VG Hannover — 2026-05-12 — 9 A 7454/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-12

Aktenzeichen: 9 A 7454/25

ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2026:0512.9A7454.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Referenz: WKRS 2026, 16392

Tenor

Tenor: Der Bescheid des Beklagten vom 15.04.2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 01.07.2025 wird aufgehoben, soweit für den Direktbetrieb auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts für Ammoniak verzichtet und der Halbstundenmittelwert auf 600 mg/m3 für Ammoniak festgesetzt worden ist. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Beklagte trägt 90% und der Kläger 10% der Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweiligen Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand

TatbestandDer Kläger wendet sich gegen die der Beigeladenen erteilte Ausnahmegenehmigung zum Überschreiten der festen Emissionsgrenzwerte für Ammoniak.

Der Kläger ist ein vom Bund als Umweltvereinigung nach § 3 des Umweltrechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) für die Bundesländer Niedersachsen, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein anerkannter Verband, dessen Ziel ausweislich seiner Satzung die Förderung des Umweltschutzes ist und der dieses Ziel unter anderem durch die Information der Öffentlichkeit über relevante Fragen des Umweltschutzes und die Verbreitung von Kenntnissen über Umweltgefährdungen, den Einsatz für eine sachgemäße und wirkungsvolle Anwendung, Durchsetzung und Erweiterung von Umweltschutzgesetzen sowie die Verbindungsaufnahme mit Institutionen, Vereinigungen und Persönlichkeiten, die ähnliche Ziele verfolgen, verwirklichen will.

Die Beigeladene ist ein Unternehmen für Bauprodukte und -lösungen, das unter anderem Zement und Bindemittel herstellt. Am Standort G. in H. betreibt sie auf der Grundlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 21.12.2011, mit der unter anderem der Einsatz von Ersatzbrennstoffen mit einem Anteil von 100% an der Feuerungswärmeleistung genehmigt wurde, eine Drehrohrofenanlage zur Zementklinkerproduktion, welche die Kapazität zur Herstellung von Zementklinker mit einer Produktionsleistung von 3.000 Tonnen je Tag in Drehrohröfen hat. Der Klinkerproduktionsprozess ist ein Hochtemperaturprozess, bei dem Rohmaterialien durch gegenströmendes Ofenabgas von Umgebungstemperatur auf ca. 900 Grad C und anschließend im Drehrohr bei Temperaturen von 1.450 Grad C zu Klinker gebrannt werden und bei dem Stickstoffoxide (NOx) entstehen. Dabei gibt es im Wesentlichen zwei Abgaswege: Der Abgasstrom wird je nach Betriebszustand über die Rohmühle (Verbundbetrieb) oder direkt zum Ofenfilter (Direktbetrieb) geleitet. Im Verbundbetrieb passiert das Abgas die Verdampfungskühler (ohne Wassereindüsung) und wird zur Trocknung des feuchten Rohmaterials in der Rohmühle genutzt. Im Direktbetrieb wird das Abgas im Verdampfungskühler durch Eindüsung von Wasser auf unter 160 Grad Celsius abgekühlt. In beiden Betriebszuständen wird das Abgas anschließend im Gewebefilter entstaubt und über den Hauptkamin in die Atmosphäre emittiert. Als Nebenbestimmung zur Genehmigung enthält der Bescheid vom 21.12.2011 unter Nr. 3.1 und Nr. 3.2 folgende Vorgaben:

"3.1 Beim Betrieb der geänderten Anlagen dürfen im Direktbetrieb (ohne Mahltrocknung) und Verbundbetrieb (mit Mahltrocknung) in der Abluft der Drehofenanlagen DO III (Reingaskamin) und im Abgas der Kohlenmahlanlage jeweils folgende Tagesmittelwerte (TMW) an luftfremden Stoffen nicht überschritten werden:

3.2 Beim Betrieb der geänderten Anlage dürfen im Direktbetrieb (ohne Mahltrocknung) und Verbundbetrieb (mit Mahltrocknung) in der Abluft der Drehofenanlage DO III (Reingaskamin) und im Abgas der Kohlenmahlanlage jeweils folgende Halbstundenmittelwerte (HMW) an luftfremden Stoffen nicht überschritten werden:

(1) Nur Zielwert entsprechend TA Luft Nr. 5.2.4, da für Anlagen zur Herstellung von Zementklinker oder Zementen grundsätzlich nicht anwendbar (vgl. TA Luft Nr. 5.4.2.3.)"

Weiter ergibt sich aus dem Bescheid, dass die Beigeladene zur Reduzierung der NOx-Emissionen seit 2008 eine Anlage der selektiven nichtkatalytischen Reduktion (SNCR-Verfahren) einsetzt, bei der eine bis zu 25-prozentige Ammoniaklösung in den Gas-Steigrohrschacht eingedüst und die Konzentration der eingedüsten Ammoniaklösung über die am Kamin gemessenen NOx-Emissionswerte automatisch geregelt wird. Dabei kommt es durch die Ammoniakzugabe zu ansteigenden NH3-Emissionen (NH3-Schlupf), insbesondere im sogenannten Direktbetrieb der Anlage.

Unter dem 07.10.2015 beantragte die Beigeladene beim Beklagten die Gewährung einer rohstoffbedingten Ausnahme für Ammoniak (NH3), beschränkt auf den Direktbetrieb mit einem Grenzwert von 100 mg/m3 als Jahresmittelwert (JMW) ab 01.01.2016 sowie die Festlegung weiterer Grenzwerte für im Einzelnen benannte Schadstoffe. In diesem Zusammenhang legte sie die gutachterliche Stellungnahme des I. vom 05.03.2015 (UMt-TB-180/2014) zur rohmaterialbedingten Entstehung von Kohlenmonoxid (CO), Gesamtkohlenstoff, Schwefeldioxid (SO2), Ammoniak (NH3) und Quecksilber (Hg) aus natürlichen Rohstoffen zur Klinkerproduktion an der Drehofenanlage im Zementwerk J. der Beigeladenen vor. Das Gutachten (Bl. 4 ff.) führt aus, dass das im Abgas von Drehofenanlagen der Zementindustrie vorliegende Emissionsniveau an Gesamtkohlenstoff, Kohlenmonoxid, Schwefeldioxid, Ammoniak und Quecksilber weitgehend durch die eingesetzten Rohmaterialien bestimmt werde. Um auch langfristig wechselnde Betriebsbedingungen sowie in geringem Umfang auch einen Einfluss der Verbrennungsbedingungen bei der Ableitung der Emissionsbegrenzung für Gesamtkohlenstoff berücksichtigen zu können, sollten die im Genehmigungsbescheid vom 21.12.2011 festgesetzten Emissionsbegrenzungen von 70 mg/m3 als Tagesmittelwert sowie 120 mg/m3 als Halbstundenwert beibehalten werden. Der Verbrauch an Ammoniakwasser im Vergleich zu ähnlichen Drehofenanlagen sei gering und die hohen rohmaterialbedingten NH3-Emissionen stellten die wesentliche Ursache für die tatsächlich gemessenen Emissionskonzentrationen dar. Dabei erreichten die Ammoniak-Emissionen lediglich im Direktbetrieb, der zu ca. 15 % der Gesamtbetriebszeit vorliege, diese hohen Werte. Dem am Standort beobachteten, ungewöhnlich hohen Emissionsniveau an rohmaterialbedingtem NH3 sollte durch die Art der Grenzwertfestlegung Rechnung getragen werden. Gegebenenfalls sollte versucht werden, die Jahresfracht durch die Festlegung eines Jahresmittelwertes zu limitieren. Aufgrund der außergewöhnlich hohen Gehalte in den natürlichen Rohmaterialien könnte ein solches Jahresmittel zunächst bei 100 mg/m3 festgelegt werden.

Aus dem Eckpunktepapier des Ständigen Ausschusses zum Anlagenbezogenen Immissionsschutz/Störfallvorsorge (AISV) zum Stand der Technik bei der Verminderung der Emissionen an Stickstoffoxiden (NOx) und Ammoniak (NH3) in der Zementindustrie mit Drehrohröfen vom 14.08.2015, das bei Gesprächen zwischen den Bundesländern und der Zementindustrie erarbeitet worden ist, ergibt sich, dass die selektive katalytische Reduktion (SCR) auch in der Zementindustrie Stand der Technik und ihr Einsatz in der Regel verhältnismäßig und zumutbar sei. Der Ammoniakgrenzwert von 30 mg/m3 im Tagesmittel in Anlage 3, Ziffer 2.1 lit. h) der 17. BImSchV sei als ein Summengrenzwert zu verstehen, d.h. er umfasse sowohl die Ammoniakemissionen aus dem Prozess (rohstoffbedingt) als auch die Emissionen aus der Entstickung (Schlupf). Im Einzelfall könne sich eine andere Beurteilung ergeben, wenn aufgrund besonderer Umstände die Vorgaben der 17. BImSchV auch ohne den Einsatz von SCR-Verfahren weitestgehend erfüllt wären bzw. eine SCR-Nachrüstung im Einzelfall unverhältnismäßig wäre. Rahmenbedingungen für Ausnahmen, wenn die Ammoniak-Grenzwerte weitestgehend eingehalten werden, seien für Bestandsanlagen wie folgt:

• " Im Verbundbetrieb müssen die NH3-Grenzwerte eingehalten werden, Ausnahmen nur für zeitlich weit untergeordnete Direktbetriebsphasen mit Festlegung eines eigenen Grenzwertes für den Direktbetrieb (es soll ein TMW für die NH3-Gesamtemissionen von 60 mg/m3 angestrebt werden)

• Der Direktbetrieb soll in den Betriebsstunden eine klar untergeordnete Rolle spielen (max. 15 % der jährlichen Betriebsstunden)

• Einhaltung eines NH3-Grenzwertes als Jahresmittelwert von max. 25 mg/m3, berechnet aus allen Halbstundenmittelwerten."

Weiter besagt das Eckpunktepapier, dass Anträge auf rohmaterialbedingte Ausnahmen für Ammoniak in jedem Fall fundiert zu begründen seien. Vom Antragsteller sei aus technischer und wirtschaftlicher Sicht schlüssig darzulegen, warum der Betrieb einer SCR-Anlage unverhältnismäßig wäre, wobei die NH3-Emissionssituation des Werkes ausführlich darzustellen und Angaben zu den zu erwartenden Investitions- und Betriebskosten der infrage kommenden Abgasreinigungsanlagen (SCR/SNCR) vorzulegen wären. Die rohmaterialbedingten Emissionen müssten im Rahmen eines geeigneten Gutachtens unter den realen Bedingungen vor Ort dargelegt und die bisher durchgeführten NH3- und NOx-Minderungsmaßnahmen sowie die Erfolge dieser Maßnahmen ausführlich dokumentiert werden. Bis zur Nachrüstung der Anlagen mit einer SCR-Anlage können temporäre Ausnahmen für rohstoffbedingte Ammoniakemissionen erforderlich sein, wobei sich die Befristungen an der praktischen Umsetzbarkeit der Nachrüstung und dem Inkrafttreten der NOx-Grenzwerte am 01.01.2019 orientieren sollten.

Mit Schreiben vom 14.03.2016 hörte der Beklagte die Beigeladene zur beabsichtigten Ablehnung des Antrags auf Gewährung einer rohstoffbedingten Ausnahme für Ammoniak an und wies dabei darauf hin, dass die vorgelegten Unterlagen nicht erkennen ließen, dass der Einsatz einer SCR-Anlage, der die beantragte Ausnahme entbehrlich machen würde, nicht möglich oder unverhältnismäßig wäre. Zudem forderte er die Beigeladene auf, den Nachweis_der Einhaltung des für Ammoniak geltenden Emissionsgrenzwertes in allen Betriebszuständen (Verbundsystem, Direktbetrieb) bis zum 31.03.2016 zu führen (TMW = 30 mg/m3 und HMW = 60 mg/m3).

Daraufhin teilte die Beigeladene mit Schreiben vom 30.03.2016 mit, dass ihr Maßnahmenplan im Einklang mit den Anforderungen der 17. BImSchV stehe und das Eckpunktepapier, das eine abweichende Beurteilung zulasse, nicht rechtsverbindlich sei. Der Einsatz einer SCR-Anlage wäre nur für den zeitlich untergeordneten Direktbetrieb notwendig, da die Emissionsgrenzwerte im Verbundsystem nach Umsetzung aller beabsichtigten Maßnahmen eingehalten werden. Daher sei die Errichtung einer SCR-Anlage unverhältnismäßig. Nach den derzeitigen Messergebnissen werde lediglich für den Direktbetrieb eine Ausnahme in Höhe von 160 mg/m3 als Halbstundenmittelwert bzw. 80 mg/m3 als Tagesmittelwert benötigt.

Unter dem 19.05.2016 übersandte die K. der Beigeladenen die Betrachtung der NH3-Frachten der Drehofenanlage am Standort J. für die Planzustände Optimierung der bestehenden SNCR-Anlage (Planzustand 1), nach Installation eines SCR-Katalysators (Planzustand 2) und der Vorgehensweise nach Punkt 7 im Eckpunktepapier "Umsetzung der 17. BImSchV in der Zementindustrie, hier Stand der Technik bei der Verminderung der Emissionen an Stickstoffoxiden (NOx) und Ammoniak (NH3) in der Zementindustrie" (Planzustand 0). Im Planzustand 0 müssten die NH3-Grenzwerte im Verbundbetrieb eingehalten werden und Ausnahmen dürften nur für zeitlich weit untergeordneter Direktbetriebsphasen (unter Anstrebung eines Tagesmittelwertes von 60 mg/m3) zulässig sein, der Direktbetrieb dürfe nur max. 15 % der jährlichen Betriebszeit ausmachen und ein NH3-Grenzwert als Jahresgrenzwert von max. 25 mg/m3 dürfe nicht überschritten werden. Daraus ergebe sich eine Jahresfracht von 45 t NH3/Jahr bei einem noch festzulegenden Halbstundengrenzwert. In Hinblick auf den Planzustand 1 sei laut dem Gutachten die Einhaltung eines Tagesmittelwertes von 30 mg/m3 durch eine optimierte Verteilung der Anlagenlaufzeiten im Direktbetrieb dauerhaft möglich und nur an wenigen Betriebstagen im Jahr ein Tagesmittelwert von 60 mg/m3 zu beanspruchen. Unter der Voraussetzung, dass an der Drehofenanlage im Verbundbetrieb im Jahresmittel eine NH3Emission von 5 mg/m3 vorliege und im Direktbetrieb im Mittel eine NH3-Emission von 120 mg/m3, ergebe sich unter Berücksichtigung der Anlagenlaufzeiten von 87 % im Verbundbetrieb und 13 % im Direktbetrieb eine Jahresfracht von NH3 von 36 t/Jahr. Im Planzustand 2 seien die NH3Emissionen unabhängig von der Anlagenfahrweise im Verbund- und Direktbetrieb einzuhalten. Für Ausfallzeiten der SCR-Anlage müsse die SCNR-Anlage in Betrieb genommen und eigene Emissionsbegrenzungen müssten festgelegt werden. Es sei von einer NH3-Fracht von 15 t/Jahr bei einem höheren Stromverbrauch von 4,1 Mio. kWh/A auszugehen. Es stelle sich die Frage, ob die mögliche Minderung einer Jahresfracht an NH3 um 21 t die erheblichen Investitionen rechtfertige, die mit der Installation einer SCR-Anlage im Vergleich zum Betrieb mit einer optimierten SNCR-Anlage verbunden wären.

Mit weiterem Schreiben vom 23.05.2016 führte die Beigeladene ergänzend an, dass mit der Installation der SCR-Anlage die NH3-Fracht um 21 t pro Jahr gegenüber dem derzeitigen Status vermindert werden könnte, damit jedoch der Nachteil eines deutlich erhöhten Stromverbrauchs verbunden wäre, der mit einem zusätzlichen CO2-Ausstoß von mehr als 2.300 t pro Jahr einhergehen würde.

Nachdem Verhandlungen über den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zur Begrenzung der streitgegenständlichen Emissionsgrenzwerte nicht erfolgreich abgeschlossen werden konnten, kam es am 09.11.2018 erneut zu einem Treffen von Vertretern der Beigeladenen, des Beklagten und des Umweltministeriums, bei dem man sich ausweislich des Ergebnisprotokolls vom selben Tag unter anderem auf eine Befristung der Ausnahmegenehmigung auf fünf Jahre, Ausnahmen nur für den Direktbetrieb betreffend NH3 und Hg, d.h. die Einhaltung der Grenzwerte der 17. BImSchV im Verbundbetrieb und die Festschreibung des Verbundbetriebs auf 90 % der jährlichen Betriebszeit einigte und in Aussicht nahm, den Vorschlag jeweils hausintern abzustimmen.

Vom 11.12.2019 bis 13.01.2020 fand die öffentliche Bekanntmachung der beabsichtigten Zulassung rohstoffbedingter Ausnahmen von den Vorschriften der 17. BImSchV (durch Auslegung nach § 17 Abs. 1b i.V.m. § 17 Abs. 1a i.V.m. § 10 Abs. 3 und 4 Nr. 1 BImSchG) statt. In diesem Rahmen erhob u.a. der Kläger namens und in Vollmacht des L. Einwendungen gegen die beabsichtigte Zulassungsentscheidung und machte geltend, dass die Differenzierung nach unterschiedlichen Betriebsweisen im Gesetz nicht vorgesehen und der Verzicht auf die Vorgabe von TMW und HMW für Ammoniak rechtlich nicht zulässig sei. Die Investition in eine SCR-Anlage sei verhältnismäßig und die Voraussetzungen für die Ausnahmegenehmigung seien nicht gegeben. Zudem seien auch niedrigere Grenzwerte für Gesamtkohlenstoff festzusetzen, die Option zur Verlängerung der Ausnahmegenehmigung der Quecksilberemissionen sei entbehrlich und die Befristung der Ausnahmegrenzwerte auf zwei Jahre anstelle von vier Jahren zu fordern.

Mit Bescheid vom 16.07.2020 verfügte der Beklagte, dass die Emissionen am abgeführten Abgas der Drehrohrofenanlage zur Zementklinkerproduktion der Beklagten unter anderem die folgenden Emissionsgrenzwerte, angegeben als Massenkonzentrationen, nicht überschreiten dürfen:

Die Emissionsbegrenzung nach Ziffer 1b.) für Ammoniak stelle neue bzw. angepasste Ausnahmen nach der 17. BImSchV dar, wobei die Ausnahmegrenzwerte bis zum 31.12.2023 befristet seien.

Zur Begründung wies der Beklagte unter anderem darauf hin, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Ausnahmen erfüllt seien. Die Ammoniakemissionen seien überwiegend auf das eingesetzte Rohmaterial zurückzuführen und nicht auf die eingesetzten Abfälle. Der Grund für die höheren Ammoniakemissionen im Direktbetrieb sei die Anreicherung der rohmaterialbedingten Ammoniakemissionen im Rohmehl während der Verbundbetriebszeiten, die dann in den Direktbetriebsphasen schlagartig freigesetzt werden, weil die Abscheidungsmöglichkeit für Ammoniak in der Rohmühle fehle. Da der Direktbetrieb nur 10 % der jährlichen Betriebszeit betreffe, stünde die Forderung der Errichtung einer SCR-Anlage aus wirtschaftlichen Gründen außer Verhältnis zu dem damit zu erreichenden Erfolg. Zudem liege der festgelegte Jahresmittelwert über die gesamte Betriebszeit von 25 mg/m3 unterhalb der in der 17. BImSchV vorgesehenen Mittelwerte. Unabhängig vom Rohmaterial ließe sich die Ausnahme auch auf § 24 Abs. 1 der 17. BImSchV stützen. Einzelne Anforderungen der Verordnung seien nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand erfüllbar. Insbesondere sei die Errichtung einer kostenintensiven SCR-Anlage zur Einhaltung der NH3-Emissionen ausschließlich während der zeitlich untergeordneten Direktbetriebsphasen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand erfüllbar und die Aufheizphase der SCR-Anlage mit entsprechend höheren CO2-Emissionen verbunden. Zudem wäre eine Ausnahme auch für Ausfallzeiten der SCR-Anlage erforderlich. Die eingesetzte SNCR-Anlage entspreche dem Stand der Technik für Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung in der Zementindustrie. Die Ausnahme für Gesamtkohlenstoff sei aufgrund der Zusammensetzung der natürlichen Rohstoffe erforderlich.

Hiergegen legte M. am 03.08.2020 Widerspruch ein, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15.04.2021 zurückwies.

Das nachgehende Klageverfahren (9 A 722/23) wurde nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Ausnahmezulassung übereinstimmend für erledigt erklärt.

Bereits im April 2023 stellte die Beigeladene erneut einen Ausnahmeantrag für rohmaterialbedingte Emissionen gemäß § 24 der 17. BImSchV mit der Bitte, die Emissionsgrenzwerte ab dem 01.01.2024 wie folgt festzulegen:

Ausweislich des Antrags beziehen sich die o.g. Massekonzentrationen auf Abgas im Normalzustand (273,15 Grad K; 101,3 kPA), nach Abzug des Feuchtegehaltes an Wasserdampf und auf einen Volumengehalt an Sauerstoff im Abgas von 10 %. Die Emissionsbegrenzungen nach Ziffer 1a) für Ammoniak, 1b) organische Stoffe, 1c) Kohlenmonoxid und 1d) Schwefeldioxid stellten die neuen bzw. angepassten Ausnahmen nach der 17. BImSchV dar. Die Werte entsprächen den bisherigen Werten aus der Ende 2023 abgelaufenen Ausnahmegenehmigung.

Beigefügt war dem Antrag der Technische Bericht zur rohmaterialbedingten Entstehung von Kohlenmonoxid, Gesamtkohlenstoff, Schwefeldioxid und Ammoniak des I. (P-2022/0372; A-2022/2587) vom 10.03.2023. Zur aktuellen Emissionssituation (Jahresprotokolle 2021 und 2022 des Emissionsrechners) lässt sich dem Gutachten (S. 8) Folgendes entnehmen:

"Die Auswertungen für die Komponente Gesamt-C zeigen, dass in den beiden Jahren die Grenzwerte von 50 und 100 mg/m3 weitgehend eingehalten wurden - lediglich um Jahr 2022 wurden zwei Überschreitungen des Tagesgrenzwerts registriert. (...)

Bei der Komponente CO wurden in den beiden Jahren keine Überschreitungen der Grenzwerte von 2.000 (TMW) und 4.000 mg/m3 (HMW) registriert. (...)

Die Grenzwerte für die Komponente SO2 von 400 (TMW) und 800 mg/m3 (HMW) wurden in beiden Jahren weitgehend eingehalten. (...)

Für die Komponente NH3 ist zunächst anzumerken, dass die Emissionsgrenzwerte nur für den Verbundbetrieb festgelegt wurden, nämlich die regulären Werte von 30 (TMW) und 60 mg/m3 (HMW) aus der 17. BImSchV. Für den Direktbetrieb der Ofenanlage, der zeitlich nur einen geringen Anteil an der Gesamtbetriebszeit hat, wurde kein Grenzwert festgelegt. Stattdessen wurde ein Jahresgrenzwert von 25 mg/m3 festgelegt, um im langfristigen Mittel ein niedriges Emissionsniveau sicherzustellen. Die ermittelte Jahreskonzentration lag in den beiden Auswertejahren bei 23 bzw. 18 mg/m3, d.h. der festgelegte Jahresgrenzwert wurde eingehalten. Die NH3-Grenzwerte für den Verbundbetrieb wurden im Jahr 2021 weitgehend eingehalten. Nur wenige Überschreitungen der Tagesmittelwerte und Halbstundenmittelwerte traten auf. Im darauffolgenden Jahr 2022 wurde die Zahl von Überschreitungen weiter verringert."

Weiter enthält das Gutachten folgende Aussagen zur Prognose der rohmaterialbedingten NH3Emissionen auf der Grundlage einer analytischen Untersuchung von Rohmaterialproben und der Ermittlung der in einem Vorwärmer freisetzbaren Anteile dieser Komponenten durch Nutzung einer sog. Ausgasungsapparatur (Bl. 21):

"Bei der Komponente NH3 ergaben sich rohstoffbedingte Emissionskonzentrationen von über 50 bis über 150 mg/m3. Wie zuvor bereits erläutert, wurde bisher für den Direktbetrieb kein NH3-Emissionswert festgelegt. Im überwiegenden Betriebszustand der Ofenanlage, dem Verbundbetrieb, ist ein deutlich geringeres rohstoffbedingtes Emissionsniveau zu erwarten. Dementsprechend konnten in den Jahren 2021 und 2022 die festgelegten Grenzwerte (HMW, TMW, JMW) weitgehend eingehalten werden.

(...) Aus gutachterlicher Sicht sollten die bisher geltenden Regelungen weiter Bestand haben und die bisher festgelegten Grenzwerte weiterhin gelten."

Im Dezember 2024 stellte die Beigeladene einen Änderungsantrag zum Ausnahmeantrag, mit dem der bisherige Antrag um die Aufnahme eines Halbstundenmittelwerts für Ammoniak im Direktbetrieb in Höhe von 600 mg NH3/Nm3 ergänzt wurde.

Mit Bescheid vom 15.04.2025 erteilte der Beklagte der Beigeladenen die Ausnahmezulassung für Emissionsgrenzwerte für Ammoniak, Organische Stoffe, Kohlenmonoxid und Schwefeldioxid und Schwefeltrioxid und setzt dabei unter anderem (befristet bis zum 31.12.2028) folgende Grenzwerte für Ammoniak fest:

Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme nach Nr. 2.1.4 Anlage 3 der 17. BImSchV seien erfüllt. Die Ausnahme sei aufgrund der Zusammensetzung der natürlichen Rohstoffe erforderlich, welche die Ammoniakemissionen überwiegend hervorriefen und beruhe nicht auf den eingesetzten Abfällen. Der Grund für die höheren Ammoniakemissionen sei die Anreicherung materialbedingter Ammoniakemissionen im Rohmehl während der Verbundbetriebszeiten, die dann in den Direktbetriebsphasen schlagartig freigesetzt würden, weil die Abscheidemöglichkeit für Ammoniak in der Rohmühle fehle. Dadurch könnten bei einem Betrieb der Anlage im Direktbetrieb die nach Anlage 3 Nr. 2.1. lit. h der 17. BImSchV festgesetzten Emissionsgrenzwerte (Tagesmittelwert 30 mg/m3) nicht eingehalten werden. Sowohl der Einsatz einer SNCR- Anlage als auch einer SCR-Anlage erfüllten die Anforderungen an den Stand der Technik. Da im Verbundbetrieb, der über 90 % der Gesamtbetriebszeit darstelle, die NH3-Grenzwerte eingehalten werden könnten, wäre eine SCR-Anlage lediglich für die übrigen 10 % der Gesamtbetriebszeit, also im Direktbetrieb, erforderlich, was bei wirtschaftlicher Betrachtung außer Verhältnis zum mit dem Einsatz der Anlage verfolgten Zweck stehe. Bei möglichen Ausfallzeiten der SCR-Anlage könne die Inanspruchnahme einer Ausnahme nach der 17. BImSchV trotzdem erforderlich werden, zumal die SNCR-Anlage gegenüber der SCR-Anlage die robustere Technik darstelle. Zudem müsse bei einer SCR-Anlage der Katalysator aufgrund der Aufheizzeit und der Unvorhersehbarkeit von Rohmühlenstopps in der gesamten Betriebszeit betrieben werden, was zu einem nicht unerheblichen Anstieg des Stromverbrauchs führe. Durch die gleichzeitige Festlegung eines Jahresmittelwerts (JMW) über die gesamte Betriebszeit von 25 mg/m3 werde der in der 17. BImSchV vorgesehene TMW für den Verbundbetrieb, der normale Betriebsbedingungen im Sinne der Industrieemissionsrichtlinie charakterisiere, von 30 mg/m3 im Mittel deutlich unterschritten, da der Direktbetrieb lediglich als eine Art Notbetrieb für den Fall unvorhersehbarer Rohmühlenstopps zum Einsatz komme. Damit könne auf eine weitergehende Festsetzung von Emissionsgrenzwerten für Ammoniak in den Direktbetriebszeiten verzichtet werden und die Festsetzung der Grenzwerte im angefochtenen Bescheid sei verhältnismäßig. Darüber hinaus lägen auch die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 24 Abs. 1 der 17. BImSchV vor. Die Errichtung einer kostenintensiven SCR-Anlage zur Einhaltung der Grenzwerte während zeitlich untergeordneter Direktbetriebsphasen sei unverhältnismäßig und mit höheren CO2-Emissionen verbunden.

Der Kläger legte am 02.05.2025 Widerspruch gegen die Zulassung von Ausnahmen bezüglich der Emissionsgrenzwerte für Ammoniak (NH3) ein und verwies dabei auf das Gutachten der K. aus dem Jahr 2016, demzufolge bei Nutzung einer SCR-Anlage die Einhaltung der Grenzwerte für NH3 sowohl im Verbundbetrieb wie auch im Direktbetrieb möglich sei. Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 01.07.2025 zurück. Der Widerspruch sei unzulässig, weil die Ausnahmezulassung keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG darstelle. Weder sei eine Anordnung nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 UmwRG i.V.m. § 17 Abs. 1a BImSchG ergangen noch eine Zulassungsentscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 5 UmwRG noch eine Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahme im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 6 UmwRG zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG. Die Ausnahmezulassung verletze auch keine umweltbezogenen Rechte des Klägers. Zudem sei der Widerspruch unbegründet.

Der Kläger hat am 18.07.2025 Klage erhoben. Die Klage sei zulässig und begründet. Er sei eine nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz anerkannte inländische Vereinigung und könne gegen Entscheidungen nach § 17 Abs. 1a BImSchG Rechtsbehelfe einlegen. Die Ausnahmezulassung sei nicht erforderlich, da die Beigeladene für die Emissionen im abgeführten Abgas der Drehrohrofenanlage zur Zementklinkerproduktion die festgelegten gesetzlichen Grenzwerte für Ammoniak durch Anwendung des SCR-Verfahrens einhalten könne und ihr diese Technik auch zumutbar sei. Nach dem Willen des Gesetzgebers würden beim Einsatz des SCR-Verfahrens - anders als beim Einsatz der selektiven nichtkatalytischen Reduktion - die rohstoffbedingten Ammoniak-Emissionen im Katalysator in Reaktion mit dem zu mindernden NOx weitgehend umgesetzt. Ausweislich des Dokuments "Ermittlung der NH3-Frachten der Drehofenanlage am Standort J. für unterschiedliche Planzustände" vom 19.05.2016 seien die gesetzlichen Grenzwerte der 17. BImSchV mit einer SCR-Anlage problemlos einzuhalten, und zwar unabhängig von der Anlagenfahrweise im Verbund- oder Direktbetrieb. Die Einlassungen der Beklagten zur Unzumutbarkeit einer DeCONOx-Anlage (Anlage, die das SCR-Verfahren um das Verfahren der regenerativen thermischen Verbrennung erweitere) seien irrelevant, weil die damit verbundene Reduktion von Kohlenmonoxid-Emissionen nicht Gegenstand der Klage sei. Auch die Ausführungen zu zusätzlich erwartbaren CO2-Emissionen seien irreführend, weil Ammoniak-Emissionen nicht gegen CO2-Emissionen ausgespielt werden dürften. Die Empfehlungen des Arbeitskreises AISV aus dem Jahr 2015 seien mit der Festlegung des Gesetzgebers in der TA-Luft 2021 obsolet geworden.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 15.04.2025 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 01.07.20225 bzgl. der Emissionsgrenzwerte für Ammoniak (NH3) aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Unter Verweis auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid hält er die Klage bereits für unzulässig. Die Ausnahmezulassung sei darüber hinaus materiell rechtmäßig, da sie aufgrund der Zusammensetzung der natürlichen Rohstoffe erforderlich sei. Die Lagerstätte am Standort J. weise hohe Gehalte an Ammonium auf, das unter den Bedingungen im Vorwärmer der Drehofenanlagen in emissionsrelevantes Ammoniak umgewandelt werde. Das Ermessen sei pflichtgemäß ausgeübt worden. Das SCR-Verfahren sei nicht das einzige Verfahren, das bei Anlagen zur Herstellung von Zementklinker Anwendung finden dürfe. Der Kläger könne nicht mit Erfolg den Einbau einer unzuverlässigeren SCR-Anlage verlangen, die hohe Investitionskosten verursache und lediglich Auswirkungen auf 10% des Gesamtbetriebs habe. Auch die TA-Luft enthalte eine Ausnahme für Ammoniak, die derjenigen in Nr. 2.1.4 der Anlage 3 der 17. BImSchV entspreche. Vereinzelte Überschreitungen seien ggfs. im Wege der Überwachung zu ahnden.

Die Beigeladene macht geltend, dass keine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 UmwRG vorliege. Der Beklagte habe keine nachträgliche Anordnung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG erlassen, so dass kein Fall des § 17 Abs. 1a BImSchG vorliege.

Zudem fehle es am Rechtsschutzbedürfnis für die erhobene Klage. Die Klage sei eine Anfechtungsklage. Die angefochtene Verfügung schränke die bis dahin bestehende Zulassungslage zu ihren Lasten ein, indem ergänzende Nebenbestimmungen nachgeschoben worden seien. Die 17. BImSchV schlage bei Brennstoffgemischen nicht unmittelbar durch, sondern es bedürfe einer gemäß § 9 Abs. 5 der 17. BImSchV zu erlassenden gesonderten Anordnung, damit Emissionsgrenzwerte verbindlich würden. Bei Aufhebung der Verfügung seien Emissionen der Zementproduktion wieder nach angestammter Zulassungsrechtslage erlaubt, da die Anlage über eine bestandskräftige Genehmigung (inkl. der Verwendung der SNCR-Technologie) verfüge. Zudem erfülle sie die Voraussetzungen für die Zulassung einer rohstoffbedingten Ausnahme. Das SNCR-Verfahren stelle eine Alternative zum SCR-Verfahren dar und sei gleichwertig (vgl. Nr. 5.4.2.3. TA-Luft 2021). Eine Nachrüstung mit einer SCR-Anlage sei aufgrund der Kohlenmonoxid-Emissionen ungeeignet und erfordere im konkreten Fall die Nachrüstung durch Einbau einer DeCONOx-Anlage, was unverhältnismäßige Investitionskosten nach sich ziehen würde.

Es handele sich auch nicht um eine Abfallverbrennungsanlage, da ihr Hauptzweck die Herstellung von Zementklinker und/oder Zement sei und sie über ein Brennstoffgemisch betrieben werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge zu den Aktenzeichen 9 A 7454/25 und 9 A 722/23 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

EntscheidungsgründeDie Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Die Klage ist unzulässig, soweit der Kläger die Aufhebung der Grenzwerte für Ammoniak für den Verbundbetrieb beantragt hat (1.). Soweit der Kläger für den Direktbetrieb den Verzicht auf die Festsetzung eines Tagesmittelwertes für Ammoniak und die Festsetzung eines Halbstundenwertes von 600 mg/m3 für Ammoniak beanstandet hat, ist die Klage hingegen zulässig (2a) und begründet (2b).

1. Der Kläger hat mit dem (pauschalen) Antrag auf Aufhebung des Bescheids vom 15.04.2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 01.07.2025 bezüglich der Emissionsgrenzwerte für Ammoniak nicht nur einen Anspruch auf Aufhebung der konkret beanstandeten Ausnahmen von den Grenzwerten nach der 17. BImSchV für den Direktbetrieb geltend gemacht, sondern auch auf Aufhebung der festgesetzten Grenzwerte für den Verbundbetrieb, die den Vorgaben der 17. BImSchV entsprechen. Insoweit mangelt es dem Kläger an einem Rechtsschutzbedürfnis. Der Begriff des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses soll - als allgemeine Sachurteilsvoraussetzung - zum Ausdruck bringen, dass nur derjenige, der ein rechtsschutzwürdiges Interesse verfolgt, Anspruch auf eine gerichtliche Sachentscheidung hat, so dass im Falle des Fehlens des Rechtsschutzbedürfnisses die Klage unzulässig ist. Ein Rechtsschutzinteresse fehlt, wenn die Klage für den Kläger offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann (vgl. nur OVG Berlin, Urt. v. 30.11.2023 - OVG 11 A 1/23 -, ESG 2024, 210 Rn. 80 m.w.N.). Vorliegend ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Aufhebung der Grenzwerte (für den Verbundbetrieb) entsprechend den Vorgaben der 17. BImSchV für den Kläger als Umweltverband irgendwelche rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen kann. Abgesehen davon, dass auch bei Aufhebung der entsprechenden Festsetzung in den angefochtenen Bescheiden weiter die vorgeschriebenen Grenzwerte gelten dürften (vgl. hierzu die Ausführungen unter 2.a), stehen diese gerade nicht im Widerspruch zu den Vorgaben der 17. BImSchV und erscheinen unter keinem Gesichtspunkt geeignet, umweltbezogene Rechtsvorschriften zu verletzen. Vor diesem Hintergrund ist die Klage auf Aufhebung der festgesetzten Grenzwerte für Ammoniak mit einem Tagesmittelwert von 30 mg/m3 und einem Halbstundenmittelwert von 60 mg/m3 unzulässig.

2.a. Zulässig ist die Klage hingegen in Hinblick auf den Verzicht auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts für Ammoniak im Direktbetrieb und die Festsetzung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 für Ammoniak im Direktbetrieb.

Anders als der Beklagte und die Beigeladene hat die Kammer keine Zweifel an der Klagebefugnis des Klägers im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 2 UmwRG.

Nach § 2 Abs. 1 UmwRG kann eine nach § 3 anerkannte Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen. Dies setzt voraus, dass die anerkannte Vereinigung geltend macht, die Entscheidung oder ihr Unterlassen verstoße gegen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können und dass sie dadurch in ihrem satzungsmäßigen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt ist. Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.

Der Kläger ist eine im Sinne von § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung, wie sich aus der Liste der vom Bund anerkannten Umwelt- und Naturschutzvereinigungen des Umweltbundesamts vom 09.08.2024 ergibt.

Der Kläger rügt eine Verletzung umweltbezogener Vorschriften (Einhaltung der Grenzwerte der 17. BImSchV) durch die Erteilung einer Ausnahme für rohmaterialbedingte Emissionen für den hier allein streitgegenständlichen Parameter Ammoniak (NH3) im Direktbetrieb. Die Zulassung einer Ausnahme stellt eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 UmwRG dar.

Unstreitig handelt es sich bei der Anlage der Beigeladenen zur Herstellung von Zementklinkern um eine genehmigungspflichtige Anlage nach Ziffer 2.3.1 der Anlage zur 4. BImSchV, die zugleich auch eine Anlage gemäß Art. 10 der Richtlinie 2010/757EU (IndustrieemissionsRichtlinie, kurz IE-RL 2010) ist, wie sich aus der Kennzeichnung in Anhang 1 zur 4. BImSchV ergibt (vgl. § 3 Abs. 8 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 4 BImSchG).

Zwar hat der Beklagte mit der Festsetzung der Grenzwerte für Ammoniak - entgegen der Annahme des Klägers - keine Anordnung nach § 17 Abs. 1a BImSchG getroffen. Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG soll die zuständige Behörde nachträgliche Anordnungen treffen, wenn nach Erteilung der Genehmigung festgestellt wird, dass die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen geschützt ist. Bei Anlagen nach der IE-RL 2010 ist gemäß § 17 Abs. 1a BImSchG vor dem Erlass einer nachträglichen Anordnung nach Abs. 1 Satz 2, durch welche Emissionsbegrenzungen neu festgelegt werden sollen, der Entwurf der Anordnung öffentlich bekannt zu machen. Allerdings beschränkt sich die Anwendung des § 17 Abs. 1a BImSchG auf Anordnungen nach Abs. 1 Satz 2, die wiederum nur Vermeidungs- und Gefahrenanordnungen umfassen, nicht aber bloße Vorsorgeanordnungen (vgl. hierzu Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 17 Rn. 71; Führ, GK-BImSchG, 3. Aufl. 2024, § 17 Rn. 22). Die Regelung setzt demnach voraus, dass es um die Beseitigung individualisierbarer Beiträge zu konkreten Gefahren-, Belästigungs- oder sonst nachteilig wirkenden Situationen geht und ist nicht auf die Durchsetzung von Vorsorgepflichten gerichtet, wie sie die bloße Überschreitung der zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen festgelegten Immissionsgrenzwerte in einem bestimmten Bereich (vgl. Nr. 4.2 TA-Luft) umfasst (Hansmann/Ohms in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 108. EL August 2025, BImSchG, § 17 Rn. 220), so dass auch § 17 Abs. 1a nur auf entsprechende nachträgliche Schutzanordnungen Anwendung finden soll (Hansmann/Ohms in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 108. EL August 2025, BImSchG, § 17 Rn. 264).

Die Festsetzung von Ausnahmen von den Grenzwerten der 17. BImSchV stellt jedoch eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 6 UmwRG dar. Nach dieser Vorschrift ist das Umweltrechtsbehelfsgesetz auch anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union (bezogen auf eine Anlage nach der der Industrieemissionsrichtlinie) dienen. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen Rechtsbehelfe gegen eine Behörde zulässig sein, die zu einer Überwachung oder zu einer sonstigen aufsichtlichen Maßnahme veranlasst werden soll, damit ein umweltrechtskonformer Zustand sichergestellt bzw. sofern notwendig erreicht werden kann (BT-Drs. 18/9526 v. 05.09.2016, S. 37). Der Begriff der Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen in Nr. 6 ist dabei grundsätzlich weit auszulegen und lässt sich als Umschreibung von Maßnahmen verstehen, die im Zusammenhang mit der Zulassungsentscheidung stehen (BVerwG, Urt. v. 23.06.2020 - 9 A 22/19 -, juris Rn. 17 m.w.N.). Insoweit hat der Europäische Gerichtshof die nationalen Gerichte verpflichtet, ihr Verfahrensrecht hinsichtlich der Voraussetzungen, die für die Einleitung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte so weit wie möglich auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung gerichtlich anzufechten, die möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht (BVerwG, Urt. v. 23.06.2020 - 9 A 22/19 -, juris Rn. 18 m.w.N.). Der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dient eine Maßnahmen nicht nur, wenn ein Verstoß droht oder eingetreten ist und abgewendet oder abgestellt werden soll, sondern es sind alle Maßnahmen umfasst, deren Hauptzweck die Beachtung umweltbezogener Rechtsvorschriften ist (Schieferdecker in: Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 7. Aufl. 2026, UmwRG § 1 Rn. 102).

Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen stellt die Zulassung von Grenzwerten für Ammoniak, die von den Vorgaben von Nr. 2.1 lit. h Anlage 3 zur 17. BImSchV abweichen, eine solche Maßnahme im Sinne der Nr. 6 dar, da sie den Betrieb einer nach der Spalte c des Anhangs 1 der 4. BImSchV mit G gekennzeichneten Anlage im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 2 UmwRG betrifft und der Umsetzung umweltbezogener Rechtsvorschriften (Festlegung von Grenzwerten bzw. Zulassung möglicher Ausnahmen zur Vermeidung von Rechtsverstößen) dient. Entsprechend wird auch in der Kommentarliteratur die Auffassung vertreten, dass behördliche Aufsichtsmaßnahmen zum Betrieb einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage von § 1 Abs. 1 Nr. 6 erfasst werden, und zwar unabhängig davon, ob die nachträgliche Anordnung die Festsetzung oder die Änderung eines Grenzwerts für Emissionen zum Inhalt hat (Posser in: BeckOK UmweltR, Giesberts/Reinhardt, 77. Edition, Stand: 01.07.2025, § 17 Rn. 95a m.w.N.). Dass die Ausnahmezulassung grundsätzlich zu erheblichen Auswirkungen der Anlage auf die Umwelt führen kann, weil die strengeren Emissionsgrenzwerte nicht gleichermaßen für den Verbund- und den Direktbetrieb gelten, sondern für den Direktbetrieb davon abweichend überhaupt kein Tagesmittelwert und ein mit 600 mg/m3 deutlich höherer Halbstundenmittelwert (sowie der Jahresmittelwert von 25 mg/m3), gilt nicht nur für die erste (bis Ende 2023 befristete) Zulassung einer solchen Ausnahme, sondern auch für die weitere (hier streitgegenständliche) Ausnahme vom 15.04.2025.

Das Gericht teilt auch nicht die Auffassung von Beklagtem und Beigeladener, dass das Rechtsschutzbedürfnis für die Erhebung einer (Dritt-)Anfechtungsklage fehlt. Die Beigeladene hat darauf verwiesen, dass die Anfechtungsklage nur zur Aufhebung der Ausnahmezulassung führen würde und dann keine Grenzwerte für Ammoniak für den Anlagenbetrieb gelten würden, so dass eine Verletzung umweltbezogener Vorschriften durch die Ausnahmezulassung nicht möglich sei. Dem folgt die Kammer nicht.

Zwar sieht die alte Genehmigung aus 2011 nur einen Zielwert für den Ammoniakschlupf im Verbundbetrieb vor, enthält also keine weiteren Einschränkungen, insbesondere in Hinblick auf den hier problematischen Direktbetrieb. Allerdings bestimmt § 9 Abs. 2 i.V.m. mit der Anlage 3 Nr. 2.1. lit. h, dass für Ammoniak ein fester Emissionsgrenzwert (Tagesmittelwert) von 30 mg/m3 gilt. Derselbe Grenzwert ist auch in der TA-Luft festgesetzt, die in Nr. 5.4.2.3 für Anlagen zur Herstellung von Zementklinker und Zementen in Bezug auf Ammoniak die Regelung trifft, dass die Emissionen von Ammoniak im Abgas von Zementöfen die Massenkonzentration 30 mg/m3 nicht überschreiten dürfen, sofern ein Verfahren zur selektiven katalytischen oder nichtkatalytischen Reduktion oder ein anderes vergleichbares Verfahren nach dem Stand der Technik zur Minderung der Stickstoffoxidemissionen eingesetzt wird. Soweit Beklagter und Beigeladene behaupten, dass ohne die Festsetzung der Grenzwerte durch die Behörde im Rahmen einer Genehmigung oder nachträglichen Anordnung nach § 9 Abs. 5 der 17. BImSchG die Grenzwerte der Anlage 3 nicht anwendbar seien, sieht die Kammer keine Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Festsetzung im vorliegenden Fall konstitutive Wirkung hätte. Zwar ergibt sich aus § 9 Abs. 5 der 17. BImSchV, dass die zuständige Behörde die jeweiligen Emissionsgrenzwerte, insbesondere soweit sie nach Anlage 3 rechnerisch zu ermitteln sind oder abweichend festgelegt werden können, im Genehmigungsbescheid oder in einer nachträglichen Anordnung festzusetzen. Allerdings ist davon auszugehen, dass diese Vorschrift vorrangig dazu dient, durch die behördliche Festlegung Klarheit über die geltenden Grenzwerte zu erreichen. Auch in der Kommentarliteratur wird davon ausgegangen, dass bei Abfallmitverbrennungsanlagen die festen Emissionsgrenzwerte hinreichend bestimmt sind und somit unmittelbar gelten, und zwar ungeachtet dessen, dass § 9 Abs. 5 der Behörde die Möglichkeit einräumt, Emissionsgrenzwerte im Genehmigungsbescheid oder in einer nachträglichen Anordnung festzusetzen (vgl. hierzu nur Ohms in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 108. EL August 2025, 17. BImSchV § 9 Rn. 4). Etwas anderes soll hingegen in Hinblick auf die zu berechnenden Emissionsgrenzwerte (und Bezugssauerstoffgehalte) gelten, die wegen der für den Vollzug erforderlichen Bestimmtheit stets in der Genehmigung oder nachträglichen Anordnung festzulegen sind (Ohms in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 108. EL August 2025, 17. BImSchV § 9 Rn. 4). Streitgegenständlich sind hier allein die festen Emissionsgrenzwerte der 17. BImSchV, die unmittelbar gelten und nicht durch VA festgesetzt werden müssen, so dass im Fall der Aufhebung der Ausnahme für den Direktbetrieb für diesen dann die gesetzlichen Emissionsgrenzwerte nach Anlage 3 Nr. 2.1 lit. h gelten und das Rechtsschutzinteresse zu bejahen ist.

2.b. Die Klage ist, soweit sie zulässig ist, auch begründet.

Ein Rechtsbehelf eines anerkannten Umweltverbandes nach § 2 Abs. 1 UmwRG gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Nr. 6 UmwRG ist nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG begründet, soweit die Entscheidung gegen Rechtsvorschriften verstößt, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften dienen und wenn der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert.

Maßgeblich sind insoweit die innerhalb der Frist des § 6 UmwRG geltend gemachten Rügen des Klägers, die sich auf den Vortrag beschränken, dass die Erteilung der Ausnahmegenehmigung gegen die Vorgaben der 17. BImSchV verstößt, weil die Voraussetzungen für eine Ausnahme nicht vorliegen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ausnahmegenehmigung ist im Fall der Drittanfechtungsklage die letzte Behördenentscheidung, d.h. der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 01.07.2025.

Der Verzicht auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts und die Festsetzung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 für Ammoniak im Direktbetrieb durch den Bescheid vom 15.04.2025 verstoßen gegen § 9 Abs. 2 i.V.m. Anlage 3 Nr. 2.1 lit. h der 17. BImSchG, ohne dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach der Anlage 3 Nr. 2.1.4 der 17. BImSchV (aa) oder nach § 24 Abs. 1 der 17. BImSchV (bb) erfüllt sind.

aa) Aus Sicht der Kammer ist die Argumentation des Beklagten im Bescheid vom 15.04.2025 zur Qualifizierung des Direktbetriebs als Notbetrieb und der Zulassung einer Ausnahme bereits widersprüchlich.

Einerseits hat der Beklagte im Bescheid (S. 7) ausgeführt, dass nur der Verbundbetrieb die normalen Betriebsbedingungen i.S.d. Industrie-Richtlinie 2010 (IE-RL 2010), der auf ihr gründenden BVT-Schlussfolgerung und schließlich auch des BImSchG sowie der 17. BImSchV charakterisiere, festgestellt, "dass es sich bei dem Direktbetrieb offenbar nicht um einen Betrieb unter normalen Betriebsbedingungen handelt, wie es die IE-RL 2010 und das BImSchG verlangen" und daraus den Schluss gezogen, dass in der Festsetzung des Halbstundenmittelwertes für Ammoniak in Höhe von 600 mg/m3 keine Abweichung von den in den BVT-Schlussfolgerungen festgesetzten Emissionsbandbreiten zu sehen, sondern festzustellen sei, dass sich die einschlägigen BVT-Schlussfolgerungen zu etwaigen Halbstundenmittelwerten gar nicht verhielten. Diese Argumentation suggeriert nach Auffassung der Kammer, dass der Beklagte der Meinung ist, dass für den Direktbetrieb als "nicht normale Betriebsbedingung" überhaupt keine Grenzwerte für Ammoniak gölten, da sich die Grenzwerte nur auf normale Betriebsbedingungen erstreckten. Andererseits hat der Beklagte in seinem Bescheid vom 15.04.2025 ausdrücklich eine Ausnahme für Ammoniak im Direktbetrieb erteilt (Bl. 5) und zwar unter Verzicht auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts und unter Festsetzung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 (gegenüber einem Halbstundenmittelwert von 60 mg/m3 für den Verbundbetrieb). Wenn man mit dem Vorbringen des Beklagten davon ausginge, dass für den Direktbetrieb keine Grenzwerte gelten, wäre die Zulassung einer Ausnahme von den Grenzwerten jedoch gar nicht erforderlich gewesen. Tatsächlich geht das Gericht jedoch davon aus, dass nicht nur der Verbundbetrieb, sondern auch der Direktbetrieb "normale Betriebsbedingungen" darstellen, für die gleichermaßen die Grenzwerte der BVT-Schlussfolgerungen und der 17. BImSchV gelten. Der Begriff der "normalen Betriebsbedingungen" findet sich in Art. 15 Abs. 3 IE-RL 2010, wonach die zuständige Behörde Emissionsgrenzwerte festlegt, mit denen sichergestellt wird, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte, wie sie in den Entscheidungen über die BVT-Schlussfolgerungen gemäß Artikel 13 Absatz 5 festgelegt sind, nicht überschreiten. Eine Definition der normalen Betriebsbedingungen enthält die IE-RL 2010 nicht, sondern verweist in Art. 47 unter der Überschrift "Ausfall" nur darauf, dass der Betreiber bei einem Ausfall den Betrieb so schnell wie möglich vermindern oder ganz einstellen muss, bis die normalen Betriebsbedingungen wieder hergestellt sind. Auch die 17. BImSchV definiert die normalen Betriebsbedingungen nicht, sondern trifft lediglich in § 20a unter der Überschrift "Besondere Überwachung während Betriebszuständen außerhalb des Normalbetriebs" die Regelung, wonach die Emissionen von Gesamtstaub und von organischen Stoffen (...) beim An- und Abfahrbetrieb, währenddessen keine Abfälle verbrannt werden, in bestimmten Abfallverbrennungsanlagen auf der Grundlage von Messungen alle drei Jahre zu bewerten und der zuständigen Behörde zu berichten sind. Daraus lässt sich nach Auffassung der Kammer der Schluss ziehen, dass alle regelmäßig auftretenden Betriebszustände, die weder einen Betriebsausfall noch den bloßen An- und Abfahrbetrieb betreffen, als normale Betriebsbedingungen anzusehen sind, also auch der Direktbetrieb, der nach Angaben der Beigeladenen etwa alle zwei Wochen für 1 bis 2 Schichten erfolgt, wenn die Rohmühle gewartet wird. Hierfür spricht zudem auch der Umstand, dass bereits in der Genehmigung aus dem Jahr 2011 sowohl für den Verbundbetrieb als auch für den Direktbetrieb ausdrücklich Halbstundenwerte für eine Vielzahl von Stoffen (u.a. Gesamtstaub, Chlorverbindungen, Stickstoffoxide, Organische Emissionen und Quecksilber sowie Kohlenmonoxid) festgesetzt worden sind, damit also die Grenzwerte für beide Betriebsformen gelten sollten.

Daraus folgt, dass auch für den Direktbetrieb die gesetzlichen Grenzwerte für Ammoniak gelten und eine Abweichung nur bei Zulassung einer Ausnahme zulässig ist.

Allerdings liegen die Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme durch Verzicht auf die Festlegung eines Tagesmittelgrenzwertes und die Festsetzung eines Halbstundenmittelgrenzwertes für Ammoniak im Direktbetrieb mit 600 mg/m3 nach § 9 Abs. 2 i.V.m. Anlage 3 Nr. 2.1.4 der 17. BImSchV nicht vor.

Nach § 9 Abs. 1 der 17. BImSchV sind Abfallmitverbrennungsanlagen so zu errichten und zu betreiben, dass folgende Emissionsgrenzwerte eingehalten werden, nämlich

gemäß Nr. 1 die Emissionsgrenzwerte nach Anlage 3, sofern

a) die Anlage nicht mehr als 25 % der jeweils gefahrenen Feuerungswärmeleistung einer Abfallmitverbrennungslinie aus Mitverbrennungsstoffen erzeugt, und

b) bei Einsatz gemischter Siedlungsabfälle nur aufbereitete gemischte Siedlungsabfälle eingesetzt werden, sowie

gemäß Nr. 2 die Emissionsgrenzwerte nach § 8 Abs. 1 und 2 und § 10 Abs. 1, sofern

a) die Anlage mehr als 25 % der jeweils gefahrenen Feuerungswärmeleistung einer Abfallverbrennungslinie aus Mitverbrennungsstoffen erzeugt oder

b) bei Einsatz gemischter Siedlungsabfälle keine aufbereiteten gemischten Siedlungsabfälle eingesetzt werden.

Abweichend davon bestimmt § 9 Abs. 2 der 17. BImSchV, dass für Anlagen zur Herstellung von Zementklinker oder Zementen oder für Anlagen zum Brennen von Kalkstein gemäß Nr. 2.3 oder 2.4 des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen die Regelungen der Anlage 3 Nummer 2 auch dann gelten, wenn abweichend von Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a der Anteil der Mitverbrennungsstoffe an der jeweils gefahrenen Feuerwärmeleistung 25 % übersteigt. Darüber hinaus ergibt sich aus § 9 Abs. 4 Satz 1 der 17. BImSchV, dass sich die Emissionswerte auf einen Volumengehalt an Sauerstoff im Abgas beziehen, wie er in Anlage 3 festgelegt oder nach dem in Anlage 3 vorgegeben Verfahren ermittelt wird. Nach § 9 Abs. 4 Satz 3 dürfen, soweit in Anlage 3 nicht anders festgelegt ist, die Halbstundenmittelwerte das Zweifache der jeweils festgelegten Tagesmittelwerte nicht überschreiten. Nach § 9 Abs. 5 hat die zuständige Behörde - wie oben unter 2.a ausgeführt - die jeweiligen Emissionsgrenzwerte im Genehmigungsbescheid oder in einer nachträglichen Anordnung festzusetzen.

Nach Ziffer 2.1 lit. h der Anlage 3 zur 17. BImSchV, die der Festlegung von Emissionsgrenzwerten für Abfallmitverbrennungsanlagen dient, gilt für Ammoniak als fester Emissionsgrenzwert ein Wert von 30 mg/m3 als Tagesmittelwert, sofern zur Minderung der Emissionen von Stickstoffoxiden ein Verfahren zur selektiven katalytischen oder nichtkatalytischen Reduktion eingesetzt wird. Daraus folgt in Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 3 der 17. BImSchV, dass Halbstundenmittelwerte von bis zu 60 mg/m3 zulässig sind. Das bedeutet, dass grundsätzlich im Verbund- und im Direktbetrieb die Beigeladene in Hinblick auf Ammoniak den Tagesmittelwert von 30 mg/m3 und den Halbstundenmittelwert von 60 mg/m3 einzuhalten hat.

Abweichend davon kann die zuständige Behörde nach Ziffer 2.1.4 auf Antrag des Betreibers Ausnahmen für Ammoniak genehmigen, sofern diese Ausnahmen auf Grund der Zusammensetzung der natürlichen Rohstoffe erforderlich sind und ausgeschlossen werden kann, dass durch den Einsatz von Abfällen oder Stoffen nach § 1 Abs. 1 zusätzliche Emissionen an Ammoniak entstehen. In diesem Fall sind dem Ammoniakgrenzwert die durch Vergleichsmessungen zu ermittelnden rohstoffbedingten Ammoniakemissionen hinzuzurechnen: die aus Abfällen resultierenden Emissionen bleiben dabei unberücksichtigt.

Für die Kammer ist nicht ersichtlich, dass der Verzicht auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts und die Festsetzung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 aufgrund der Zusammensetzung der natürlichen Rohstoffe erforderlich ist. Zwar hat die Beigeladene im Genehmigungsverfahren den Technischen Bericht P-2022/0372; A-2022/2587 des I. vom 10.03.2023 vorgelegt, der auch eine Prognose der rohstoffbedingten Emissionen enthält. Auf der Grundlage der durchgeführten Laboruntersuchungen von insgesamt vier Proben aus dem Abbaugebiet der Beigeladenen schätzten die Gutachter die rohstoffbedingten Ammoniak - Emissionen auf Werte zwischen 56 mg/m3 und 158 mg/m3, und zwar basierend auf Ausgangswerten zwischen 88 mg/m3 und 248 mg/m3 (S. 20) und zogen daraus den Schluss, dass bei den betrachteten Abgaskomponenten signifikante Anteile der Emissionen rohstoffbedingt seien und daher Ausnahmegenehmigungen beantragt werden könnten, die die bisher festgelegten Grenzwerte umfassen sollten (S. 21). Allerdings lassen weder die im Bericht ermittelten Schätzwerte für die rohstoffbedingten Ammoniakemissionen noch die Schlussfolgerungen der Gutachter erkennen, wie sich daraus der Verzicht auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts oder die Festsetzung des Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 errechnen. Wie oben dargelegt, sind bei Zulassung einer Ausnahme nach Ziffer 2.1.4 dem Ammoniakgrenzwert die durch Vergleichsmessungen zu ermittelnden rohstoffbedingten Ammoniakemissionen hinzuzurechnen, d.h. es müsste rechnerisch nachvollziehbar dargelegt werden, um welche (rohstoffbedingten) Werte die eigentlich gültigen Grenzwerte für Ammoniak erhöht werden müssten. Eine solche Berechnung ist jedoch nicht aktenkundig, sondern der Technische Bericht stellt lediglich für insgesamt vier Proben rohstoffbedingte Ammoniakemissionen von 56 mg/m3, 105 mg/m3, 120 mg/m3 und 158 mg/m3 fest, ohne auf der Basis dieser Ergebnisse nachvollziehbar darzulegen, welcher Wert als rohstoffbedingte Ammoniakemission dem Tagesmittelwert von 30 mg/m3 bzw. dem Halbstundenwert von 60 mg/m3 nach Ziffer 2.1.4 hinzuzurechnen ist.

Soweit ausweislich des Verwaltungsvorgangs darüber hinaus im Februar 2025 noch Unterlagen zur betriebsinternen Auswertung zum Emissionsgrenzwert Ammoniak im Direktbetrieb zur Begründung des Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 übersandt worden sind, die der Beklagte auf Plausibilität und Nachvollziehbarkeit prüfen wollte, haben die übermittelten Grafiken (Bl. 137-139, Beiakte 2) angesichts einer nur unzureichenden Beschriftung eine sehr begrenzte Aussagekraft und keinerlei Beweiswert für die Notwendigkeit entsprechender Grenzwertfestsetzungen wegen rohstoffbedingter Ammoniakemissionen. Selbst wenn man unterstellen würde, dass die Grafiken den status quo der Ammoniakemissionen abbildeten, wäre kein Nachweis dafür geführt, in welchem Umfang die Überschreitungen rohmaterialbedingt einen Emissionswert von 600 mg/m3 erforderten bzw. inwieweit die Emissionen ihre Ursache (auch) in der Verwendung von Ammoniak als Reduktionsmittel haben, das durch Entweichen aus der Reaktionszone mit dem Abgas emittiert. Da auch im Termin zur mündlichen Verhandlung weder der Beklagte noch die Beigeladene erklären konnten, wie der Verzicht auf einen Tagesmittelwert und die Festsetzung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 - abweichend von den Grenzwerten der 17. BImSchV - auf der Basis des Technischen Berichts gerechtfertigt werden kann, ist nicht nachgewiesen, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Anlage 3 Ziffer 2.1.4 vorliegen.

bb) Darüber hinaus sind auch die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme nach § 24 Abs. 1 des 17. BImSchV nicht erfüllt.

Nach § 24 Abs. 1 der 17. BImSchV kann die zuständige Behörde auf Antrag des Betreibers Ausnahmen von den Vorschriften dieser Verordnung zulassen, soweit unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls einzelne Anforderungen der Verordnung nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand erfüllbar sind (Nr. 1), im Übrigen die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung angewandt werden (Nr. 2), die Ableitungshöhe nach der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft auch für den als Ausnahme zugelassenen Emissionsgrenzwert ausgelegt ist, es sei denn, auch insoweit liegen die Voraussetzungen der Nummer 1 vor (Nr. 3) und die Anforderungen der in lit. a bis c genannten Richtlinien eingehalten werden (Nr. 4).

Der Nachweis dafür, dass die Einhaltung des Tagesmittelwerts von 30 mg/m3 und des Halbstundenmittelwerts von 60 mg/m3 für Ammoniak für den Beigeladenen nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand erfüllbar ist und daher ein Verzicht auf einen Tagesmittelwert sowie die Festlegung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 erforderlich ist, ist nicht geführt.

Unverhältnismäßig ist eine Anforderung, wenn der technische und ökonomische Aufwand in keinem angemessenen Verhältnis zu der dadurch erreichten Emissionsminderung steht. D.h. abzuwägen ist die ohne eine Ausnahme zu erzielende zusätzliche Emissionsminderung auf der einen Seite mit dem dafür erforderlichen technischen und finanziellen Aufwand auf der anderen Seite (Sahm/Ohms in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 108. EL August 2025, 17. BImSchV § 24 Rn. 6). Jeder verhältnismäßige Aufwand zur Minderung des betreffenden Schadstoffparameter muss erbracht werden (Sahm/Ohms in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 108. EL August 2025, 17. BImSchV § 24 Rn. 7).

Zwar ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass es im Fall der Nutzung der SNCR-Technik im Direktbetrieb zu deutlich höheren Ammoniakemissionen kommt als im Verbundbetrieb. Im Verbundbetrieb, d.h. wenn die Rohmühle im Betrieb ist, wird das im Rohmehl enthaltene Ammonium in der Mühle zum großen Teil an dem zu mahlenden Rohmaterial an- oder eingelagert (adsorbiert/absorbiert), im Filtersystem mit dem Staub ausgeschieden, gelangt dann ins Silo und von dort wieder in den Vorwärmer, so dass ein innerer Kreislauf entsteht. Demgegenüber entfällt im Direktbetrieb, d.h. die Rohmühle ist nicht im Betrieb, die Ad-/Absorption in der Mühle und das gasförmige Ammoniak wird in deutlich höherer Konzentration in dem Abgas emittiert. Erschwerend kommt hinzu, dass in den meisten Zementwerken Ammoniak- oder Harnstofflösungen zur Reduktion der NOx-Emissionen in den Produktionsprozess eingedüst werden, die nicht vollständig umgesetzt werden, so dass es zu weiteren Ammoniakemissionen, dem sog. Ammoniak-Schlupf, kommt (vgl. hierzu nur Umweltbundesamt, Abfallmitverbrennung in Zementwerken, Texte 202/2020, 2020, S. 67).

Allerdings entbindet diese Tatsache die Beigeladene nicht von der Notwendigkeit, nachzuweisen, in welchem Umfang ihr Maßnahmen zur Minderung der Ammoniakemissionen nicht mehr zuzumuten sind. Dieser Nachweis ist durch die bloße Behauptung, ein Tagesmittelwert könne nicht festgesetzt werden und ein Halbstundenwert sei auf 600 mg/m3 festzusetzen, nicht geführt. Maßgeblich für diese Einschätzung sind folgende Erwägungen:

Bereits das Eckpunktepapier zur Umsetzung der novellierten 17. BImSchV in der Zementindustrie vom 14.08.2015 (Stand der Technik bei der Verminderung der Emissionen an Stickstoffoxiden (NOx) und Ammoniak (NH3) in der Zementindustrie mit Drohrohröfen) enthält die Feststellung, dass mit der Verfügbarkeit der SCR-Technik die Voraussetzungen für eine rohstoffbedingte Ausnahme in der Regel nicht mehr vorlägen, weil sie nicht mehr erforderlich sei. Nur ausnahmsweise könne sich eine andere Beurteilung ergeben, nämlich wenn eine SCR-Nachrüstung im Einzelfall (z.B. auch wegen der zu erwartenden Restlaufzeit einzelner Werke) unverhältnismäßig wäre, wobei als Rahmenbedingung für die Ausnahme unter anderem die Festsetzung eines eigenen Grenzwerts für den zeitlich weit untergeordneten Direktbetrieb mit einem Tagesmittelwert von 60 mg/m3 angestrebt werden solle.

Selbst wenn man - ohne dass dies substantiiert dargelegt wäre - mit dem Vorbringen des Beklagten und der Beigeladenen annehmen würde, dass eine SCR-Nachrüstung im Fall der Beigeladenen unverhältnismäßig wäre, hätte dies nach den Ausführungen des Eckpunktepapiers grundsätzlich zur Folge, dass allenfalls ein Tagesmittelwert von 60 mg/m3 als Ausnahme zuzulassen wäre, nicht aber ganz auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts verzichtet bzw. ein Halbstundenmittelwert von 600 mg/m3 festgesetzt werden könnte

Zudem ergibt sich aus dem Bericht der K. vom 19.05.2016, der die Ammoniak-Emissionen im Auftrag der Beigeladenen für verschiedene Planzustände ermittelt hatte, dass es bei Optimierung der bestehenden SNCR-Anlage sowie Anpassung des Rohmühlenbetriebs (Planzustand 1) durch eine optimierte Verteilung der Anlagenzeiten im Direktbetrieb möglich sein werde, den Tagesmittelwert von 30 mg/m3 dauerhaft einzuhalten und lediglich an wenigen Betriebstagen im Jahr einen Tagesmittelwert von 60 mg/m3 zu beanspruchen. Insofern folgt aus dieser gutachterlichen Bewertung im Auftrag der Beigeladenen, dass bei einer Optimierung der bestehenden SCNR-Anlage nur eine Ausnahme für den Tagesmittelwert von 60 mg/m3 erforderlich wäre, was im Einklang mit dem Eckpunktepapier steht, auch wenn diesem - wie Beklagte und Beigeladene ausgeführt haben - keine rechtsverbindliche Wirkung zuzuschreiben ist.

Weiterhin ist festzustellen, dass ausweislich der E-Mail des Mitarbeiters N. des Beklagten vom 03.06.2016 an das Niedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz die seinerzeit aktuellen Ammoniak-Werte der Beigeladenen im Direktbetrieb bei ca. 40 - 120 mg/m3 lagen, also ebenfalls nicht den Verzicht auf die Festsetzung eines Tagesmittelwerts und die Festsetzung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 rechtfertigen können.

Schließlich hat die Beigeladene selbst mehrfach darauf hingewiesen, dass sie für die Direktbetriebsphasen (nur) Ausnahmen in Höhe von 160 mg/m3 als Halbstundenmittelwert bzw. 80 mg/m3 als Tagesmittelwert benötige. Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Ablehnung der Zulassung von Ausnahmen teilte die Beigeladene mit Schreiben vom 30.03.2016 mit, dass lediglich in den weit untergeordneten Direktbetriebsphasen Ausnahmen in Höhe von 160 mg/m3 als Halbstundenmittelwert erforderlich seien, da nach den bisherigen Messergebnissen an Direktbetriebstagen ein Tagesgrenzwert von 80 mg/m3 notwendig sei. Auch der von der Beigeladenen erstellte und unter dem 29.08.2016 an den Beklagten übersandte Entwurf für einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Regelung der einzuhaltenden Grenzwerte für Ammoniak enthielt die Verpflichtung der Beigeladenen, den vorgeschriebenen Tagesmittelwert im Verbundbetrieb einzuhalten und für 15 % der Jahresbetriebsstunden, die nicht überschritten werden dürfen, abweichend vom vorstehenden Ansatz zur Aufrechterhaltung eines Direktbetriebs einen Toleranzwert von max. 80 mg/m3 als Tagesmittelwert zu vereinbaren.

Dass es der Beigeladenen nach den obigen Ausführungen im Zusammenhang mit den Verhandlungen über die Zulassung einer Ausnahme für die Grenzwerte für Ammoniak in den Jahren 2015 und 2016 offenbar möglich gewesen wäre, Grenzwerte von 60 mg/m3 oder 80 mg/m3 als Tagesmittelwerte auch unter Berücksichtigung des zeitlich untergeordneten Direktbetriebs einzuhalten, führt aus Sicht der Kammer dazu, dass der mit Bescheid vom 15.04.2025 erfolgte Verzicht auf die Festsetzung von Tagesmittelwerten und die Festlegung eines Halbstundenmittelwerts von 600 mg/m3 für Ammoniak im Direktbetrieb nicht erforderlich erscheint, sondern der Beigeladenen vielmehr die Einhaltung strengerer Grenzwerte zugemutet werden kann.

Die streitgegenständliche Zulassung der Ausnahmen für Ammoniak im Direktbetrieb verstößt damit gegen die Vorgaben der 17. BImSchV und damit gegen umweltbezogene Vorschriften im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, die zudem dem satzungsmäßigen Aufgabenbereich der Klägerin (Einsatz für eine sachgemäße und wirkungsvolle Anwendung und Durchsetzung von Umweltschutzgesetzen) berühren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, da sie keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 162 Abs. 3 i.V.m. § 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

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