Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal
2C_242/2025
Urteil vom 4. November 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin, Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer, Gerichtsschreiber Plattner.
Verfahrensbeteiligte A.________, Beschwerdeführer,
gegen
Gegenstand Rechtsverweigerung; Akteneinsicht,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 2. April 2025 (B-1113/2025).
Sachverhalt:
A.
A.________ leidet seit einem Unfall im Jahr 1995 unter anderem unter kognitiven Einschränkungen als Folge eines Schädelhirntraumas. Im Jahr 2018 schloss er ein Biologiestudium an der Universität Bern ab. Nachdem die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETH Zürich) ein Gesuch um Zulassung zunächst abgewiesen hatte, wurde er mit Entscheid der ETH-Beschwerdekommission vom 27. August 2019 im Herbstsemester 2019 zum Master-Studiengang Umweltnaturwissenschaften zugelassen.
B.
B.a. Mit Eingabe vom 25. November 2024 gelangte A.________ an die ETH Zürich und ersuchte um Beantwortung folgender allgemeiner Fragen zum ETH-Studium in Form einer Feststellungsverfügung:
"1. Wie überprüft die ETH Zürich, ob die Masterstudenten in Umweltnaturwissenschaften die in Art. 10 Abs. 1 und Abs. 4 im Masterstudienreglement UWIS definierten Kerngehalte der Ausbildung ableisten? 2. Wie überprüft die ETH Zürich, ob sämtliche Studenten in Umweltnaturwissenschaften ohne fremde Hilfe selbständig die ETH-internen Online Plattformen bedienen, wie mystudies, mail.ethz.ch, outlook.office.com/mail/, passwort.ethz.ch, unlimited.ethz.ch, confluence.ethz.ch, webprint.ethz.ch, www.print.ethz.ch, itshop.ethz.ch, polybox.ethz.ch und jedesmal mit einem anderen Login-Verfahren und jährlich wechselnden Benutzeroberflächen? 3. Wie überprüft die ETH Zürich, ob jeder Student der Umweltnaturwissenschaften seine eigenen Unterrichtsmaterialien selbständig und ohne fremde Hilfe von den ETH-internen Plattformen moodle, dem ftp-server der WSL den persönlichen websites der WSL-Mitarbeiter, von den unterschiedlichen Institutswebsites des D-USYS, polybox.ethz.ch, den websites der ZHAW, video.ethz.ch herunterlädt? 4. Hat das D-USYS schon jemals einen Studenten sanktioniert wegen unehrlichen Handelns (Art. 13 Leistungskontrollenverordnung), wenn er Vorlesungsunterlagen vom USB-Stick eines Kollegen oder von googledrive kopierte, anstatt sich mühselig durch Dutzende von downloads im Moodle oder der anderen ETH-internen Plattformen hindurchzuklicken? Oder wenn er einen anderen Ausweg fand, sich vor den Pflichten nach Art. 10 Abs. 1 und Abs. 4 Masterstudienreglement UWIS zu drücken? 5. Welches Arbeitspensum veranschlagt das Rektorat für diese technisch-administrativen Arbeiten, die laut Bundesgericht (Urteil 2C_248/2023 vom 20. September 2024) separat und zusätzlich zu den im Vorlesungsverzeichnis aufgeführten Studienarbeiten zu erledigen sind?"
B.b. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2024 teilte die ETH Zürich A.________ mit, dass sie keine Notwendigkeit sehe, die Fragen zu beantworten.
B.c. Mit Eingabe vom 9. Dezember 2024 erhob A.________ Rechtsverweigerungsbeschwerde bei der ETH-Beschwerdekommission, weil die ETH Zürich zu Unrecht die Beantwortung der Fragen und damit den Erlass einer Feststellungsverfügung verweigert habe.
Mit Schreiben vom 28. Dezember 2024 beantragte A.________ bei der ETH-Beschwerdekommission gestützt auf das Bundesgesetz über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) Kopien der vollständigen Verfahrensakten aus 20 abgeschlossenen und ihn betreffenden Verfahren vor der ETH-Beschwerdekommission und legte dem Gesuch einen USB-Stick bei. Mit Entscheid vom 15. Januar 2025 trat die ETH-Beschwerdekommission auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde bezüglich der allgemeinen Fragen zum ETH-Studium nicht ein. Das am 28. Dezember 2024 eingereichte Begehren um Akteneinsicht erachtete sie als Beweisantrag im Sinn eines Editionsgesuchs und wies dieses in antizipierter Beweiswürdigung ab. Mit Urteil vom 2. April 2025 wies das Bundesverwaltungsgericht die von A.________ dagegen erhobene Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog zusammengefasst, der Beschwerdeführer verfüge über kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse in Bezug auf die von ihm aufgeworfenen Fragen (angefochtenes Urteil, E. 3), und in Bezug auf das strittige Gesuch um Akteneinsicht fehle es am Sachzusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren (angefochtenes Urteil, E. 4.2).
C.
Mit Beschwerde vom 6. Mai 2025 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, die ETH-Beschwerdekommission sei zur "Akteneinsicht nach Datenschutzgesetz zu verurteilen" (Rechtsbegehren lit. A). Weiter sei die ETH Zürich zur Beantwortung der Fragen zum ETH-Studium zu verurteilen (Rechtsbegehren lit. B). Die neu formulierten Fragen lauten wie folgt:
"1. Wie überprüft die ETH Zürich, ob die ich als Masterstudent in Umweltnaturwissenschaften die in Art. 10 Abs. 1 und Abs. 4 im Masterstudienreglement UWIS definierten Kerngehalte der Ausbildung ableiste? 2. Wie überprüft die ETH Zürich, ob ich als Studenten in Umweltnaturwissenschaften ohne fremde Hilfe selbständig die ETH-internen Online Plattformen bediene, wie mystudies, mail.ethz.ch, outlook.office.com/mail/, passwort.ethz.ch, unlimited.ethz.ch, confluence.ethz.ch, webprint.ethz.ch, www.print.ethz.ch, itshop.ethz.ch, polybox.ethz.ch und jedesmal mit einem anderen Login-Verfahren und jährlich wechselnden Benutzeroberflächen? 3. Wie überprüft die ETH Zürich, ob ich als Student der Umweltnaturwissenschaften meine eigenen Unterrichtsmaterialien selbständig und ohne fremde Hilfe von den ETH-internen Plattformen moodle, dem ftp-server der WSL, den persönlichen websites der WSL-Mitarbeiter, von den unterschiedlichen Institutswebsites des D-USYS, polybox.ethz.ch, den websites der ZHAW, video.ethz.ch herunterlade? 4. Werde ich von Seiten das D-USYS sanktioniert wegen unehrlichen Handelns (Art. 13 Leistungskontrollenverordnung), wenn ich Vorlesungsunterlagen vom USB-Stick eines Kollegen oder von googledrive kopierte, anstatt mich mühselig durch Dutzende von downloads im Moodle oder der anderen ETH-internen Plattformen hindurchzuklicken? Oder wenn ich einen anderen Ausweg finde, mich vor den Pflichten nach Art. 10 Abs. 1 und Abs. 4 Masterstudenregelement UWIS zu drücken? 5. Welches Arbeitspensum veranschlagt das Rektorat für diese technisch-administrativen Arbeiten, die ich laut Bundesgericht (Urteil 2C_248/2023 vom 20. September 2024) separat und zusätzlich zu den im Vorlesungsverzeichnis aufgeführten Studienarbeiten zu erledigen habe?" Mit Eingabe vom 21. Mai 2025 ergänzt A.________ seine Beschwerde. Die ETH Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die ETH-Beschwerdekommission und das Bundesverwaltungsgericht verzichten auf Vernehmlassung. A.________ repliziert mit Eingabe vom 6. Juli 2025.
Erwägungen:
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 147 I 89 E. 1; 146 II 276 E. 1).
1.1. Angefochten ist ein verfahrensabschliessendes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG), die unter keinen Ausschlussgrund fällt (vgl. Art. 83 BGG). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht demnach offen.
1.2. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist unter anderem berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG) und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Dieses besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn die beschwerdeführende Person mit ihrem Anliegen obsiegt und dadurch ihre tatsächliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Das Rechtsschutzinteresse muss daher grundsätzlich aktuell sein (BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335 E. 1.3; 139 I 206 E. 1.1).
1.2.1. Die ETH Zürich bestreitet das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers. Sie macht im Wesentlichen geltend, da die ETH Zürich den Beschwerdeführer am 6. März 2025 über seinen Ausschluss aus dem Master-Studiengang Umweltnaturwissenschaften per 31. Januar 2025 informiert habe, bringe ihm die Beschwerdeführung, die organisatorische Aspekte des erwähnten Masterstudiums zum Gegenstand habe, keinen aktuellen praktischen Nutzen.
1.2.2. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, der Ausschluss aus dem Studium sei noch nicht rechtskräftig. Er habe die Ausschlussverfügung vom 6. März 2025 am 24. März 2025 bei der ETH-Beschwerdekommission angefochten und diese habe das Verfahren sistiert. Er habe daher ein schutzwürdiges Interesse an der Beantwortung der Fragen.
1.2.3. Ob der Beschwerdeführer rechtskräftig vom Studium ausgeschlossen ist bzw. ob er trotz eines allfällig rechtskräftigen oder vollstreckbaren Ausschlusses vom Masterstudium noch über ein schutzwürdiges Interesse an der Beantwortung der allgemeinen Fragen zum ETH-Studium verfügt, braucht hier mit Blick auf den Verfahrensausgang nicht abschliessend beurteilt zu werden, da offensichtlich kein Anspruch auf eine Feststellungsverfügung besteht (vgl. E. 4 hiernach). Soweit vor Bundesgericht sodann der Anspruch des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht im Streit liegt, ist ein aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse unstreitig gegeben.
1.3. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG) des nach Art. 89 Abs. 1 BGG legitimierten Beschwerdeführers ist mit dem genannten Vorbehalt einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde kann unter anderem die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 145 V 215 E. 1.1; 142 I 135 E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 II 283 E. 1.2.2; 139 I 229 E. 2.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von diesen Sachverhaltsfeststellungen weicht es nur ab, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung dieses Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 147 I 73 E. 2.2).
Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die ETH-Beschwerdekommission habe ihm zu Unrecht die Einsicht in Akten aus 20 bereits abgeschlossenen Verfahren gestützt auf Art. 25 DSG verweigert. Das Bundesverwaltungsgericht habe die geltend gemachte Verletzung des DSG nicht geprüft.
3.1. Die ETH-Beschwerdekommission und die Vorinstanz lehnten die Akteneinsicht bzw. die Herausgabe der Akten mit der Begründung ab, das Akteneinsichtsgesuch sei in einen Beweisantrag um Aktenedition umzudeuten, der in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen sei. Der Beschwerdeführer rügt vor Bundesgericht erneut eine Verletzung des DSG.
3.2. Entgegen dem Beschwerdeführer ist das DSG jedoch auf das vorliegende Akteneinsichtsgesuch nicht anwendbar. Die Bearbeitung von Personendaten und die Rechte der betroffenen Personen in bundesrechtlich geregelten Verfahren richtet sich nach dem jeweils anwendbaren Verfahrensrecht und nicht nach dem DSG, es sei denn, es handle sich um ein erstinstanzliches Verwaltungsverfahren (vgl. Art. 2 Abs. 3 DSG). Die massgebliche Verfahrensordnung bleibt auch nach Abschluss des Verfahrens anwendbar (vgl. Botschaft vom 15. September 2017 zum Bundesgesetz über die Totalrevision des Bundesgesetzes über den Datenschutz und die Änderung weiterer Erlasse zum Datenschutz, BBl 2017 7014). Die Akten, für die der Beschwerdeführer Einsicht beantragt, entstammen den Verfahren vor der ETH-Beschwerdekommission. Diese Verfahren wurden durch das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG; SR 172.021) und somit bundesrechtlich geregelt und stellen keine erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren im Sinn des DSG dar (vgl. POWELL/SCHÖNBÄCHLER, in: Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, 2023, N. 28 zu Art. 2 DSG). Das DSG findet daher keine Anwendung und der Beschwerdeführer kann ein allfälliges Akteneinsichtsgesuch nicht auf das DSG stützen (vgl. zu einem ähnlichen Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers auch Urteil 2C_79/2025 vom 4. November 2025 E. 5). Weitere Rügen erhebt der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang nicht.
3.3. Die Vorinstanz hat im Ergebnis kein Bundesrecht verletzt, indem sie das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers abgewiesen hat.
In der Hauptsache ist umstritten, ob die Vorinstanz dem Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass einer Feststellungsverfügung hätte entsprechen müssen.
4.1. Der Beschwerdeführer formuliert im bundesgerichtlichen Verfahren seine bereits vor der Vorinstanz gestellten Anträge neu. Anstatt einer allgemeinen Auskunft fordert er eine auf seine Situation bezogene Beurteilung in Form eines Feststellungsbegehrens.
4.1.1. Vor Bundesgericht sind neue Begehren unzulässig (Art. 99 Abs. 2 BGG). Ein Begehren ist neu im Sinn dieser Bestimmung, wenn es der Vorinstanz noch nicht vorlag und den Streitgegenstand ausdehnt (BGE 143 V 19 E. 1.1; Urteile 2D_14/2024 vom 19. Mai 2025 E. 1.4; 2C_701/2013 vom 26. Juli 2014 E. 3.3 [nicht publ. in BGE 140 I 257]).
4.1.2. Das Vorgehen des Beschwerdeführers erweist sich als unzulässig, wie die ETH Zürich zu Recht geltend macht. Das in der Sache streitige Feststellungsinteresse hängt unmittelbar mit den Aspekten zusammen, welche der Beschwerdeführer zum Gegenstand einer Feststellungsverfügung machen will. Der Streitgegenstand wird insofern durch seine Anträge bzw. durch die Fragestellung geprägt. Wenn der Beschwerdeführer nun diese Fragestellung vor Bundesgericht im Vergleich zu den Anträgen vor der Vorinstanz abändert, verändert er den Streitgegenstand, da er nicht mehr allgemeine, sondern nun individualisierte Feststellungen fordert. Das ist nach Art. 99 Abs. 2 BGG unzulässig.
4.1.3. Es bleibt demnach bei den zuletzt seitens des Beschwerdeführers aufrechterhaltenen Anträgen im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Entgegen dem sinngemässen Vorbringen des Beschwerdeführers verstiessen die ETH Zürich und die Vorinstanzen auch nicht gegen das Verbot des überspitzten Formalismus (vgl. dazu BGE 149 III 12 E. 3.3.1; 142 V 152 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteil 2C_171/2024 vom 20. November 2024 E. 5.3), wenn sie die fünf Fragen des Beschwerdeführers in der von ihm ursprünglich formulierten Form beurteilten.
4.2. Zu prüfen ist demnach, ob die ETH Zürich die Fragen, wie sie der Beschwerdeführer am 25. November 2024 an sie gerichtet hatte, in Form einer Feststellungsverfügung hätte beantworten müssen. Der Beschwerdeführer rügt einen Verstoss gegen das Rechtsverweigerungsverbot (Art. 29 Abs. 1 BV).
4.3. Art. 29 Abs. 1 BV gewährt jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Darin enthalten ist das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Eine Behörde, die auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt bzw. diese nicht oder nicht vollständig materiell behandelt, obwohl sie - weil die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind - dazu verpflichtet wäre, begeht eine formelle Rechtsverweigerung und damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV (BGE 144 II 184 E. 3.1; Urteil 2C_80/2024 vom 4. August 2025 E. 4.1).
4.4. Im Bundesverwaltungsverfahren wird der Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung durch Art. 25 Abs. 1 VwVG geregelt und konkretisiert. Demgemäss kann die in der Sache zuständige Behörde über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen. Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der oder die Gesuchstellende ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Feststellungsverfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG haben stets individuelle und konkrete Rechte und Pflichten, d.h. Rechtsfolgen zum Gegenstand. Auch mit Feststellungsverfügungen können mithin nur Rechtsfragen geklärt, nicht aber Tatsachenfeststellungen getroffen werden. Nicht feststellungsfähig ist namentlich auch eine abstrakte Rechtslage, wie sie sich aus einem Rechtssatz für eine Vielzahl von Personen und Tatbeständen ergibt (BGE 151 I 19 E. 6.1 f.; 130 V 388 E. 2.5; Urteile 2C_986/2018 vom 30. November 2018 E. 4.2; 8C_949/2015 vom 7. September 2016 E. 4).
4.5. Die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung nach Art. 25 Abs. 1 VwVG sind vorliegend nicht erfüllt. Die an die ETH Zürich gerichteten Fragen betreffen nicht die individuellen und konkreten Rechte und Pflichten des Beschwerdeführers, sondern befassen sich mit allgemeinen organisatorischen Aspekten des Masterstudiums, wie die generelle Überprüfung von Kerngehalten des Masterstudiengangs (Frage 1), die Kontrolle der Selbstständigkeit von ETH-Studierenden (Frage 2) oder die Sanktionierung von ETH-Studierenden aufgrund unehrlichen Verhaltens in der Vergangenheit (Frage 4). Das Gesuch betrifft somit abstrakte und insoweit nicht feststellungsfähige Fragen. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer mit den Fragen 1 bis 3 und 5 Feststellungen über tatsächliche Vorgänge verlangt, was ebenfalls unzulässig ist. Die Frage 4 betrifft zwar (auch) eine Rechtsfrage, bezieht sich aber auf einen zukünftigen Sachverhalt. Die Voraussetzungen für ein in die Zukunft gerichtetes Feststellungsbegehren (vgl. dazu BGE 151 I 19 E. 6.4) sind jedoch nicht dargetan, da der Beschwerdeführer nicht aufzeigt, inwiefern ihm die Fortdauer der angeblichen Ungewissheit unzumutbar ist.
4.6. Demnach war die ETH Zürich nicht zum Erlass einer Feststellungsverfügung verpflichtet. Folglich liegt kein Verstoss gegen das Rechtsverweigerungsverbot vor. Die Rüge ist unbegründet.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Der unterliegende Beschwerdeführer trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Das Verfahren weist einen Bezug zu Art. 8 Abs. 2 BehiG auf, da die allgemeinen Fragen zum ETH-Masterstudium in Zusammenhang mit dem ebenfalls ihn betreffenden Urteil 2C_248/2023 vom 20. September 2024 und der Studienzeitverlängerung stehen. Für das Verfahren vor Bundesgericht gilt gemäss Art. 10 Abs. 3 BehiG die Regelung des Bundesgerichtsgesetzes, die für Ansprüche nach Art. 7 BehiG und Art. 8 BehiG reduzierte Gerichtskosten vorsieht (vgl. Art. 65 Abs. 4 lit. d BGG und Art. 66 Abs. 1 BGG; vgl. Urteil 2C_248/2023 vom 20. September 2024 E. 6). Die ETH Zürich hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Dem Beschwerdeführer werden die Gerichtskosten von Fr. 800.-- auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, mitgeteilt.
Lausanne, 4. November 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: P. Plattner