelnen, parzellenübergreifenden "Gebieten" äussere und da- bei nicht klar sei, ob die zum gutachterlichen Ergebnis führenden Untersuchungen innerhalb oder ausserhalb des früher bereits ausgeschiedenen Schutzgebiets vor- genommen worden seien. 4. Die akzessorische Überprüfung von Nutzungs- bzw. Zonenplänen ist aus Gründen der Rechtssicherheit grundsätzlich nicht zulässig. Davon gibt es indessen verschiedene Ausnahmen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sich die tatsächli- chen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen bzw. rechtlichen Ver- hältnisse seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechts- widrig geworden sein könnte und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpas- sung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbestän- digkeit überwiegt, mithin die Voraussetzungen gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG erfüllt sind (BGE 148 II 417 E. 3.3; BGer 1C_51/2023 vom 29. April 2024 E. 3.1; je mit Hinweisen). Nutzungspläne sind sodann auf einen bestimmten Zeithorizont ausge- richtet (15 Jahre für Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG) und nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen – sogar bei unveränderten Verhältnissen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist das Vertrauen in die Beständigkeit des Plans (BGer 1C_153/2021 vom 12. April 2022 E. 2.2). Erst recht gilt dies, wenn der Planungshorizont schon
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lange überschritten ist und sich die Verhältnisse wesentlich verändert haben. Unter diesen Umständen rechtfertigt sich eine vorfrageweise Überprüfung des Nutzungs- plans im Baubewilligungsverfahren (zum Ganzen BGE 145 II 83 E. 5.1 und 5.4). Die aktuell für Hemmental geltende Nutzungsplanung besteht im Wesentlichen seit mehr als 30 Jahren. Der Zonenplan wurde von der Gemeindeversammlung am 29. September 1989 beschlossen und am 5. Februar 1991 durch den Regierungs- rat genehmigt (vgl. Bauordnung der Einwohnergemeinde Hemmental vom 29. Sep- tember 1989, Art. 24 und S. 20). Seither trat namentlich – am 1. Februar 2010 – die Trockenwiesenverordnung mit dem Trockenwieseninventar in Kraft. Es ist da- her nicht zu beanstanden, wenn die Einwohnergemeinde und der Regierungsrat von erheblich geänderten Verhältnissen im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG ausgin- gen und die Zulässigkeit der akzessorischen Überprüfung der Nutzungsplanung von Hemmental bejahten. Daran ändern auch die von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren aufgezeigten Entwicklungen nach 1989 nichts, da sie bisher kei- nen Niederschlag in der kommunalen Nutzungsplanung fanden. 5. Das Obergericht hat grundsätzlich auf die Sachlage im Zeitpunkt des zu fällenden Entscheids abzustellen; massgebend ist mithin der Sachverhalt, wie er sich aktuell präsentiert (Oliver Herrmann, in: Kommentar zur SH VRP, Art. 57 VRG N. 6 mit Hinweisen; vgl. ferner BGer 1C_28/2021 vom 30. Juni 2021 E. 7.3.1). Was das anwendbare Recht anbelangt, sind Bauvorhaben hingegen – vorbehältlich der Bestimmungen über Planungszonen – grundsätzlich nach dem zur Zeit des erstin- stanzlichen Entscheids über das Baugesuch geltenden Recht zu beurteilen (Art. 67 Abs. 3 BauG). Allerdings sind ausnahmsweise auch später (nach dem erstinstanz- lichen Entscheid) bis zum Entscheid der Rechtsmittelinstanz eingetretene materi- elle Rechtsänderungen zu berücksichtigen, wenn die neue Vorschrift einem erheb- lichen öffentlichen Interesse entspricht und ihre Anwendung keinen Verzug duldet. Dies trifft vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen worden sind. Zwingende Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts hat das Bun- desgericht insbesondere im Bereich des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umwelt- schutzrechts als gegeben erachtet (statt vieler BGer 1C_615/2021 vom 15. März 2024 E. 3.3.2 mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen; Herrmann, Art. 57 VRG N. 3 mit Hinweisen). Der (Baubewilligungs- und) Bauabschlagsentscheid der Einwohnergemeinde da- tiert vom 14. April 2020. Seither hat der Stadtrat mit Beschluss vom 23. Februar 2021 den kommunalen Richtplan Siedlung für Hemmental in Kraft gesetzt. Über-
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dies wurde mit Regierungsratsbeschluss vom 6. Juli 2021 das kantonale Natur- schutzinventar angepasst. Beide Massnahmen erfolgten insbesondere zum Schutz der wertvollen TWW-Gebiete in Hemmental (vgl. Richtplan Siedlung Hem- mental, S. 6; Objektblatt zum Objekt 129/107 bzw. 1-2-9-107 "Oberberg Südwest"). Dabei handelt es sich um Regelungen, die zur Durchsetzung erheblicher öffentli- cher Interessen (Natur-/Artenschutz) erlassen wurden, die eine Anwendung bzw. Berücksichtigung im vorliegenden Verfahren gebieten. Offenbleiben kann unter diesen Umständen, ob die Einwohnergemeinde das Le- galitätsprinzip verletzte, indem sie im Baubewilligungs- und Bauabschlagsent- scheid auf den Entwurf des Richtplans Siedlung abstellte. 6. Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhal- tung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnah- men entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG; vgl. auch Art. 78 Abs. 4 BV). Art. 18 Abs. 1 bis NHG enthält eine beispielhafte Aufzählung von besonders schutz- würdigen Lebensräumen. Dazu gehören namentlich Trockenwiesen und -weiden als sehr artenreiche und stark gefährdete Lebensräume (BGer 1C_338/2021 vom 25. Januar 2022 E. 6.2). Gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung über den Naturschutz vom 6. März 1979 (Naturschutzverordnung, NSV/SH, SHR 451.101) sind Trocken- wiesen in genügendem Umfang zu erhalten. Art. 14 Abs. 3 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV, SR 451.1) präzisiert die Schutzwürdigkeit von Lebensräumen anhand von verschiedenen, nicht abschlies- senden Beurteilungskriterien. Die Kantone sind zum Schutz und zum Unterhalt schutzwürdiger Biotope verpflichtet, unabhängig davon, ob diese bereits als solche bezeichnet und in einem separaten Verfahren formell (z.B. durch Ausweisung einer Schutzzone oder Erlass einer Schutzverordnung oder -verfügung) unter Schutz gestellt worden sind. Es handelt sich um einen direkt anwendbaren und zwingen- den bundesrechtlichen Schutzauftrag (zum Ganzen BGer 1C_25/2022 vom 12. September 2022 E. 5.2 mit Hinweisen). 6.1. Der Bundesrat bezeichnet gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest. Die Kantone ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre Durchführung (Art. 18a Abs. 2 NHG). Gemäss Art. 18b Abs. 1 NHG sind sie überdies verpflichtet, für Schutz und Unterhalt der Biotope von regi- onaler und lokaler Bedeutung zu sorgen. Biotope von nationaler sowie von regio- naler und/oder lokaler Bedeutung können in einem Schutzgebiet zusammenge- fasst werden. Lokale und regionale Biotope auf den Flächen um das nationale
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Schutzobjekt herum dienen häufig als Pufferzonen (vgl. dazu auch Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV). Im Fall von TWW-Objekten können sie auch Bestandteil von Vorrang- gebieten im Sinne von Art. 5 Abs. 1 TwwV sein (BGer 1C_338/2021 vom 25. Ja- nuar 2022 E. 6.2). Gestützt auf Art. 18a NHG hat der Bundesrat im Jahr 2010 die Trockenwiesenver- ordnung erlassen und Trockenwiesen von nationaler Bedeutung, die unter Berück- sichtigung einer nachhaltigen Land- und Waldwirtschaft geschützt und gefördert werden sollen, in das Trockenwieseninventar aufgenommen (Art. 1 und 2 TwwV). Die TWW-Objekte sind ungeschmälert zu erhalten. Das Schutzziel umfasst na- mentlich (a) die Erhaltung und Förderung der spezifischen Pflanzen- und Tierwelt sowie ihrer ökologischen Grundlagen und (b) die Erhaltung der für die Trockenwie- sen typischen Eigenart, Struktur und Dynamik (Art. 6 Abs. 1 TwwV). Ins Trocken- wieseninventar aufgenommen wurde auch das Objekt Nr. 3223 "Randen". Das streitgegenständliche Grundstück grenzt zwar im Norden an das genannte TWW- Objekt, wird von diesem aber nicht mitumfasst (vgl. Prozessgeschichte, lit. A). Bei der Revision des Trockenwieseninventars im Jahr 2017 blieben die TWW-Objekte in Hemmental – insbesondere auch das Objekt Nr. 3223 – unverändert. Entgegen der Beschwerdeführerin kann daraus aber nicht geschlossen werden, der Bundes- rat habe bewusst auf eine Ausweitung des Schutzperimeters des TWW-Objekts "Randen" verzichtet. Mit den Naturschutzorganisationen ist davon auszugehen, dass sich der Bundesrat bei der Revision mangels eines entsprechenden Antrags von Kanton oder Einwohnergemeinde nicht mit dem TWW-Objekt Nr. 3223 be- fasste (vgl. auch Erläuterungen des BAFU vom 11. September 2017 zur Revision der Verordnungen über den Schutz der Biotope und Moorlandschaften von natio- naler Bedeutung, S. 4 f.). Im Übrigen ist das Trockenwieseninventar nicht ab- schliessend; es ist regelmässig zu überprüfen und nachzuführen (Art. 16 Abs. 2 NHV). Aus dem Umstand, dass sich das Grundstück Nr. XXX formal nicht inner- halb eines TWW-Objekts befindet, kann demnach nicht gefolgert werden, auf der genannten Parzelle befänden sich keine Trockenwiesen von nationaler Bedeutung. 6.2. Die Kantone können nach Anhören des Bundesamts für Umwelt (BAFU) Vorranggebiete bezeichnen. Diese umfassen ein Objekt oder mehrere nahe beiei- nanderliegende Objekte sowie angrenzende natürliche oder naturnahe Lebens- räume und Strukturelemente. Die Vorranggebiete stellen Lebensräume von hohem ökologischem Wert für Pflanzen- und Tierarten von Trockenwiesen dar (Art. 5 Abs. 1 TwwV). Gemäss Art. 6a des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz im Kanton Schaffhausen vom 12. Februar 1968 (NHG/SH, SHR 451.100) nimmt
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der Regierungsrat besonders schützenswerte Zonen und Objekte, namentlich die- jenigen von nationaler und regionaler Bedeutung, in kantonale Inventare auf (Denkmalschutzinventar und Naturschutzinventar). Mit Regierungsratsbeschluss vom 6. Juli 2021 wurde das Objekt 129/107 bzw. 1-2- 9-107 "Oberberg Südwest" gestützt auf das Fachgutachten in das kantonale Na- turschutzinventar Schaffhausen aufgenommen (vgl. auch kantonaler Richtplan, Richtplankapitel Landschaft, Unterkapitel L2 Naturschutz, S. 29 und Ziff. 1.2.10/A S. 33). Gemäss Objektblatt handelt es sich dabei um ein Schutzobjekt im Sinne von Art. 8 NHG/SH von nationaler Bedeutung (S. 1), das von grossem botani- schen, zoologischen und Vernetzungs-Wert ist (S. 4). Als Schutzziele werden na- mentlich die Erhaltung und Förderung der gebietstypischen Pflanzen- und Tierwelt und ihrer Lebensräume, des Arten- und Strukturreichtums und der gefährdeten, besonders seltenen Arten genannt (S. 4). Betreffend (Schutz-)Massnahmen wird unter anderem festgehalten, die gesamte Zone sei im Zonenplan als übergeord- nete Naturschutzzone (Nü) bzw. überlagernde übergeordnete Naturschutzzone (UNü) auszuscheiden. Es sei ein Schutz- und Pflegekonzept für die gesamte Zone zu erstellen. Es soll kein Ausbau der Infrastruktur erfolgen. Weitere Trockenwiesen von potenziell nationaler Bedeutung seien ins nationale Trockenwieseninventar aufzunehmen (S. 5). Der Regierungsrat nahm das streitgegenständliche Grundstück als Teil des Ob- jekts "Oberberg Südwest" in das kantonale Naturschutzinventar auf, obwohl sich die Einwohnergemeinde in der Vernehmlassung zur Revision des Inventars dahin- gehend geäussert hatte, dass dem Fachgutachten bezüglich Überbauungsmög- lichkeiten in der ersten Bautiefe nicht zu folgen und dort die ortsbaulichen und sied- lungsstrukturellen Interessen höher als die des Naturschutzes zu gewichten seien. 6.3. Das streitgegenständliche Grundstück grenzt im Norden an das TWW-Ob- jekt Nr. 3223 und die kantonale Schutzzone 1-2-10/107 "Oberberg Südwest". Es befindet sich – wie erwähnt – als Teil des Objekts "Oberberg Südwest" im kanto- nalen Naturschutzinventar. Der nördliche Teil des Grundstücks mit der zweiten Bautiefe ist gemäss dem kommunalen Richtplan Siedlung Hemmental den sensib- len Hanglagen/Dorfrand zuzuordnen, in deren Bereich Trockenwiesen und -weiden zu schützen sind (vgl. S. 17 des kommunalen Richtplans). In diesem Bereich (hangseitig in der zweiten Bautiefe) sollen keine Bauten zugelassen werden, um den Schutz der Trockenwiesen sicherzustellen (vgl. S. 13 des kommunalen Richt- plans).
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7.2. Dem Fachgutachten lässt sich zusammenfassend entnehmen, dass der na- turschützerische Wert des Teilgebiets Wiesengasshalde C insgesamt sowohl für Flora als auch Fauna "sehr wertvoll" ist. Dies wegen des sehr hohen Anteils an schützenswerten und seltenen Lebensräumen, der hohen Vielfalt verschiedener Vegetationstypen, des hohen Anteils der Trockenen Halbtrockenrasen und der sehr vielen wertgebenden Arten (Flora) sowie der sehr hohen Gesamtartenzahl und der sehr vielen Rote-Liste-Arten (Fauna) (S. 68). 7.3. Bei dieser Ausgangslage ist das ganze Teilgebiet Wiesengasshalde C und namentlich auch das Grundstück Nr. XXX als Trockenwiese von potenziell natio- naler Bedeutung zu betrachten. Dies gilt umso mehr, als das Objektblatt zum kan- tonalen Naturschutzinventar-Objekt "Oberberg Südwest" – das die Wiesengass- halde C mit umfasst – ebenfalls festhält, es handle sich dabei um ein Schutzobjekt von nationaler Bedeutung (vgl. vorangehende E. 6.2). Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass der Stadtrat mit Bezug auf die zweite Bautiefe die Schutzinteressen des Biotops höher gewichtete als die Nutzungsinteressen der Beschwerdeführerin, und der Regierungsrat diesen Entscheid bestätigte. Art. 29 Abs. 1 lit. a NHV verpflichtet die Kantone, mit geeigneten Sofortmassnahmen dafür zu sorgen, dass sich der Zustand von Biotopen, denen aufgrund der vorhandenen Erkenntnisse und Unterlagen nationale Bedeutung zukommt, nicht verschlechtert, bis der Bundesrat die Biotope von nationaler Bedeutung bezeichnet hat bzw. die einzelnen Inventare abgeschlossen sind. Art. 19 Abs. 1 TwwV verweist für die in Anhang 2 aufgezählten, noch nicht definitiv bereinigten Objekte ausdrücklich auf den Schutz nach Art. 29 NHV. Damit sollte jedoch der Anwendungsbereich von Art. 29 NHV nicht eingeschränkt werden: Das Verschlechterungsverbot bleibt auch für Objekte anwendbar, die nicht in Anhang 2 der TwwV aufgeführt sind, sofern ihnen nach den vorhandenen Erkenntnissen und Unterlagen nationale Bedeutung zukommt. Ausnahmen vom Verschlechterungsverbot sind nur unter den Voraus- setzungen zulässig, unter denen auch in Inventarobjekte eingegriffen werden könnte (vgl. zum Ganzen BGE 147 II 164 E. 5.2 mit Hinweisen). 8. Die Beschwerde ist nach dem Gesagten unbegründet und abzuweisen, so- weit darauf einzutreten ist.