Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 6. Kammer — 6 A 228/21 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2025-12-16

Aktenzeichen: 6 A 228/21

ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:1216.6A228.21.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 16 Abs 2 KrW-/AbfG 1994, § 29 Abs 1 S 1 KrWG, § 72 Abs 1 KrWG, § 108 Abs 1 VwG SH, § 109 Abs 1 VwG SH ... mehr

Leitsatz

1. Tauglicher Begünstigter einer Mitbenutzungsanordnung nach § 29 Abs 1 S 1 KrWG ist auch ein Dritter, dem die Pflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 16 Abs 2 KrW-/AbfG i.V.m. § 72 Abs 1 KrWG übertragen wurden. (Rn.102)

2. Nach Wortlaut und Systematik von § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Beseitigungsalternativen, die ihrerseits einer Mitbenutzungsanordnung bedürften, nicht auf Tatbestandsebene, sondern erst bei der Ausübung des Auswahlermessens zwischen mehreren Zuweisungsoptionen zu berücksichtigen. Bei der Auswahl zwischen nicht gebietseigenen Anlagen kommt dem Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung nur eingeschränkte Bedeutung zu. (Rn.104)

3. Soweit die Behörde ihrer Ermessensentscheidung über die Auswahl zwischen mehreren für eine Mitbenutzungsanordnung in Betracht kommenden Deponien die jeweiligen Restkapazitäten zugrunde legt, obliegt es ihr, ein kohärentes Vergleichskonzept anzuwenden. Hierfür müssen nicht die zum maßgeblichen Zeitpunkt tagesaktuellen Werte ermittelt werden. Aus der Begründung des Bescheids muss aber hervorgehen, welche spezifischen Restkapazitäten und Annahmemengen verglichen wurden, auf welchen Quellen und Berechnungsweisen diese Werte beruhten, welcher Stichtag gegebenenfalls zugrunde gelegt und inwieweit bereits absehbare Kapazitätsveränderungen berücksichtigt wurden. (Rn.97)

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 10. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 2. September 2021 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Anordnung, mit der der Beklagte ihr aufgab, der Beigeladenen die Mitbenutzung der Deponie N für die Entsorgung freigegebener Abfälle aus dem Rückbau des Kernkraftwerks Brunsbüttel (KBB) zu gestatten.

2 Im Zuge des Atomausstiegs sind alle Kernkraftwerke in Deutschland abzubauen und zu entsorgen. In Schleswig-Holstein betrifft dies die Kernkraftwerke Brunsbüttel (KBB), B und K sowie Anlagen im H. Für das im Gebiet des Kreises D gelegene KKB erließ das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein (MELUND) am 21. Dezember 2018 die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung für Phase 1.

3 Die Klägerin betreibt im Eigenbetrieb die Deponie N der Deponieklasse (DK) II.

4 Der Beigeladenen wurden erstmals mit Bescheid des Ministeriums für Umwelt, Natur und Forsten des Landes Schleswig-Holstein vom 31. November 2000 die Entsorgungspflicht des Kreises D für Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushalten übertragen. Die Pflichtenübertragung wurde mit Bescheid vom 18. Dezember 2018 zuletzt bis zum 31. Dezember 2035 verlängert.

5 Am 21. Januar 2019 schloss die Beigeladene mit der G einen Vertrag über die Entsorgung von Abfällen in der von der G betriebenen Deponie G im Kreis S. Darin verpflichtete sich die Beigeladene zunächst bis zum 31. Dezember 2022, der G pro Jahr ca. 1.000 Mg Asbest der Abfallschlüsselnummer (ASN) 17 06 06... der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) und ca. 400 Mg künstliche Mineralfasern der ASN 17 06 03... mit möglichen Abweichungen von bis zu 50 % aus dem Gebiet des Kreises D auf der Deponie G anzuliefern, soweit sie die spezifischen Ablagerungskriterien der DK I erfüllen. Die G sicherte der Beigeladenen die Abnahme dieser Abfallmengen zu. Inerte Abfälle jeglicher Art und Menge vom Grundstück des KKB wurden hiervon ausdrücklich ausgenommen.

6 Von 2016 bis 2018 führte das MELUND einen Dialogprozess durch, um über Varianten der Entsorgung freigegebener Abfälle aus Kernkraftwerken zu beraten. Nach dem Abschlussbericht solle das MELUND jede Deponie begutachten, die zur Ablagerung spezifisch freigegebener Abfälle genutzt werden solle. Gegenstand der Untersuchung sei, ob auf der konkreten Deponie die Modellannahmen zuträfen, die zu der gesetzlichen Vermutung geführt hätten, dass bei Einhaltung stoffbezogener Freigrenzen eine Strahlenexposition von 10 Mikrosievert pro Jahr nicht überschritten werde (Dosiskriterium). In die Qualifizierung solle das MELUND die sieben schleswig-holsteinischen Deponien der DK I und II mit größeren Ablagerungsmengen einbeziehen. Belastungen durch die Entsorgung könnten verringert werden, je mehr Deponien genutzt würden.

7 Die TÜV Nord XXX nahm mit Gutachten vom 16. August 2019 (i. F. TÜV-Gutachten) Stellung zur Einhaltung des Dosiskriteriums gemäß § 31 Abs. 2 der Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung (StrlSchV) an den Deponiestandorten G, H, J, M, S, T und W im Zusammenhang mit der gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV zulässigen spezifischen Freigabe von festen Stoffen zur Beseitigung auf Deponien. Die untersuchten Deponien seien für eine Beseitigung spezifisch freigegebener Stoffe grundsätzlich geeignet, da die Anforderungen an die Deponieklasse und Mindestablagerungsmenge eingehalten würden. An allen Standorten seien aber Abweichungen von den Modellannahmen festzustellen. Um das Dosiskriterium einzuhalten, müssten die Ablagerungsmengen gegebenenfalls beschränkt werden. Ob und ggf. in welcher Höhe das erforderlich sei, könne im Rahmen weiterer Betrachtungen ermittelt werden und sei abhängig von den tatsächlich freigegebenen Stoffen. Wegen der Einzelheiten wird auf das TÜV-Gutachten Bezug genommen (Bl. 18 ff. Beiakte A).

8 Mit E-Mail vom 20. August 2020 informierte die Beigeladene das MELUND darüber, dass die Betreiber der Deponien W, N, J, G und H ihre Entsorgungsanfrage für 200 Mg Dämmmaterial und 50 Mg asbesthaltige Abfälle aus dem Rückbau des KKB abgelehnt hatten. Auch nachfolgende Anfragen durch das Ministerium bei den Deponien J, N, G und H blieben erfolglos. Die Klägerin berief sich auf die fehlende Akzeptanz der Deponierung dieser Abfälle durch die Gemeinde. Es dürfe ihr nicht zur Last fallen, dass der Kreis D keine eigene Deponie vorhalte. Ihre Bürgerschaft hatte zuvor beschlossen, die Deponierung abzulehnen. Die G verwies auf den fortgeschrittenen Verfüllungsstand der Deponie G und, wie auch die Klägerin, auf Standsicherheitsprobleme.

9 In einem Gespräch zwischen dem MELUND, dem Beklagten und der Beigeladenen am 2. September 2019 berichtete der Vertreter des MELUND, dass es sich bei den zu entsorgenden Abfällen um solche handele, die vor etwa sechs Jahren die Freigabemessung durchlaufen hätten. Wegen geänderter Anforderungen seien neue Messungen notwendig.

10 Nachdem das KKB der Beigeladenen mitgeteilt hatte, dass sich ohne die dringende Entsorgung der dortigen Abfälle der weitere Rückbau verzögere, beantragte sie am 5. Januar 2021 bei dem Beklagten die Zuweisung einer Entsorgungsanlage. Gegenstand seien bis zu 23.600 Mg uneingeschränkt bzw. spezifisch freigegebene Abfälle, die voraussichtlich bis 2030 aus dem Rückbau des KKB anfallen würden. Die Entsorgungssicherheit für diese Abfälle sei nicht gesichert. Auf vertraglicher Basis sei kein Deponiebetreiber in Schleswig-Holstein zur Aufnahme der Abfälle bereit. Nur durch entsprechende Ausschlussklauseln habe die Beigeladene die Entsorgungssicherheit zumindest im Übrigen sicherstellen können. Für eine langfristige Lösung sei nach dem Abfallwirtschaftskonzept des Kreises D die Deponieplanung und die Entsorgungssicherheit für inerte Abfälle zu prüfen.

11 Mit Schreiben vom 13. Januar 2021 hörte der Beklagte die Klägerin und die Beigeladene zum Entwurf einer beabsichtigten Mitbenutzungsanordnung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG an. Unter Ziffer 1 solle der Klägerin aufgegeben werden, der Beigeladenen gegen ein angemessenes Entgelt zu gestatten, die Deponie N für näher bezeichnete uneingeschränkt und spezifisch freigegebene, bis zum 31. Dezember 2022 anfallende Abfälle aus dem KKB mitzubenutzen, sofern die Zuordnungskriterien der Deponie eingehalten werden. Auf die Aufstellung der umfassten Abfälle auf Seite 2 des Anordnungsentwurfs wird Bezug genommen. Unter Ziffer 2 solle der Klägerin aufgegeben werden, den im atomrechtlichen Aufsichtsverfahren hinzugezogenen Sachverständigen der TÜV Nord XXX diejenigen Informationen mitzuteilen, die in der beiden Seiten bekannten Stellungnahme vom 16. August 2019 beschrieben seien, sowie solche, die darüber hinaus von den Sachverständigen für erforderlich gehalten werden, um eine abschließende Prüfung der Einhaltung des Dosiskriteriums zu ermöglichen.

12 Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, Gegenstand des Bescheides seien ausschließlich Abfälle, die freizugeben und abfallrechtlich zu deponieren seien. Da für die Deponierung spezifisch freigegebener Abfälle weiterführende Sachverständigengutachten erforderlich seien, würden Deponien mit geringen Aufnahmekapazitäten zunächst nicht herangezogen. Berücksichtigt würden nur Deponien, die mindestens der DK I entsprechen und die technisch und nach ihren Kapazitäten für die Annahme größerer Mengen und breiterer Spektren geeignet seien. Eine Deponierung aller Abfälle auf einer einzigen Deponie sei nicht anzustreben.

13 Die Deponien S und D schieden für eine Deponierung spezifisch freigegebener Abfälle aus, da sie kurz vor der Verfüllung stünden. Wirtschaftlich sei es nicht zu rechtfertigen, diese Deponien einer zeit- und kostenintensiven Begutachtung zu unterziehen, obwohl sie allenfalls noch für geringe Mengen nutzbar wären. Eine Deponierung geringer Mengen uneingeschränkt freigegebener Abfälle sei zwar denkbar. Zum jetzigen Zeitpunkt könne aber noch keine hinreichend bestimmte Aussage über deren Art, Menge und Freigabezeitpunkt getroffen werden. Auch verwaltungsökonomisch sei es nicht sachgerecht, die Abfälle in viele Kleinstmengen auf zahlreiche Deponien aufzuteilen. Die Deponie G sei hingegen trotz ihres geringen Restvolumens grundsätzlich in die weiteren Betrachtungen für die Entsorgung uneingeschränkt freigegebener Abfälle einzubeziehen. Die Situation sei wegen der vertraglichen Verpflichtung der G zur Abnahme von insbesondere Bauabfällen aus dem Kreis D besonders gelagert. Der für die Deponierung spezifisch freigegebener Abfälle nötige Begutachtungsaufwand sei demgegenüber auch hier unverhältnismäßig. Eine Zuweisung an die Deponie W sei derzeit nicht angezeigt. Denn es zeichne sich ab, dass dort freiwillig Abfälle aufgenommen würden, die bei dem Rückbau des Kernkraftwerks K anfielen. Die weitere Begutachtung der übrigen drei Deponien J, N und H könne angesichts des hohen Zeit- und Kostenaufwands und der knappen Kapazitäten geeigneter Sachverständiger zurzeit nur für maximal eine Deponie erfolgen. Diese Untersuchungen dürften zwei bis vier Monate dauern.

14 Nach Angaben des KKB vom 6. Oktober 2020 würden die näher bezeichneten Abfallarten und -mengen jeweils voraussichtlich ab einem Zeitpunkt zwischen 2020 und 2030 anfallen. Von diesen Abfällen würden mittlerweile etwa 200 Mg in mehr als 60 Containern auf dem Betriebsgelände des KKB lagern. Hierbei handele es sich um Isolierwolle (ASN 17 06 03...) und asbesthaltige Abfälle (ASN 17 06 01...). Bis Ende 2022 stünden nach noch zu erfolgenden Freimessungen und Freigaben näher bezeichnete Abfallarten und -mengen zur Entsorgung an. Wegen der Einzelheiten wird auf S. 6 ff. des Anordnungsentwurfs Bezug genommen.

15 Ein Entsorgungsweg unter freiwilliger Mitwirkung der Deponien sei nicht in Aussicht. Die angefragten Deponien seien unabhängig von der konkreten Abfallart nicht zur Aufnahme von Stoffen aus dem KKB bereit. Daher sei eine Zuweisung auf Landesebene nötig. Dabei würden alle geeigneten Deponien im Land in Verantwortung genommen. Sollte sich für das Kernkraftwerk B keine freiwillige Entsorgungslösung finden, würden auch die dortigen Abfälle zuzuweisen sein. Die Abfälle würden in Tranchen von jeweils mehreren Jahren aufgeteilt und den Deponien sukzessive zugeteilt. Der erste Zeitraum reiche bis Ende 2022. Alle bis dahin anfallenden Abfälle würden auf die Deponien N und J verteilt. Die Begrenzung auf zunächst zwei Deponien erscheine für die erste Tranche im Hinblick auf die Menge und Qualität der Abfälle notwendig aber auch ausreichend.

16 Die Ermächtigungsgrundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG sei auch auf noch nicht freigegebene Abfälle anwendbar, für die eine Freigabe aber vorgesehen sei. Einem Entsorgungsnotstand müsse auch präventiv durch Zuweisung begegnet werden können. Spezifisch freigegebene Abfälle könnten nach § 40 Abs. 1 StrlSchV erst dann freigegeben werden, wenn ein Beseitigungsweg vorgesehen sei, gegen dessen Einhaltung keine Bedenken bestünden.

17 Die Beigeladene sei taugliche Begünstigte einer Zuweisung, da sie gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2, § 17 Abs. 1 Satz 2 KrWG i. V. m. § 72 Abs. 1 KrWG für die hiesigen Abfälle beseitigungspflichtig sei. Der Anordnung stünden keine Rechtsvorschriften entgegen, da die Deponie N für die Abfälle zugelassen sei und ihre Zuordnungskriterien eingehalten würden. Die noch ausstehenden Gutachten würden sich lediglich auf den Annahmezeitraum für spezifisch freigegebene Abfälle auswirken. Das Abfallwirtschaftskonzept sei gemäß § 29 Abs. 1 Satz 5 KrWG vorgelegt worden.

18 Es bestünden keine Beseitigungsmöglichkeiten, die mit erheblich geringeren Kosten verbunden wären. Die Entsorgung der Abfälle sei auch nicht auf andere Weise zweckmäßig. Am KKB dürften die Abfälle nicht belassen werden. Die Beigeladene sei nicht verpflichtet gewesen, sich bei weiteren als den fünf kontaktierten Deponien um eine Abnahme zu bemühen. Die weiteren DK I- und DK II-Deponien im Land seien dafür nicht geeignet. Gegen eine Pflicht zur Anfrage von Deponien außerhalb Schleswig-Holsteins sprächen der Vorrang der gebietsbezogenen Entsorgung und die Grundsätze der Entsorgungsautarkie und -nähe nach Art. 16 der Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG (AbfallRRL). Von Deponien außerhalb des Landes sei keine höhere Aufnahmebereitschaft zu erwarten. Mit längeren Entsorgungswegen seien größere Umweltbelastungen verbunden.

19 Die Mitbenutzungsanordnung sei der Klägerin zumutbar. Angesichts eines freien Restvolumens von 599.000 m3 zum Stand Dezember 2019 werde die Leistungsfähigkeit der Deponie nicht erheblich beeinträchtigt. Maßgeblich seien allein abfallrechtliche Gesichtspunkte und insbesondere nicht die mangelnde Akzeptanz in der Bevölkerung. Dem Gesundheitsschutz werde durch die Einhaltung des Dosiskriteriums entsprochen. Das Interesse der Allgemeinheit an einer ausreichenden, effizienten, umweltverträglichen und wirtschaftlichen Abfallbeseitigung überwiege das Interesse der Klägerin an einer ungestörten Gewerbeausübung. Hinzu komme das Interesse der Beigeladenen an einer geordneten und umweltschonenden Abfallentsorgung und an der Erfüllung ihrer gesetzlichen Beseitigungspflicht. Das KKB müsse auf die Abnahme der pflichtgemäß angedienten Abfälle vertrauen können. Der Eingriff in die Dispositionsbefugnis der Klägerin wiege nicht schwer. Die zugewiesene Menge falle angesichts der Restkapazitäten kaum ins Gewicht. Finanzielle Nachteile entstünden nicht, da ein angemessenes Entgelt gezahlt werde. Die ordnungsgemäße Abfallentsorgung könne nicht von Sorgen in der Bevölkerung abhängig gemacht werden, zumal die Kritiker der Deponierung keine sachlich belastbaren Gründe angegeben hätten. Der für den Deponiebetreiber unverbindliche Beschluss der Bürgerschaft bleibe unberücksichtigt.

20 Hinsichtlich der Verteilung der Abfälle zwischen den Deponien N und J sei es nicht sachgerecht, der Deponie N sämtliche der vorrangig zu entsorgenden Dämmmaterialien zuzuweisen. Diese könnten nur eingeschränkt verdichtet werden und verursachten Standsicherheitsprobleme. Die Zuweisung erstrecke sich auf die weiteren bis Ende 2022 anfallenden Abfälle, da auch insoweit ein Entsorgungsengpass absehbar sei. Bei der Verteilung der Abfälle nach ASN 17 01 07 und 17 05 04 sei nicht allein das Verhältnis der Restvolumina berücksichtigt worden, sondern auch, dass die Deponie N für andere Abfallarten allein in Anspruch genommen werde. Unter den vier einbezogenen Deponien sei sie die einzige der DK II und dürfe als solche auch organisch geringfügig höher belastete Abfälle aufnehmen. Dies könne für die beiden genannten ASN relevant werden. Bei einer hohen Belastung sei die Entsorgung durch den vorsorglich hoch veranschlagten Anteil der Deponie N gesichert. Unter den einbezogenen Deponien sei auch nur sie für asbesthaltiges Dämmmaterial zugelassen. Der Asphalt werde ausschließlich ihr zugewiesen, da die Deponie J für teerhaltige Gemische nicht zugelassen sei. Zu vernachlässigen sei die Entfernung der beiden Deponien zu dem KKB. Mit 122 km zur Deponie N und 159 km zur Deponie J bestehe nur ein geringfügiger Unterschied.

21 Die Anordnung unter Ziffer 2 werde ebenfalls auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gestützt. Danach könne der Deponiebetreiber auch zu Handlungen verpflichtet werden, die für einen ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb nötig seien. Die Informationen seien erforderlich, um zu bestimmen, wann welche Menge abgelagert werden dürfe.

22 Hierzu nahm die Klägerin mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 26. Februar 2021 Stellung. Sie beantragte, von der Anordnung abzusehen und stellte mehrere Hilfsanträge: Die Anordnung sei zu unterlassen, bevor die vorgesehenen Untersuchungen zur Prüfung und Verifizierung der Annahmen aus der Berechnung des Dosiskriteriums abgeschlossen seien, bis geklärt sei, ob und wie die Beschränkungen der StrlSchV für die zulässigen Jahresmengen von 100 Mg/a bzw. 1.000 Mg/a eingehalten bzw. die Einhaltung der Voraussetzungen für eine Überschreitung dieser Jahresmengen geprüft und eingehalten werden könnten, und bis geklärt sei, ob und inwieweit die Einlagerung mit dem Einlagerungskonzept der Deponie N und der Verpflichtung der Klägerin zur Gewährleistung der Entsorgungssicherheit in ihrem Gebiet vereinbar sei. Soweit dies nicht vor Erlass der Anordnung geklärt werde, müsse die Anordnung zumindest mit der aufschiebenden Bedingung erlassen werden, wonach sie erst gelte, wenn diese Prüfungen abgeschlossen seien, und dass sie nur insoweit gelte, als die Einlagerung der zuzuweisenden Abfälle in der Deponie N auch im Lichte der Ergebnisse dieser Prüfung noch zulässig und zumutbar sei. Die Anordnung sei jedenfalls erst zu erlassen, wenn in Bezug auf die gesamten zu erwartenden freigegebenen Abfälle in einem Gesamtkonzept festgelegt worden sei, welche Deponien hinsichtlich welcher Abfallarten und -mengen zu welchem Zeitpunkt zur Gestattung der Mitbenutzung verpflichtet werden sollten. Die Anordnung sei auf Abfälle zu beschränken, deren Vermeidung und Verwertung ausgeschlossen seien und deren Deponierung aufgrund ihrer Gefährlichkeit weder in der Deponie G noch in anderen Deponien in Schleswig-Holstein rechtlich zulässig sei.

23 Zur Begründung führte sie aus, die Anordnung sei nicht hinreichend bestimmt. Sie lasse offen, wann die Abfälle angeliefert würden und wie die strahlenschutzrechtlichen Anforderungen eingehalten würden. Die maßgeblichen Freigabewerte und erforderlichen Maßnahmen hingen von der noch unklaren jährlichen Ablagerungsmenge ab.

24 Der Beklagte habe nicht dargelegt, warum und inwieweit die Beigeladene die Abfälle nicht selbst beseitigen könne, insbesondere auf der Deponie G. Er habe die Wirksamkeit der vertraglichen Ausschlussklausel nicht überprüft, die sich wie ein Vertrag zulasten Dritter auswirke. Es liege nahe, dass ein Deponiebetreiber, der mit der Übernahme der Beseitigungspflicht eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers quasi ein Beseitigungsmonopol für dessen Entsorgungsgebiet erhalte, einzelne Abfallarten jedenfalls nicht willkürlich ausschließen dürfe. Über die angefragten Standorte und Abfallarten hinaus seien zweckmäßigerweise weitere Deponien innerhalb und außerhalb des Landes anzufragen.

25 Bei der Prüfung der Zumutbarkeit seien wichtige Aspekte unberücksichtigt geblieben. Ende 2020 habe das zugelassene Restvolumen der Deponie N nur noch 543.000 m3 betragen, wovon für die Jahre 2021 und 2022 nur ca. 2.000 Mg/a für die Annahme von gefährlichen Abfällen von außerhalb des Entsorgungsgebiets der Klägerin verblieben.

26 Die beabsichtigte Verpflichtung der Klägerin sei auch ermessensfehlerhaft. Die Deponie XXX müsse vorrangig genutzt werden, jedenfalls soweit es ihre Zuordnungskriterien erlaubten. Aus dem Urteil des BVerwG vom 9. Juli 1992 – Az. 7 C 21.91 – ergebe sich, dass die Behörde nach dem Grundsatz der gebietsbezogenen Abfallentsorgung zunächst prüfen müsse, inwieweit Anlagen der Gebietskörperschaft in Anspruch genommen werden können, aus deren Gebiet der Abfall stamme. Gebietseigene und gebietsfremde Deponien dürften nicht als grundsätzlich gleichrangig betrachtet werden. Im vorliegenden Fall betreibe die Beigeladene zwar keine eigene Deponie, sondern bediene sich zur Erfüllung ihrer Entsorgungspflicht der Deponie G. Die Rechtsprechung sei auf einen solchen Fall übertragbar. Die örtliche Nähe der Deponie G zum Kreis D und ihre besondere Verantwortung für die Entsorgung der dortigen Abfälle seien nicht berücksichtigt worden. Der Anordnungsentwurf lasse nicht erkennen, welche Beschränkungen sich daraus ergäben, dass es sich nur um eine DK I-Deponie handle. Auch eine Ausnahmenzulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG sei in Betracht zu ziehen. Mit 360.000 m3 im August 2019 bestünden ausreichende Restkapazitäten. Im Vergleich zu den Deponien J und H falle auch die jährliche Annahmemenge nicht nachteilig ins Gewicht. Eine Erweiterung der Deponie werde geplant. Der Beklagte könne sich nicht darauf berufen, dass die erforderlichen Gutachten bei relativ geringer Restkapazität unverhältnismäßig hoch seien.

27 Das Gesamtkonzept müsse sich am Grundsatz der fairen Lastenverteilung orientieren. Die Entsorgungslasten seien angemessen auf alle in Frage kommenden Deponien zu verteilen. Das Konzept müsse erkennen lassen, inwieweit von den verantwortlichen Entsorgungsträgern eine Entsorgung in eigenen Anlagen erwartet werde. Mehrbelastungen einzelner Deponien müssten im Gesamtzeitraum ausgeglichen werden. Es müsse transparent werden, ob mit der erstmaligen Zuweisung zugleich eine Weichenstellung für die Zuweisung aller weiteren Abfälle an diese Deponien verbunden sei. Konkret müsse sich die Beigeladene vorrangig bemühen, hinreichende eigene Deponiekapazitäten zu schaffen. Sie und der Kreis D hätten die Abfälle des KKB in ihrem Abfallwirtschaftskonzept 2019 nicht berücksichtigt. Deponien mit geringen Restkapazitäten seien zuerst in Anspruch zu nehmen. Wegen der baldigen Verfüllung würde so auch die Strahlenbelastung verringert.

28 Jedenfalls unbeschränkt freigegebene Materialien könnten den bisher ausgeschlossenen Deponien ohne Begutachtung und gegebenenfalls bedingt zugewiesen werden. Der Beklagte widerspreche sich, wenn er eine solche Zuweisung für nicht hinreichend bestimmt halte, für eine Zuweisung an die Deponie N aber eine Prognose über die voraussichtlichen Abfallarten und -mengen ausreichen lasse. Der Grundsatz der fairen Lastenverteilung rechtfertige auch einen etwaigen zusätzlichen Verwaltungsaufwand.

29 Die Deponie N werde qualitativ und quantitativ übermäßig in Anspruch genommen, insbesondere gegenüber J und H. Ihr werde der Abfall mit dem größten Schadstoffpotential zugewiesen, ohne dass dies durch Zuweisung geringerer Mengen ausgeglichen würde. Ihre Sonderstellung als einzige DK II-Deponie rechtfertige nur die Zuweisung solcher Abfälle, die auf anderen Deponien nicht beseitigt werden dürften. Die Orientierung an den jeweiligen Restkapazitäten sei nicht sachgerecht. Sie widerspreche dem Grundsatz der fairen Lastenteilung.

30 Am 26. März und 6. Mai 2021 legte das KKB dem MELUND neue Prognosen der zu deponierenden Abfallarten und -mengen vor, wegen derer auf Bl. 179 ff., 184 ff. und Bl. 211 ff. Beiakte A Bezug genommen wird. In der Tabelle zum Stand 30. März 2021 werden zu manchen der aufgeführten Stoffe bereits vorhandene Abfallmengen angegeben. In der Spalte „Anfall ab Jahr“ findet sich zu diesen Stoffen jeweils die Angabe 2021 oder 2022. Bei den übrigen Stoffen, bei denen keine bereits vorhandenen Abfallmengen ausgewiesen sind, wird ein Jahr zwischen 2022 und 2030 angegeben.

31 Zur Problematik des Einbaus von Dämmmaterialien teilte die G am 6. Mai 2021 mit, dass die Ablagerung dieser Abfälle zwar nur eingeschränkt möglich sei und sie nicht alle Anfragen bedienen könne. Die Annahmemengen würden aber in Zukunft nicht gravierend von den im Jahr 2020 angenommen ca. 2.500 Mg abweichen.

32 Mit Bescheid vom 10. Mai 2021 (i. F. Zuweisungsbescheid), zugestellt am 12. Mai 2021, gab der Beklagte der Klägerin unter Ziffer 1 auf, der Beigeladenen gegen ein angemessenes Entgelt zu gestatten, die Deponie N für folgende, bis zum 31. Dezember 2022 bei dem KKB anfallende Stoffe mitzubenutzen, sofern die Zuordnungskriterien der Deponie eingehalten werden und sie uneingeschränkt oder spezifisch freigegeben worden sind:

33 | | | | | | --- | --- | --- | --- | | Maximale-Menge [Mg] | Abfallschlüssel gemäß AVV | Abfallbezeichnung gemäß AVV | Erläuterung | | Insgesamt 600 | 17 01 06... | Gemische aus oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten | Beton | | 17 01 07 | Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06 fallen | | | | Insgesamt 50 | 17 03 01... | Kohlenteerhaltige Bitumengemische | Asphalt von Straßen, Wegen und befestigten Flächen | | | | | | | | 17 03 02 | Bitumengemische mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 03 01 fallen | | | Insgesamt 600 | 17 05 03... | Boden und Steine, die gefährliche Stoffe enthalten | Bodenaushub | | 17 05 04 | Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen | | | | Insgesamt 20 | 17 06 01... | Dämmmaterial, das Asbest enthält | Asbesthaltige Stoffe (Isoliermate rial und Baustoffe) | | | | | | | | 17 06 05... | Asbesthaltige Baustoffe | | | 140 | 17 06 03... | Anderes Dämmmaterial, das aus gefährlichen Stoffen besteht oder solche Stoffe enthält | Isoliermaterial und Dichtungsmaterial |

34 Ziffer 2 des Bescheids entspricht dem Anordnungsentwurf. Die Begründung blieb weitgehend unverändert. Gegenüber dem Anordnungsentwurf stünden nach Aktualisierung der Mengenangaben des KKB bis Ende 2022 nach noch zu erfolgenden Freimessungen und Freigaben reduzierte Abfallarten und -mengen zur Entsorgung an. Wegen der einzelnen Abfälle und dem an die Deponie N zugewiesenen Anteil daran wird auf Seite 7 des Zuweisungsbescheids Bezug genommen. In der dortigen Tabelle werden die Mengen zu den einzelnen Abfallarten unter der Spaltenüberschrift „Menge in den Jahren 2020 bis 2022 [Mg]“ aufgeführt. Insbesondere für die Abfallarten, die in großer Menge anfallen würden, werde eine Sicherheitsmarge addiert. Begrenzt werde die Zuweisung durch die sich ergebende Maximalmasse und den Zeitpunkt 31. Dezember 2022. Eine Zuweisung uneingeschränkt freigegebener Abfälle an die Deponie G wäre nicht hinreichend bestimmt und sei daher trotz des Vertragsverhältnisses keine Option. Nach Betreiberangaben sei sie für den Einbau von Dämmmaterialien nur eingeschränkt geeignet.

35 Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 8. Juni 2021 Widerspruch. Sie hielt weitgehend an den Anträgen und der Begründung ihrer Stellungnahme vom 26. Februar 2021 fest. Ergänzend führte sie aus, dass die Restkapazitäten der vorrangig in Anspruch zu nehmenden und zu begutachtenden Deponie G nun erst recht ausreichten. Sie bestreite den behaupteten Begutachtungsaufwand und die Behauptung, dass nur eine Deponie zeitgleich untersucht werden könne. Nach Angaben des TÜV werde die Überprüfung der Deponie N in wenigen Wochen abgeschlossen sein. Damit verbleibe ausreichend Zeit für die Begutachtung der übrigen Deponien. Aus der Aussage der G ergäben sich keine Hindernisse für die Deponierung von Dämmmaterial. Das Gesamtkonzept könne aufgrund von Prognosen realisiert werden.

36 Mit Widerspruchsbescheid vom 2. September 2021, zugestellt am 6. September 2021, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung ergänzte und vertiefte er die Gründe des Zuweisungsbescheids wie folgt:

37 Aus der Anordnung gehe hinreichend bestimmt hervor, dass die Deponierung erst nach Erteilung der Freigabe erfolge. Die Besonderheit des Verfahrens bestehe darin, dass vor Abschluss des Freigabeverfahrens nicht vorausgesagt werden könne, ob eine bestimmte Masse tatsächlich freigegeben werde, ob die Freigabe uneingeschränkt oder spezifisch zur Deponierung erfolge und welche Maßnahmen zur Einhaltung des Dosiskriteriums notwendig seien. Die Erteilung der spezifischen Freigabe setze die Annahmeerklärung des Deponiebetreibers und die genaue Kenntnis der Deponie und der zum jeweiligen Zeitpunkt maßgeblichen Grenzwerte voraus.

38 Die Anordnung beschränke sich bereits auf Abfälle, die technisch oder aufgrund der Schadstoffgehalte nicht verwertbar seien oder die nur spezifisch zur Deponierung freigegeben werden könnten. Für eine Begrenzung auf Abfälle, für die wegen ihrer Gefährlichkeit nur die Deponie N in Frage komme, sei keine Rechtsgrundlage ersichtlich. Neben der Gefährlichkeit der Abfälle sei auch das jeweilige Annahmespektrum zu berücksichtigen.

39 Eine Anfrage bei Deponien anderer Bundesländer sei wegen der auch dort bestehenden ablehnenden Haltung nicht veranlasst. So bestünden in N bereits Akzeptanzprobleme gegenüber der Einlagerung von Abfällen aus dem KKW Unterweser in der im selben Landkreis gelegenen Deponie B. Eine Zuweisung durch das Land Schleswig-Holstein zu Deponien anderer Länder sei rechtswidrig und widerspreche dem Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung.

40 Eine Zuweisung sei auch dann zulässig, wenn die Beseitigung durch die Beigeladene und die Deponie G zwar nicht unmöglich, aber nicht zweckmäßig oder mit erheblichen Mehrkosten verbunden wäre. Die vertragliche Ausschlussklausel könne einer Zuweisung zwar nicht entgegengehalten werden. Sie sei für die Entscheidung aber auch nicht relevant gewesen. Die wegen des Vertragsverhältnisses vorrangige Betrachtung der Deponie G habe dazu geführt, dass sie nicht per se von einer Zuweisung ausgeschlossen worden sei. Die Zuweisung sei aber nicht zweckmäßig. Das Restvolumen sei deutlich geringer als bei anderen Deponien, während jährlich große Mengen angenommen würden. Für die weitere Begutachtung prognostiziere der TÜV eine Bearbeitungszeit von 550 h bzw. 5,5 Monaten und Kosten in Höhe von ca. 72.000 €. Die Begutachtung der Deponie N stehe zwar kurz vor dem Abschluss. Die Ortstermine seien aber bereits vor 3 bis 4 Monaten erfolgt. Die G plane keine Erweiterung der Bestandsdeponie, sondern eine gänzlich neue Anlage. Bis zu einer Genehmigung, Errichtung und Inbetriebnahme dauere es noch Jahre. Für eine Zuweisung der ab 2023 anfallenden Abfälle komme die Deponie G daher nicht in Betracht. Die Begutachtung allein für die bis 2022 anfallenden Abfälle sei mit einem nicht zu rechtfertigenden Zeit- und Kostenaufwand verbunden.

41 Eine Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG sei nicht veranlasst und scheitere auch daran, dass es nicht bei einer einmaligen Ausnahme bleiben dürfte.

42 Ein umfassendes Gesamtkonzept sei gesetzlich nicht erforderlich und praktisch unmöglich zu erfüllen. Dafür müssten zunächst alle Kernkraftwerke abgebaut und alle Abfälle noch vor einer ersten Zuweisung sortiert werden. Der Beklagte müsste schon jetzt die Annahmekataloge und Kapazitäten der Deponien für einen Zeitraum weit über 2022 hinaus kennen. Stattdessen würden Zuweisungen im Einzelfall entsprechend den dann jeweils bekannten Abfällen und Deponien erfolgen. Neu zugelassene Deponiekapazitäten könnten zukünftig bei Bedarf adäquat überprüft und berücksichtigt werden.

43 Unklar bleibe, was unter einer fairen Lastenverteilung zu verstehen sei und woraus hervorgehe, dass sie nur durch das geforderte Gesamtkonzept verwirklicht werden könne. Aus § 29 Abs. 1 KrWG ergebe sich nicht, dass die zuzuweisenden Abfälle zu ähnlichen Anteilen auf alle in Frage kommenden Deponien zu verteilen seien.

44 Würden uneingeschränkt freigegebene Stoffe anderen Deponien vorbehaltlich zugewiesen, würde dies zu einer Eventualitätenkette an Zuweisungen führen.

45 Der Strahlenschutz gebiete keine vorrangige Zuweisung an bald zu verfüllende Deponien.

46 Die Abfälle würden ohnehin kurz nach der Ablagerung überdeckt.

47 Die Deponien N, J und H seien zwar ähnlich geeignet und es sprächen keine gravierenden Gründe gegen die Deponie H. Wegen des Untersuchungsaufwands sei eine Inanspruchnahme dreier Deponien aber nicht angezeigt. Die Deponien N und J wiesen gegenüber H die Vorteile eines guten Restvolumens und eines breiten Annahmekatalogs auf. Für die Deponie N spreche eine höhere Deponieklasse und die alleinige Eignung für die ASN 17 06 01..., für die Deponie J ein neuer Verfüllabschnitt.

48 Mit der am 4. Oktober 2021 eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.

49 Zur Begründung führt sie ergänzend aus, dass die Beigeladene schon keine zulässige Begünstigte einer Mitbenutzungsanordnung sei. Sie sei insbesondere kein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG i. V. m. § 3 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes (LAbfWG). Dies könne nach § 3 Abs. 4 LAbfWG nur eine öffentlich-rechtliche Organisationseinheit sein, hier allein der Kreis XXX. Dieser möge zwar seine Pflichten zur Beseitigung von Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushalten auf die Beigeladene übertragen haben nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705), das zuletzt durch Art. 5 des Gesetzes vom 6. Oktober 2011 (BGBl. I S. 1986) geändert worden ist (KrW-AbfG). Dadurch werde die Beigeladene aber nicht selbst öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger i. S. d. § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut des § 13 Abs. 2 KrW-/AbfG und aus § 1 Abs. 1, § 6 Abs. 1 der Abfallwirtschaftssatzung des Kreises D i. V. m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen des Kreises D für die Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushalten. Der Beklagte habe entgegen § 29 Abs. 1 Satz 5 KrWG nicht das Abfallwirtschaftskonzept der Beigeladenen nach § 16 Abs. 3 KrW-/AbfG herangezogen, sondern nur das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises D nach § 21 KrWG, § 4 LAbfWG.

50 Tatbestandlich komme eine Mitbenutzungsanordnung nicht schon in Betracht, wenn der Abfallbehörde die Beseitigung in einer bestimmten Anlage zweckmäßiger erscheine. Als ultima ratio sei sie nur zulässig, wenn der Beseitigungspflichtige den Abfall auf eine andere Weise nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen könne. Die Mitbenutzungsanordnung müsse die Schonung der natürlichen Ressourcen und den Schutz von Mensch und Umwelt stärker fördern als die Beseitigungsalternative.

51 Der Grundsatz der gebietsbezogenen Abfallentsorgung gelte auch schon bei der Auslegung der Zweckmäßigkeit. Aus vergleichbaren Verfahren in Süddeutschland ergebe sich, dass eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zur Inanspruchnahme der räumlich nächstgelegenen Deponie führe (VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2383/23 und 6 L 2380/23 –; Hessischer VGH, Beschluss vom 7. Februar 2025 – 5 B 964/24 –; VG Karlsruhe, Urteil vom 29. April 2022 – 9 K 4660/20 –). In dem vom BVerwG 1992 entschiedenen Fall habe der Entsorgungspflichtige wie hier selbst ein rechtliches Hindernis für die Beseitigung geschaffen, das durch eine aufsichtliche Regelung überwunden werden müsse. Der Beklagte mache keine gewichtigen Gründe geltend, die eine Inanspruchnahme der Deponie N anstelle der vorrangigen Deponie G rechtfertigten. Er lasse einfache Zweckmäßigkeitserwägungen genügen. Durch den Zugang zu einer Fremdanlage dürfe sich die Beigeladene nicht ihrer Verpflichtung entziehen, rechtzeitig die nötigen Kapazitäten zu schaffen, um ihrer Entsorgungspflicht zu entsprechen. Aus dem Vertrag mit der G von 2019 ergebe sich, dass die Beigeladene eine Entsorgungslücke bewusst in Kauf genommen habe. Der Kreis D blende sein zentrales Entsorgungsproblem auch in der Fortschreibung seines Abfallwirtschaftskonzepts von 2024 weiter aus und plane keine eigenen Deponien. Auch im Übrigen habe sich die Beigeladene nicht hinreichend um Alternativen bemüht. Eine Anfrage bei Deponien außerhalb Schleswig-Holsteins zu fordern, widerspreche nicht dem Vorrang der gebietsbezogenen Entsorgung.

52 Die Deponie G habe Ende 2022 über ausreichende Restkapazitäten von 122.482 m2 verfügt. Knappe Restkapazitäten der G dürfe die Beigeladene nicht für unkritische Abfälle reservieren und unbeliebte Abfälle anderen Deponien zuweisen lassen. Am 22. Oktober 2025 habe der Beklagte den Planfeststellungsbeschluss für die neue Deponie G öffentlich bekanntgemacht. Bis zur Inbetriebnahme könnten die Abfälle zwischengelagert werden. Einer Ausnahmenzulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG stehe nicht entgegen, dass in Zukunft weitere Einzelfallzuweisungen möglich seien. Wegen der begrenzten Zahl an Atomanlagen im Land würde die Ausnahme nicht zur Regel werden.

53 Die im Widerspruchsbescheid genannten Gutachterkosten bestreite die Klägerin. Der Beklagte räume ein, in Zukunft neu zugelassene Deponien bei Bedarf überprüfen zu wollen. Der Verweis auf den zeitlichen Aufwand und die angeblichen Engpässe sei im Jahr 2025 offensichtlich überholt. Die Gutachterkosten hätten auf die zweite Tatbestandsalternative des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gestützt werden müssen. Um zu ermitteln, ob es sich um „erhebliche Mehrkosten“ handele, hätte der Beklagte die Gesamtkosten einer Deponierung in N und G vergleichen müssen. Insbesondere die Kosten für einen Transport nach G seien deutlich geringer.

54 Hinsichtlich der Zumutbarkeit beschränke sich die Anordnung nicht wie behauptet auf Abfälle, bei denen eine Verwertung technisch oder aufgrund der Schadstoffgehalte nicht möglich sei oder die nur spezifisch zur Deponierung freigegeben werden können. Der Tenor der Anordnung umfasse auch andere spezifische Freigabepfade nach § 36 Abs. 1 StrlSchV. Die Einhaltung der Abfallhierarchie sei nicht Aufgabe der Strahlenschutzbehörde oder Zweck des Freigabeverfahrens. Alle Abfälle, die die Grenzwerte für eine uneingeschränkte Freigabe oder eine andere spezifische Freigabe als zur Deponierung einhielten, müssten entsprechend freigegeben werden.

55 Das TÜV-Gutachten lasse die transportbedingte Strahlenexposition des Fahrers unberücksichtigt. Womöglich werde das Dosiskriterium ihretwegen nur bei kurzen Transportwegen eingehalten. Nach Angaben der Strahlenschutzkommission könne die Dosis beim Transport dominant werden, wenn eine Deponie mehr als etwa 100 km vom Abfallerzeuger entfernt liege. Die zu erwartenden Fahrzeiten seien mit den Modellannahmen zu vergleichen.

56 Die Ermessensentscheidung sei unzureichend begründet. Erst mit dem Widerspruchsbescheid sei deutlich geworden, dass der Beklagte den Grundsatz der fairen Lastenverteilung gar nicht berücksichtigen wolle. Aufgrund des Dialogprozesses und des TÜV-Gutachtens sei die Klägerin davon ausgegangen, dass die Nutzung möglichst vieler Standorte angestrebt werde. Nunmehr berufe sich der Beklagte darauf, dass die Begutachtung jeder weiteren Deponie zusätzlichen Aufwand verursache. Das bedeute schlussendlich, dass die erstmalige Zuweisung an die Deponien N und J zugleich eine Grundsatzentscheidung für zukünftige Zuweisungen enthalte. Im August 2024 habe ihr der Beklagte in Aussicht gestellt, ihr auch freigegebene Abfälle aus dem KKW B zuzuweisen. Zugleich lasse der Beklagte sich für die Zukunft alle Optionen offen.

57 Der Grundsatz der fairen Lastenverteilung beruhe auf dem Gleichbehandlungsgrundsatzes des Art. 3 Abs. 1 GG und sei bei jeder Ermessensausübung zu berücksichtigen. Danach seien teilbare Belastungen aufzuteilen. Kosten einer polizeirechtlichen Maßnahme seien etwa von mehreren Störern gemeinsam zu tragen.

58 Das von der Klägerin geforderte Gesamtkonzept sei realisierbar. Gerade weil die maßgeblichen Tatsachen noch nicht abschließend feststünden, habe der Beklagte seine leitenden Ermessensgesichtspunkte bereits jetzt darzulegen. Nur dann lasse sich später beurteilen, inwieweit bisherige Zuweisungen anzupassen oder auszugleichen seien.

59 Der Verpflichtung nach Ziffer 2 des Zuweisungsbescheids sei die Klägerin nachgekommen.

60 Die Klägerin beantragt,

61 die Anordnung des Beklagten nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Gestattung der Mitbenutzung der Deponie L für freigegebene Abfälle vom 10.05.2021, Az. LLUR 714-580.40-62/03(34), (nachfolgend: Zuweisungsbescheid) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 02.09.2021 zum gleichen Az. aufzuheben, hilfsweise,

62 a) den Zuweisungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids teilweise aufzuheben, soweit er sich nicht allein auf die Zuweisung von

63 Abfällen beschränkt, deren Vermeidung und Verwertung ausgeschlossen ist, sondern sich insbesondere auch erstreckt auf uneingeschränkt freigegebene Stoffe (§ 35 StrlSchV) oder spezifisch zu anderen Zwecken als zur Beseitigung auf Deponien freigegebene Stoffe (§ 36 Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 bis 7 StrlSchV),

64 b) den Zuweisungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids teilweise aufzuheben, soweit er sich nicht allein auf die Zuweisung von Abfällen beschränkt, deren Deponierung aufgrund ihrer Gefährlichkeit weder in der Deponie G noch in anderen Deponien in Schleswig-Holstein rechtlich zulässig ist.

65 Der Beklagte beantragt,

66 die Klage abzuweisen.

67 Er führt ergänzend zur Begründung der angegriffenen Bescheide im Wesentlichen aus, dass die Beigeladene taugliche und hier die allein in Betracht kommende Begünstigte einer Mitbenutzungsanordnung sei. Wegen der Pflichtenübertragung nach § 16 Abs. 2 KrW/AbfG sei allein sie und nicht der Kreis D entsorgungspflichtig. Im Gegensatz zu einer Drittbeauftragung nach § 22 KrWG handele es sich bei der Aufgabenübertragung nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG um eine Beleihung. Der Dritte trete selbst als Verantwortlicher für die Abfallverwertung und -beseitigung an die Stelle des Übertragenden. Hilfsweise sei die Mitbenutzungsanordnung umzudeuten. Die Zuweisungsentscheidung wäre genauso gegenüber dem Kreis getroffen worden. Das vorgelegte Abfallwirtschaftskonzept sei von dem Kreis gemeinsam mit der Beigeladenen erstellt und beschlossen worden.

68 Die Zuweisung beziehe sich nur auf Abfälle des KKB, die uneingeschränkt nach § 35 StrlSchV oder spezifisch nach § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV freigegeben würden. Verwertbare Abfälle sollten unter Einhaltung der Abfallhierarchie nicht abgelagert werden.

69 Die Klägerin verkenne, dass der Begriff der Zweckmäßigkeit auch anhand der im jeweiligen Entsorgungsgebiet bestehenden Verhältnisse zu konkretisieren sei. In Schleswig-Holstein anfallende Abfälle seien im Land selbst und möglichst in der Nähe ihres Entstehungsortes zu entsorgen, um Mülltourismus zu vermeiden. Daher seien insbesondere weite Entsorgungswege zu berücksichtigen. Der Grundsatz der Gebietsbezogenheit sei beachtet worden, soweit dafür rechtlich und tatsächlich Raum gewesen sei. Die allgemeine Verantwortlichkeit der Beigeladenen sei bejaht worden. Das Urteil des BVerwG vom 9. Juli 1992 habe die Zuweisung an eine Deponie auf dem Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betroffen. Die Deponie G liege aber nicht im Kreis D, sodass ein örtlicher Bezug fehle. Eine zumutbare Entsorgungsmöglichkeit durch eine gebietseigene Anlage genieße nach dem BVerwG keinen unbedingten Vorrang. Aus gewichtigen Gründen könnten auch gebietsfremde Anlagen in Anspruch genommen werden. Dem von der Klägerin zitierten Beschluss des VG Darmstadt lasse sich gerade nicht entnehmen, dass nur die Auswahl der räumlich nächstgelegenen Deponie ermessensgerecht sei.

70 Die Vorlage des Abfallwirtschaftskonzepts diene in erster Linie der behördlichen Sachverhaltsermittlung und begründe keine zusätzlichen materiellen Voraussetzungen. Aus dem vorgelegten gemeinsamen Abfallwirtschaftskonzept der Beigeladenen und des Kreises D seien keine neuen relevanten Informationen hervorgegangen.

71 Die Restkapazität der Deponie G habe Ende 2020 nur noch rund 220.000 m3, Ende 2022 noch 122.482 m3 und Ende 2024 noch 25.672 m3 betragen. Seit Mitte 2025 sei sie vollständig verfüllt. Die Einbaumenge habe die G für 2020 mit 122.852,78 m3 angegeben. Im September 2025 habe der Beklagte zwar einer Überhöhung einzelner Bauabschnitte zugestimmt, um die regionale Entsorgungssicherheit zu gewährleisten. Nach Inbetriebnahme der Deponie G sei die Überhöhung aber umzulagern. Spezifisch freigegebene Abfälle dürften nach ihrer Ablagerung nicht wieder aufgenommen werden. Daher scheide auch eine Zwischenlagerung aus. Für eine solche sei ebenso wie für eine Langzeitlagerung ein Antrag der Deponiebetreiberin erforderlich, zu dem der Beklagte diese nicht anhalten könne. Die Eigenschaft der Deponie G als DK I-Deponie und eine etwaige Überschreitung von Zuordnungskriterien seien nicht maßgeblich für die Entscheidung gegen eine dortige Zuweisung gewesen. Zur erst 2025 genehmigten Deponie G-O hätten die Abfälle zum Erlasszeitpunkt naturgemäß nicht zugewiesen werden können. Auch jetzt komme dies nicht in Betracht, da mit einer Inbetriebnahme wegen der nötigen Baumaßnahmen und einer bereits anhängigen Klage mittelfristig nicht zu rechnen sei. Zudem müsse eine Deponie mindestens 3 Jahre in Betrieb sein, bis spezifisch freigegebene Stoffe dort abgelagert werden dürften.

72 Eine abschließende Stellungnahme zu den nach dem TÜV-Gutachten näher zu betrachtenden Szenarien liege bisher zu keiner Deponie vor. Die bisherigen Erkenntnisse zögen die grundsätzliche Eignung der Deponie N aber nicht in Zweifel. Im Freigabeverfahren werde auch die transportbedingte Strahlenexposition betrachtet. Eine belastbare Prüfung setze voraus, dass die konkreten Stoffe und Entsorgungswege bekannt seien. Selbst bei maximal zulässiger Aktivität könne eine Unterschreitung des Dosiskriteriums immer noch gegeben sein. Die konkret erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung des Dosiskriteriums seien für die Rechtmäßigkeit der Zuweisung unerheblich.

73 Dem angegriffenen Bescheid könne keine Grundsatzentscheidung hinsichtlich künftiger Zuweisungen an die Deponien N und J entnommen werden. Der Beklagte strebe grundsätzlich an, zur Verringerung der realen Belastung mehrere Standorte für die Deponierung zu nutzen. Jede nach 2022 anfallende Tranche werde im Rahmen erneuter Einzelfallentscheidungen nach der dann vorliegenden Sach- und Rechtslage zugewiesen. Die Beigeladene stellt keinen Sachantrag.

74 Sie beruft sich auf die Ausführungen des Beklagten. Seit 2013 hätten landes- und bundesweit alle potentiellen Anlagenbetreiber Abfälle aus dem KKB kategorisch abgelehnt. Das habe ausschließlich emotionale und keine fachlichen Gründe. Gleichartige Abfälle aus anderen Bauprojekten bzw. von anderen Kunden würden ohne Weiteres angenommen. In der Folge könne das KKB den genehmigten Zeitplan für den Rückbau nicht einhalten.

75 Mit Schriftsatz vom 6. September 2023 hat der Beklagte eine Aufstellung des KKB vom 2. Juni 2023 über die dort bis zum 31. Dezember 2022 angefallenen Materialien vorgelegt, für die voraussichtlich eine Entsorgung auf einer Deponie erforderlich sei. Für die Einzelheiten, insbesondere die Angaben zum Zeitpunkt des Anfalls der jeweiligen Stoffchargen, wird auf Bl. 207 ff. der Gerichtsakte Bezug genommen.

76 Die Kammer hat dieses Verfahren mit dem der Betreiberin der Deponie J – 6 A 10022/21 – mit Beschluss vom 16. Dezember 2025 zur gemeinsamen Verhandlung verbunden.

77 Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten sowie die Gerichtsakte zum Verfahren 6 A 10022/21 und die dazugehörigen Verwaltungsvorgänge verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung geworden sind.

Entscheidungsgründe

78 I. Die nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthafte Anfechtungsklage ist zulässig und begründet. Der Zuweisungsbescheid des Beklagten vom 10. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. September 2021 ist rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

79 Ermächtigungsgrundlage für die Mitbenutzungsanordnung ist § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde den Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage verpflichten, einem Beseitigungspflichtigen nach § 15 KrWG sowie den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Sinne des § 20 KrWG die Mitbenutzung der Abfallbeseitigungsanlage gegen angemessenes Entgelt zu gestatten, soweit diese auf eine andere Weise den Abfall nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen können und die Mitbenutzung für den Betreiber zumutbar ist. Die Verpflichtung zur Gestattung darf nach Satz 4 nur erfolgen, wenn Rechtsvorschriften dieses Gesetzes nicht entgegenstehen; die Erfüllung der Grundpflichten gemäß § 15 KrWG muss sichergestellt sein. Nach Satz 5 hat die zuständige Behörde von demjenigen Beseitigungspflichtigen, der durch die Gestattung begünstigt werden soll, die Vorlage eines Abfallwirtschaftskonzepts zu verlangen und dieses ihrer Entscheidung zugrunde zu legen.

80 Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt zum Erlass des Widerspruchsbescheids vom 2. September 2021. Welcher Zeitpunkt relevant ist, richtet sich nach dem materiellen Recht. Ist den einschlägigen normativen Bestimmungen kein maßgeblicher Zeitpunkt zu entnehmen, gilt für Anfechtungsklagen, dass auf die letzte Behördenentscheidung abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2013 – 1 C 7.12 –, juris Rn. 9; VG Augsburg, Urteil vom 20. Dezember 2016 – Au 3 K 15.789 –, juris Rn. 85). Die streitgegenständliche Mitbenutzungsanordnung stellt insbesondere keinen Dauerverwaltungsakt dar, sondern erschöpft sich in einem einmaligen Gebot. Mangels abweichender fachgesetzlicher Regelung bleibt es bei dem regelmäßig anzunehmenden Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. auch VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 209).

81 1. Die Mitbenutzungsanordnung erweist sich als rechtswidrig. In formeller Hinsicht ist sie nicht hinreichend begründet (a)). Materiell ist die Anordnung unbestimmt (b)) und ermessensfehlerhaft (c)). In der Folge ist auch die Anordnung unter Ziffer 2 des Zuweisungsbescheids rechtswidrig (d)).

82 a) Die Anordnung entspricht nicht den gesetzlichen Begründungserfordernissen. Nach § 109 Abs. 1 LVwG ist ein schriftlich erlassener Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen (Satz 1). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (Satz 2). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (Satz 3). Nach dieser Verfahrensvorschrift hat die Behörde die für sie im konkreten Einzelfall maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darzustellen. Die inhaltliche Tragfähigkeit der dargestellten Begründung ist hingegen keine Frage des formellen Begründungserfordernisses, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 – 8 A 2.22 –, juris Rn. 24). In formeller Hinsicht müssen die in der Begründung des Verwaltungsakts dargestellten Gründe insbesondere mit den „wahren“ Erwägungen übereinstimmen, die nach der subjektiven Sicht der Behörde für ihre Entscheidung maßgeblich waren. Denn nur wenn die Behörde ihre Sicht der Sach- und Rechtslage offenlegt, können der Adressat und das Gericht die Entscheidung auf die materielle Richtigkeit der sachlichen Grundlagen und die Stimmigkeit der rechtlichen Erwägungen überprüfen (vgl. Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 45 Rn. 79; Couzinet/Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 39 Rn. 49; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 39 Rn. 47 f.; OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23. März 2016 – 8 K 2/14 –, juris Rn. 25). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Es ist darzustellen, dass und wie die wesentlichen Gesichtspunkte, die für und gegen die getroffene Entscheidung sprechen, gegeneinander abgewogen worden sind. Zu diesem Zweck muss sich die Behörde mit den konkreten in Rede stehenden Rechtspositionen und den widerstreitenden Interessen auseinandersetzen und die Gründe darlegen, die dazu geführt haben, dass bestimmten Gesichtspunkten der Vorrang vor anderen eingeräumt worden ist (OVG Bremen, Beschluss vom 22. Juli 2008 – 1 B 266/08 –, juris Rn. 4). Erforderlich ist die Darlegung der wesentlichen, tragenden Gründe, nicht die Begründung des Verwaltungsakts in allen Einzelheiten. Welchen Inhalt und Umfang die Begründung eines Bescheides haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 4 C 31.13 –, juris Rn. 8).

83 Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Nach der Würdigung des Vortrags des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entsprechen die in der Begründung des Zuweisungs- und Widerspruchsbescheids dargelegten tragenden Ermessenserwägungen für die Auswahl der Deponien N und J nicht den für den Beklagten seinerzeit tatsächlich maßgeblichen Gründen. Nach der schriftlichen Begründung stützte der Beklagte seine Auswahlentscheidung im Wesentlichen darauf, dass die mitzubenutzenden Deponien für die Annahme größerer Mengen und breiterer Spektren von Abfällen in Betracht kommen. Diese Kriterien zog er vor allem deshalb heran, weil nach dem Ergebnis des TÜV-Gutachtens für alle in Betracht kommenden Deponien im Land noch weitergehende Untersuchungen erforderlich waren, um die Einhaltung des Dosiskriteriums sicherzustellen. Diese Untersuchungen sollten aus verwaltungsökonomischen und finanziellen Gründen auf wenige Deponien beschränkt werden, die nach ihrem Annahmekatalog und ihrer Restkapazität auch für etwaige weitere Zuweisungen über die streitgegenständliche Charge hinaus in Betracht kamen. Diese Gründe spezifizierte der Beklagte im Wesentlichen mit dem Zeit- und Kostenaufwand für die noch erforderlichen Gutachten. In der mündlichen Verhandlung führte der Vertreter des Beklagten hingegen aus, dass die Gutachterkosten für die Auswahlentscheidung nicht entscheidend gewesen seien. Der Beklagte habe vielmehr jeweils eine Deponie der DK I und II gesucht. Die Deponie G sei allenfalls als Alternative zur Deponie J in Frage gekommen. Die Situation in G habe sich aber in Hinblick auf die Oberflächenabdichtung und das Sickerwasser als zu komplex gestaltet. Der Umstand, dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine substantiierte Auskunft über den aktuellen Stand der Begutachtungen und über die Verwendung der von der Klägerin entsprechend Ziffer 2 des Zuweisungsbescheids dafür übermittelten Informationen erteilen konnte, spricht ebenfalls dafür, dass es für die Auswahlentscheidung nicht maßgeblich auf die Kosten und Dauer der Begutachtung ankam. Die insoweit unzutreffende Begründung betraf auch nicht nur einen Randaspekt der Ermessensentscheidung. Vielmehr führte der Beklagte den aufgrund geringerer Restkapazitäten unverhältnismäßigen Zeit- und Kostenaufwand als wesentlichen Grund gegen eine Mitbenutzung der Deponien G, S oder D an. Auch für die Verteilung der Abfallmengen zwischen N und J zog er als ein Kriterium das Verhältnis der Restvolumina heran.

84 Eine Heilung des Verfahrensfehlers durch eine nachträgliche Begründung nach § 114 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwG scheitert bereits daran, dass aus dem Vortrag in der mündlichen Verhandlung nicht deutlich wird, ob der Beklagte seine ursprüngliche Begründung rechtfertigen oder eine Begründung nachholen wollte. Jedenfalls bleibt offen, welche Erwägungen nunmehr die Begründung tragen sollten (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 9 ZB 15.2027 –, juris Rn. 14). Insbesondere ergibt sich aus den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung nicht, inwieweit und aus welchen Gründen der Beklagte seine Auswahlentscheidung ungeachtet der Gutachterkosten nunmehr selbständig tragend auf die Restkapazitäten, die Annahmekataloge, eine verwaltungsökonomische Verfahrensgestaltung oder andere Kriterien stützen wollte.

85 b) Die Mitbenutzungsanordnung genügt nicht dem Bestimmtheitserfordernis nach § 108 Abs. 1 LVwG. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches zu ermitteln. Hinreichend bestimmt ist eine Regelung, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 14.16 –, juris Rn. 12 f.).

86 Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die Mitbenutzungsanordnung lässt nicht zweifelsfrei erkennen, welche Stoffe sie erfasst. Dies betrifft sowohl die Definition des maßgeblichen Zeitraums, in dem die Stoffe bzw. Abfälle angefallen sein müssen (aa)), als auch die Frage, unter welchen Voraussetzungen sie als „angefallen“ gelten (bb)).

87 aa) In zeitlicher Hinsicht bleibt unklar, ob nur alle vom Zeitpunkt des Bescheiderlasses bis Ende 2022 anfallenden Stoffe umfasst sind oder auch solche, die seit Anfang 2020 oder seit Beginn des Rückbaus angefallen sind. In einem etwaigen Vollstreckungsverfahren ließe sich weder für die Klägerin, noch für die Begünstigte oder das Vollstreckungsorgan mit hinreichender Sicherheit feststellen und anhand objektiver Kriterien überprüfen, ob eine konkrete angelieferte Abfallmenge von der Mitbenutzungsanordnung erfasst ist.

88 Bereits der verfügende Teil des Zuweisungsbescheids ist insoweit mehrdeutig. In dessen Ziffer 1 wird mit dem 31. Dezember 2022 nur das Ende des maßgeblichen Zeitraums ausdrücklich benannt. Dies spricht dafür, dass der Beklagte die Mitbenutzungsanordnung im Übrigen nicht zeitlich eingrenzen wollte. Demgegenüber ist begrifflich nur von „anfallenden“ und nicht etwa auch von „angefallenen“ Stoffen die Rede, was eine Regelung nur zukünftig anfallender Stoffe nahelegt. Zugleich scheidet eine Interpretation nicht aus, wonach mit der Verwendung des Begriffs „anfallend“ keine weitere zeitliche Eingrenzung beabsichtigt ist.

89 Auch die Begründung des Zuweisungs- und Widerspruchsbescheids sowie die Umstände des Bescheiderlasses lassen den Regelungsumfang nicht zweifelsfrei erkennen.

90 Zwar spricht insoweit viel für die Auslegung, dass nicht nur die ab Bescheiderlass anfallenden Stoffe umfasst sein sollten. So heißt es auf Seite 8 des Zuweisungsbescheids, dass der Zeitraum für die erste Tranche mit Ablauf des Jahres 2022 ende und „alle bis dahin“ angefallenen Abfälle auf die zwei ausgewählten Deponien verteilt würden. Begrenzt werde die Zuweisung durch die sich ergebende Maximalmasse und den Zeitpunkt 31. Dezember 2022. Gerade die Entsorgung der sich bereits in 60 Containern auf dem Betriebshof befindlichen 200 Mg war nach Seite 7 des Zuweisungsbescheids und den Anfragen bei den Deponiebetreibern zufolge Anlass der Mitbenutzungsanordnung. Auch nach den Angaben des KKB vom 6. Oktober 2020 und 6. Mai 2021 waren für einzelne Stoffchargen bereits Mengen vorhanden. Nicht zuletzt das in dem Zuweisungsbescheid eingehend dargelegte langjährige Entsorgungsproblem spricht dagegen, dass die in der Vergangenheit akkumulierten und den Rückbau hindernden Stoffe von der Mitbenutzungsanordnung ausgenommen werden sollten. Es verbleiben aber jedenfalls Zweifel daran, wie weit eine etwaige Regelung auf in der Vergangenheit angefallene Abfälle zurückreichen sollte. Einerseits werden auf Seite 7 des Zuweisungsbescheids die zur Entsorgung anstehenden Abfälle unter der Spaltenüberschrift „Menge in den Jahren 2020 bis 2022“ zusammengefasst. Indem der Beklagte zugleich keine Aussage zu etwaigen bereits vor 2020 angefallenen Abfällen trifft, suggeriert er, dass nur die ab 2020 angefallenen Abfälle erfasst sein sollten. Auch die zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuweisungsbescheids jüngsten Angaben des KKB zum Stand 30. März 2021 wiesen erst ab dem Jahr 2020 vorhandene bzw. anfallende Stoffe aus. Andererseits geht schon aus dem Gesprächsvermerk vom 2. September 2020 hervor, dass die Abfälle bereits seit sechs Jahren auf dem Betriebsgelände zurückgehalten wurden. Auch der Anordnungsentwurf vom 13. Januar 2021 legt nahe, dass die Stoffe auf dem Betriebsgelände des KKB bereits über einen beträchtlichen Zeitraum hinweg und nicht erst seit 2020 angesammelt wurden. Das bestätigen in der Rückschau die Angaben des KKB vom 2. Juni 2023, die zum Teil lange vor 2020 angefallene Abfälle ausweisen. In der Begründung des Zuweisungsbescheids wird bei der Darstellung der ersten Zuweisungstranche auf Seite 8 ebenfalls keine Eingrenzung in die Vergangenheit getroffen („alle bis dahin“). In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin wegen der Angaben vom 2. Juni 2023 ausgeführt, dass der Großteil der bisher angefallenen Abfälle nicht zwischen 2020 und 2022 und damit nicht in dem seiner Auffassung nach maßgeblichen Zeitraum angefallen, also nicht von der Mitbenutzungsanordnung umfasst sei. Zwar erwiderten die Vertreter des Beklagten hierauf, dass alle bis Ende 2022 angefallenen Abfälle von dem Bescheid erfasst sein sollten, einschließlich der in den Jahren 2013 bis 2017 angefallenen Mengen. Insbesondere wegen der Eingrenzung der Abfälle auf die Jahre 2020 bis 2022 auf Seite 7 des Zuweisungsbescheids lässt sich dem Bescheid eine dahingehende Regelung aber nicht hinreichend deutlich entnehmen. Umgekehrt steht insbesondere wegen der Mehrdeutigkeit des Tenors nicht zweifelsfrei fest, dass nur ab 2020 angefallene und anfallende Abfälle erfasst sein sollten. Aufgrund der mehrdeutigen Anhaltspunkte in der Begründung und den Umständen des Verfahrens wäre erforderlich gewesen, dass der Tenor des Bescheides selbst eine eindeutige Festlegung über die Reichweite einer etwaigen Rückwirkung trifft.

91 bb) Die Unbestimmtheit des Bescheids ergibt sich selbständig tragend auch daraus, dass unklar bleibt, welches Ereignis oder welche Umstände maßgeblich dafür sein sollen, dass ein Stoff als „angefallen“ gilt. Dies muss zweifelsfrei feststehen, um beurteilen zu können, ob die Stoffe in den – hier bereits nicht hinreichend bestimmten – zeitlichen Rahmen der Mitbenutzungsanordnung fallen. Der Tenor und die Begründung des Zuweisungsbescheids bleiben insoweit unergiebig. Da in Ziffer 1 des Zuweisungsbescheids begrifflich zwischen dem Anfall und der Freigabe unterschieden wird, liegt es nahe, dass die Stoffe nicht erst mit Abschluss des Freigabeverfahrens als angefallen gelten sollten. Dafür spricht auch, dass der Beklagte anders als noch im Anordnungsentwurf in Ziffer 1 des Zuweisungsbescheids von anfallenden „Stoffen“ und nicht von „Abfällen“ spricht. Die Eigenschaft als Abfall i. S. d. KrWG wird erst mit der Freigabe begründet, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrWG, § 31 Abs. 1 StrlSchV. Im Übrigen bleibt aber unklar, ob etwa die Freimessung, die Verbringung der Stoffe an einen bestimmten Ort oder eine bestimmte Kennzeichnung maßgeblich dafür sind, ob sie als „angefallen“ gelten. Auch das KKB differenziert in seiner Aufstellung zum Stand 30. März 2021 zwischen vorhandenen und anfallenden Stoffen, ohne diese Kategorien zu definieren. Insbesondere werden darin bereits vorhandene Abfälle ausgewiesen, die zum Teil erst 2022 anfallen sollen. In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten ausgeführt, dass ein Stoff dann als angefallen gelte, wenn er seine ursprüngliche Funktion aufgegeben habe. Eine solche naturalistische Bestimmung ist in einem etwaigen Vollstreckungsverfahren nicht anhand objektiver Anhaltspunkte überprüfbar.

92 Anders als im hiesigen Fall wurde in der von der Klägerin angeführten Entscheidung des VG Darmstadt (Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris) die Mitbenutzungsanordnung als solche befristet. Wegen der strahlenschutzrechtlich erforderlichen permanenten Deponierung ist die Befristung bis Ende 2030 dort so zu verstehen, dass von der Mitbenutzungsanordnung alle näher bestimmten Abfälle umfasst sind, die bis dahin bei der Deponie angeliefert werden. Auf den Zeitpunkt des Anfalls kam es im dortigen Fall für die Bestimmung der Abfälle nicht an.

93 c) Der Zuweisungsbescheid ist auch deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte das ihm nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG eingeräumte Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat.

94 Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Hat die Behörde ihrer Ermessensentscheidung mehrere selbständig tragende Gründe zugrunde gelegt, genügt die rechtliche Fehlerfreiheit auch nur eines Grundes für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung (BVerwG, Urteil vom 26. November 1987 – 2 C 53.86 –, juris Rn. 33). Von einem Ermessensfehlgebrauch ist dann auszugehen, wenn sachfremde Gesichtspunkte eingestellt wurden oder ein Belang willkürlich falsch gewichtet worden ist, ferner dann, wenn bei Erlass eines Verwaltungsakts die Behörde von in Wahrheit nicht vorliegenden Tatsachen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht (Decker, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 75. Ed., Stand: 1. Oktober 2025, § 114 Rn. 24 m. w. N.).

95 aa) Ein Ermessensfehlgebrauch ergibt sich als Folge des formellen Begründungsfehlers bereits daraus, dass sich nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht nachvollziehen lässt, welche privaten und öffentlichen Belange er seiner Entscheidung im Einzelnen zugrunde legte, wie er diese jeweils gewichtete und gegeneinander abwog. Insbesondere bleibt offen, ob und gegebenenfalls aus welchen abfallwirtschaftlichen Erwägungen der Beklagte den jeweils verfügbaren Restkapazitäten ausschlaggebendes Gewicht beimaß, obwohl es ihm jedenfalls auf die Gutachterkosten nicht ankam.

96 Die Ermessensausübung kann auch nicht unter Heranziehung übriger selbständig tragender Erwägungen unbeanstandet bleiben. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, dass es ihm darauf ankam, je eine Deponie der DK I und II auszuwählen, hat er weder klargestellt, seine Ermessensausübung ausschließlich auf diese Erwägungen stützen zu wollen, noch wäre dieses Kriterium geeignet, die Entscheidung selbständig zu tragen. Insoweit hat der Beklagte schon nicht den Widerspruch zu seinem früheren Vorbringen aufgelöst, wonach die Deponieklasse und die Zuordnungskriterien der Deponie G nicht maßgeblich für die Entscheidung gewesen seien, von einer dortigen Zuweisung abzusehen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt existierten im Land mit den Deponien W, S und D zudem weitere in Betrieb befindliche DK II-Deponien. Warum unter diesen die Deponie N ausgewählt wurde, bleibt ohne Rückgriff auf andere Erwägungen unklar. Im Übrigen hat der Beklagte nicht dargelegt, an welchen der verbleibenden in der Begründung des Zuweisungs- und Widerspruchsbescheids dargestellten Erwägungen er festhält und wie diese gegenüber dem Kriterium der Deponieklasse gewichtet würden. Das gilt insbesondere für das Kriterium der Restkapazitäten. Das Alleinstellungsmerkmal der Deponie N in Gestalt der Zulassung für die ASN 17 06 01... erklärt nicht die Verteilung der übrigen Abfallarten und -mengen. Die von dem Beklagten angeführten Standsicherheitsbedenken bei der Ablagerung von Dämmmaterial auf der Deponie G hat der Beklagte schon nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Denn bereits am 6. Mai 2021 räumte die G ein, dass die Einlagerung von Dämmmaterial voraussichtlich weiterhin im ähnlichen Umfang wie noch 2020 erfolgen würde. Es ist nicht ersichtlich, weshalb und inwieweit die Ablagerung von Dämmmaterial auf der Deponie G problematischer wäre als auf der Deponie N. Ende 2022 wies die Deponie N in Relation zu ihrem genehmigten Gesamtvolumen sogar einen höheren Verfüllungsgrad (95,1 %) als die Deponie G (90,9 %) auf (LT-Drs. 20/2121, S. 3; vgl. auch für den „inoffiziell“ gebliebenen Hinweis der Klägerin auf ähnliche Standsicherheitsprobleme bei der Deponie N Bl. 77 Beiakte A).

97 bb) Da die tragenden Ermessenserwägungen unklar sind, muss offen bleiben, ob der Beklagte sie bei ihrer Anwendung willkürfrei gewichtet und den Sachverhalt ermessensfehlerfrei aufgeklärt hat. Aus den Ausführungen und dem Verwaltungsvorgang des Beklagten ergibt sich aber jedenfalls nicht eindeutig, welche spezifischen Restkapazitäten und Annahmemengen der betrachteten Deponien er miteinander verglich, auf welchen Quellen und Berechnungsweisen diese Werte beruhten, welchen Stichtag er gegebenenfalls zugrunde legte und inwieweit er bereits absehbare Kapazitätsveränderungen berücksichtigte. Zwar musste der Beklagte nicht die tagesaktuellen Werte zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids ermitteln. Die Restkapazitäten ändern sich fortlaufend. Je weniger eine Beeinträchtigung der Deponienutzung zu eigenen Zwecken zu befürchten steht, desto eher kommt auch ein Vergleich aufgrund ungefährer Größenordnungen in Betracht. Vor diesem Hintergrund begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, die jeweils jüngsten jährlich erhobenen Angaben heranzuziehen. Soweit die Behörde ihrer Auswahlentscheidung die jeweiligen Restkapazitäten tragend zugrunde legt, obliegt es ihr aber, ein kohärentes Vergleichskonzept anzuwenden. Insbesondere zu den Ende 2020 bestehenden Restkapazitäten hat der Beklagte nur die Angaben zu den Deponien N, J und G mitgeteilt. Die Kenntnis des Vergleichskonzepts ist auch Voraussetzung für die Beurteilung, ob der Beklagte die im Land betriebenen Deponien der Deponieklassen I und II mit geringen Restvolumina von seinen Betrachtungen ausschließen durfte.

98 d) Die Anordnung unter Ziffer 2 des Zuweisungsbescheides ist als Annex der Mitbenutzungsanordnung, zu deren Vollziehung sie dient, ebenfalls rechtswidrig. Sie hat sich nicht nach § 112 Abs. 2 LVwG auf andere Weise erledigt, da der Beklagte in der mündlichen

99 Verhandlung ausführte, dass ein weiterer Informationsbedarf nicht auszuschließen sei. Das

100 Gericht muss nicht entscheiden, ob der Beklagte die Auskunftspflicht auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG stützen durfte oder etwa auf § 47 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrWG zurückgreifen musste.

101 2. Entgegen den Ausführungen der Klägerin ist die Mitbenutzungsanordnung im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.

102 a) Die Beigeladene ist taugliche Begünstigte der Mitbenutzungsanordnung. Zwar ist nicht sie, sondern der Kreis D öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für das Gebiet des KKB im Sinne von § 20, § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG. Die Mitbenutzungsanordnung durfte aber unter entsprechender Anwendung des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG auch zugunsten der Beigeladenen als einer nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG i. V. m. § 72 Abs. 1 KrWG entsorgungspflichtigen Dritten ergehen. Insbesondere Sinn und Zweck des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG sprechen dafür, dass der Gesetzgeber die Begünstigteneigenschaft nicht davon abhängig machen wollte, ob der Begünstigte originär oder erst qua Übertragung zur Beseitigung verpflichtet ist. Die Begünstigung korrespondiert mit der Beseitigungspflicht nach §§ 15, 20 KrWG (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 4. Februar 2025 – 5 B 965/24 –, juris Rn. 17, 21). Für die entsprechende Anwendung spricht auch der Vergleich mit § 4 des Tierkörperbeseitigungsgesetzes (TierKBG) vom 2. September 1975 (BGBl. I S. 2313). Die in dessen Abs. 2 vorgesehene Pflichtenübertragung diente dem Gesetzgeber als Vorlage für die Regelung in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG (vgl. BT-Drs. 12/5672, S. 45). In § 4 Abs. 4 Satz 1 TierKBG war ausdrücklich geregelt, dass der Inhaber einer Tierkörperbeseitigungsanstalt der Beseitigungspflichtige im Sinne dieses Gesetzes ist, soweit und solange ihm die Beseitigung nach Abs. 2 übertragen worden ist. Als Beseitigungspflichtiger wurde er auch potentieller Begünstigter einer Mitbenutzungsanordnung nach § 4 Abs. 3 TierKBG.

103 b) Hinsichtlich des Bestimmtheitsgebots und der gebotenen Eingrenzung auf zu beseitigende Abfälle geht aus der Begründung der Mitbenutzungsanordnung hinreichend hervor, dass sie nur Abfälle erfasst, die entweder nach § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV spezifisch zur Beseitigung auf Deponien oder nach § 35 StrlSchV unbeschränkt freigegeben werden und zugleich nach abfallrechtlichen Vorgaben zu deponieren sind. Eine weitergehende Konkretisierung zur Einhaltung der Abfallhierarchie nach § 6 KrWG war im Rahmen des Zuweisungsverfahrens nicht geboten. Sie erfolgt insbesondere im notwendigerweise nachgelagerten Freigabeverfahren nach §§ 31 ff. StrlSchV (vgl. VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 191 ff.).

104 c) Die Beigeladene konnte die Abfälle nicht auf andere Weise zweckmäßig beseitigen. Dies gilt unabhängig von dem Umfang der Zuweisung, da die angefragten Deponien die Abfälle pauschal wegen ihres Entstehungsortes ablehnten. Nach Wortlaut und Systematik von § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Beseitigungsalternativen, die ihrerseits einer Mitbenutzungsanordnung bedürften, nicht auf Tatbestandsebene, sondern erst bei der Ausübung des Auswahlermessens zwischen mehreren Zuweisungsoptionen zu berücksichtigen. Der Beigeladenen standen zum maßgeblichen Zeitpunkt weder eigene Deponien, noch eine Entsorgungsmöglichkeit auf der Deponie G zur Verfügung. Von ihrem Vertrag mit der G waren die Abfälle ausdrücklich ausgenommen. Auf Tatbestandsebene war die Deponie G wie jede andere Deponie zu betrachten, deren Annahmeverweigerung durch eine Mitbenutzungsanordnung hätte überwunden werden müssen. Die Beigeladene hat hinreichend dargelegt, sich seit 2013 erfolglos um Beseitigungsmöglichkeiten auf anderen schleswig-holsteinischen Deponien und ähnlich weit entfernten Deponien in Norddeutschland bemüht zu haben.

105 d) Selbst wenn die in dem Zuweisungsbescheid genannten Abfallmengen vollständig aus-geschöpft würden, wäre die Mitbenutzung der Klägerin zumutbar. Angesichts des Verhältnisses der zugewiesenen Abfallmenge zu den verfügbaren Restkapazitäten ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin in der Nutzung der Deponie zu eigenen Zwecken eingeschränkt wird. An der Größenordnung des zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids bestehenden Restvolumens von mehr als 500.000 m3 ergeben sich keine durchgreifenden Zweifel.

106 e) Der Beklagte war nicht gehalten, die Deponie G als die örtlich nächstgelegene Deponie zum KKB auszuwählen.

107 Kommen für die Zuweisung mehrere Deponien in Betracht, ist die gebietsbezogene Entsorgungsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu berücksichtigen. Diese soll eine zugleich rationelle wie umweltschonende Abfallentsorgung ermöglichen, indem sie in einem überschaubaren Bereich die Abfallströme ordnet und lenkt und damit einen dem Wohl der Allgemeinheit abträglichen „Abfallexport“ vermeidet. Auch dem Prinzip der ortsnahen Entsorgung nach Art. 16 Abs. 3 AbfallRRL und dem Vorsorgegrundsatz soll durch die Verknüpfung der Entsorgungspflicht mit der Gebietshoheit Rechnung getragen werden (vgl. noch zu § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1992 – 7 C 21.91 –, juris Rn. 20 f.; vgl. auch VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 200, 211, 228; Schomerus, in: Versteyl/Mann/ Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 6; Kropp, in: BeckOK UmweltR, 76. Ed., Stand: 1. Oktober 2025, KrWG, § 29 Rn. 10.1). Demgegenüber ist es ermessensfehlerhaft, von einer grundsätzlichen Gleichrangigkeit gebietseigener und gebietsfremder Anlagen auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1992 – 7 C 21.91 –, juris Rn. 24). Der für die vorrangige Heranziehung gebietseigener Anlagen entwickelte Grundsatz lässt sich dahingehend erweitern, dass grundsätzlich die örtlich nächstgelegene Deponie heranzuziehen ist, um transportbedingte schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu verringern (VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 212). Zugunsten gewichtiger Gründe, die ihrerseits ihre Grundlage in dem Gebot der Allgemeinwohlverträglichkeit der Abfallbeseitigung gemäß § 15 Abs. 2 KrWG haben, kann jedoch von dem Grundsatz abgewichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1992 – 7 C 21.91 –, juris Rn. 23; VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 212).

108 Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe war das Auswahlermessen des Beklagten nach den Umständen des Einzelfalls nicht auf Null reduziert. Bei der Auswahl zwischen nicht gebietseigenen Anlagen kommt dem Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung nur eingeschränkte Bedeutung zu. Da sich die Entfernung der nächstgelegenen Deponie (G) zum KKB im Vergleich zur am weitesten entfernten Deponie (J) nur um etwa 100 km unterscheidet, wogen die zusätzlichen transportbedingten Emissionen nicht derart schwer, dass sie andere Allgemeinwohlbelange zwingend zurückdrängten.

109 f) Der Beklagte musste kein Gesamtkonzept für die Entsorgung aller Abfälle vorlegen, die bei dem Rückbau des KKB oder anderer Kernkraftwerke voraussichtlich anfallen werden, da die Mitbenutzungsanordnung der Abwendung eines Kapazitätsengpasses im Einzelfall dient.

110 II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, da sie keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

111 III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

112 IV. Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124 Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

113 a) Rechtsmittelbelehrung

114 Gegen dieses Urteil ist das Rechtsmittel der Berufung statthaft. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht, Brockdorff-Rantzau-Straße 13, 24837 Schleswig einzulegen.

115 Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

116 Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.

117 Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht, Brockdorff-Rantzau-Straße 13, 24837 Schleswig einzureichen.

118 Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

119 Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte im Sinne von § 67 VwGO vertreten lassen.

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