VG Frankfurt 1. Kammer — 1 E 538/05 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2006-01-19

Aktenzeichen: 1 E 538/05

ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2006:0119.1E538.05.0A

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

Eine Verwaltungspraxis, durch die eine Ermessensbindung eintritt, muss durch entsprechende Regelungen mit rechtlicher Außenwirkung in Erscheinung getreten sein. Ein Verwaltungsakt, durch den eine Subvention bewilligt wird, deren Vergabe nur durch Verwaltungsrichtlinien geregelt ist, ist nicht schon dann rechtswidrig, wenn der Behörde nach seinem Erlass klar wird, dass sie eine Verwaltungspraxis hätte begründen sollen, die den Erlass des Bewilligungsbescheides in dieser Form ausgeschlossen hätte.

Tenor

1. Der Bescheid vom 08.09.2004 und der Widerspruchsbescheid vom 02.02.2005 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verurteilt, den Betrag von 36.800,00 Euro an die Klägerin zu zahlen.

2. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 36.800,00 Euro zuzüglich der festgesetzten Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1 Der Kläger stellte am 10.01.2004 einen Antrag auf Gewährung eines Zuschusses zur Förderung einer Solarkollektoranlage nach Maßgabe der Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft zur Förderung von Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien vom 26.11.2003 (BAnz Nr. 234 v. 13.12.2003, S. 25513). Die Beklagte bewilligte dem Kläger mit Zuwendungsbescheid vom 03.02.2004 einen Zuschuss in Höhe von 19.420,00 EUR. Aufgrund eines Berechnungsfehlers erließ die Beklagte unter dem 04.02.2004 einen Änderungsbescheid und setzte den Zuschuss auf 36.800,00 EUR fest.

2 Mit den Verwendungsnachweisen legte der Kläger u.a. auch eine Rechnung der Firma A. GmbH vom 11.08.2004 vor, aus der sich ergibt, dass in die Anlage so genannte Absorbermatten des Typs Solar-Flex eingebaut worden sind. Darauf nahm die Beklagte mit Bescheid vom 08.09.2004 den Zuwendungsbescheid zurück. In den Gründen ist ausgeführt, dass nach den Richtlinien nur solche Solarkollektoranlagen gefördert würden, die einen Kollektorertrag von 350 kWh/m2 bei einem solaren Deckungsanteil von 40% erbringen. Diese Voraussetzung sei bei Solarabsorbermatten nicht erfüllt. Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch. Er berief sich auf die Angaben des Herstellers, wonach die gelieferten Absorbermatten die von den Richtlinien erforderte Leistung erbringen.

3 Mit Widerspruchsbescheid vom 02.02.2005 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. In den Gründen ist ausgeführt, dass der von den Richtlinien vorgegebene Mindestertrag nicht nachgewiesen worden sei. Dazu sei die Bestätigung eines Prüfinstituts erforderlich, das nach dem Zertifizierungsverfahren der D. C. GmbH anerkannt sein müsse. Der Kläger werde nicht in der Lage sein, einen entsprechenden Nachweis vorzulegen. Absorbermatten erfüllten aufgrund ihrer technischen Voraussetzungen bei Weitem nicht die Anforderungen an die Kapazität. Sie seien nicht wärmeisoliert und würden daher in der Regel ausschließlich für die Erwärmung von Schwimmbadwasser eingesetzt.

4 Am 17.02.2005 hat der Kläger Klage erhoben. Er beruft sich auf eine Erklärung der Firma Solaranlagen A. GmbH, wonach der zu erwartende Energieertrag pro m2 Absorber und Saison 371 kWh beträgt. Er legt ferner ein Gutachten des Herrn Prof. Dr. Ing. R. B. vom 20.03.2005 vor, aus der sich ergibt, dass die nach den Richtlinien erforderliche Leistungsfähigkeit erreicht wird.

5 Der Kläger beantragt (sinngemäß),

6 den Bescheid vom 08.09.2004 und den Widerspruchsbescheid vom 02.02.2005 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, den bewilligten Betrag in Höhe von 36.800,00 EUR auszuzahlen.

7 Die Beklagte beantragt,

8 die Klage abzuweisen.

9 Die Beklagte beruft sich auf die Gründe der angefochtenen Bescheide. Sie besteht auf der Vorlage eines Musterprüfungsgutachtens eines von der D. C. GmbH anerkannten Prüfinstituts, das der Kläger nicht vorlegen könne. Eine Begutachtung der im konkreten Falle installierten Anlage sei insoweit nicht ausreichend, weil die Messungen nicht unter normierten Bedingungen stattfinden könnten. Die ermittelten Werte seien damit aber nicht vergleichbar. Sie hingen von den Zufälligkeiten des Standorts und der Messzeit ab. Nur unter normierten Bedingungen, wie sie in einem Labor hergestellt werden könnten, sei es möglich, die Kollektoren gleichen Einstrahlungsbedingungen auszusetzen und die Ergebnisse damit vergleichbar zu machen. Maßgeblich sei dabei der Standort Würzburg. Unter diesen Laborbedingungen müsse die Anlage in der Lage sein, zur Versorgung mit 45° C warmem Wasser in einer exakt definierten Referenzanlage während des ganzen Jahres mit mindestens 40% beizutragen.

10 Die Richtlinien sähen die Vorlage einer Baumusterprüfung für Solarkollektoranlagen nur deshalb nicht vor, weil es im Laufe der Jahre üblich geworden sei, dass die Hersteller von Solarkollektoranlagen Baumuster von zertifizierten Prüfinstituten begutachten ließen und diese Gutachten der Beklagten vorlegten, die diese in ihre Datenbank einspeise. Auf diese Daten greife sie bei der Überprüfung eines einzelnen Antrages zurück, so dass seitens der Antragsteller kein Prüfgutachten vorgelegt werden müsse. Die Beklagte verweist schließlich darauf, dass der Kläger in seinem Antrag falsche Angaben gemacht habe, indem er die Option „Flachkollektor“ ankreuzte, obwohl er tatsächlich Absorbermatten installiert habe.

11 Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 08.03.2005 auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Der Einzelrichter hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 02.08.2005 auf die Kammer zurückübertragen. Das Gericht hat neben der Gerichtsakte einen Hefter Behördenakten sowie die Aufzeichnungen des Deutschen Wetterdienstes über die Sonneneinstrahlung in Ibbenbüren (Flugplatz Greven) und Würzburg im Zeitraum von 1961 bis 1990 (http://www.dwd.de/klimadaten/ ; internet_sonne_1961-1990.zip [28.10.2005]) und die DIN V 4757-4 vom November 1995 zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Entscheidungsgründe

12 1. Zur Anfechtungsklage

13 Die Anfechtungsklage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Die Beklagte ist nicht berechtigt, den Zuwendungsbescheid vom 03.02.2004 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 04.02.2004 aufzuheben. Denn die Ermächtigung zur Rücknahme eines Bescheides setzt dessen Rechtswidrigkeit voraus (§ 48 Abs. 1 VwVfG). Der Zuwendungsbescheid war jedoch nicht rechtswidrig. Mit diesem Bescheid bewilligte die Beklagte dem Kläger einen Zuschuss „aufgrund der oben genannten Richtlinien für die Errichtung einer Solarkollektoranlage, die auch zur Schwimmbeckenwassererwärmung dient“. Damit ist klargestellt, dass sich die Bewilligung genau im Rahmen der Richtlinien hält und darüber hinausgehende Regelungen nicht getroffen werden. Da der Text der Richtlinien damit zugleich Bestandteil der Regelung des Zuwendungsbescheides geworden ist und jener der Auslegungshoheit des Gerichtes unterliegt, hat das Gericht den Inhalt des Zuwendungsbescheides auch unter Heranziehung der Richtlinien zu ermitteln. Die Richtlinien enthalten keine Regelung dahingehend, dass Absorbermatten bereits von ihrer Bauart her und unabhängig von ihrer Leistung nicht gefördert werden. Zwar erwähnt die Nr. 4.2 RL nur Speicher- und Luftkollektoren einerseits, sowie Röhrenkollektoren und Flachkollektoren andererseits. Diese Erwähnung schließt aber die Zuschussfähigkeit von Absorbermatten nicht aus. Sie steht nämlich nur im Zusammenhang mit der Regelung, dass alle Solarkollektoranlagen mit Ausnahme von Speicher- und Luftkollektoren (also auch Absorbermatten) mit einem geeigneten Funktionskontrollgerät bzw. einem Wärmemengenzähler ausgestattet sein müssen. Für Röhrenkollektoren und Flachkollektoren einer bestimmten Größe (also nicht für Absorbermatten) ist vorgeschrieben, dass ein Wärmemengenzähler im Kollektorkreislauf erforderlich ist.

14 Dafür, dass Absorbermatten von der Förderung ausgeschlossen sind, gibt es auch sonst in den Richtlinien keinerlei Hinweise. Im Gegenteil weist die Regelung in Nr. 4.2. Satz 5 RL, wonach abweichend von früheren Richtlinien Solarkollektoranlagen für Schwimmbäder förderungswürdig sind, darauf hin, dass auch Absorbermatten gefördert werden können. Denn dabei handelt es sich gerade um jenen Typ von Solarkollektoranlagen, der, wie die Beklagte selbst einräumt, typischerweise für die Schwimmbadbeheizung Verwendung findet. Man bezeichnet Absorbermatten deshalb auch als “Schwimmbadabsorber“. Im Unterschied zu den Flachkollektoren enthalten sie weder einen Wärmespeicher noch einen Wärmetauscher. Vielmehr wird das Schwimmbadwasser direkt durch die Absorberflächen geleitet und dabei erwärmt. Schwimmbadabsorber bestehen aus Matten oder Schläuchen aus schwarzem Material. Wärmedämmung und transparente Abdeckung wie bei Flach- und Röhrenkollektoren entfallen. Damit sind Schwimmbadabsorber preislich deutlich günstiger als Flachkollektoren. Es wäre wirtschaftlich gänzlich unvernünftig, für die Erwärmung von Schwimmbadwasser u. Freibädern alternative Kollektoren vorzuziehen.

15 Die Richtlinien sehen auch nicht vor, dass nur solche Absorbermatten förderungswürdig sind, für die eine Baumusterprüfung durch ein von D. C. zertifiziertes Prüfinstitut nach standardisierten Bedingungen vorliegt. Sie beschränken sich in Nr. 4.2. Satz 1 RL vielmehr auf die Festlegung, dass der Kollektor einen Mindestertrag von 350 kWh/m2 pro Jahr bei einem solaren Deckungsanteil von 40% hat, wobei der Flächenbezug nach der DIN V 4757-4 zu bestimmen ist. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinien gerade nicht auf die genannte DIN in vollem Umfang Bezug nimmt, auch nicht hinsichtlich der Nr. 10 der DIN, wo davon die Rede ist, dass die Prüfung der Kollektoren von durch D. C. zertifizierte Prüflaboratorien durchzuführen ist. Die Richtlinien nehmen auf die DIN V 4757-4 vielmehr nur Bezug hinsichtlich der Definition der Absorberfläche, um diese berechnen zu können. Die DIN enthält insoweit in Nr. B 1.3 eine Regelung für Röhrenkollektoren und in B 2.3 eine Regelung für Flachkollektoren. Für sonstige Kollektoren, also auch für Absorbermatten, sieht Nr. B.3 eine Regelung vor.

16 Dass die Richtlinien für Solarkollektoranlagen gerade keine Baumusterprüfung vorsehen, ergibt sich im Umkehrschluss auch aus Nr. 4.4 RL. Darin ist für andere geförderte Anlagen, also gerade nicht für Solarkollektoranlagen, eindeutig geregelt, dass die an diese Anlagen gestellten Anforderungen hinsichtlich der Leistungsfähigkeit durch Baumusterprüfung oder Einzelgutachten von geeigneter Stelle nachzuweisen sind. Abgesehen davon, dass danach also auch für andere Anlagen die Baumusterprüfung nicht obligatorisch ist, sondern durchaus auch eine Einzelbegutachtung stattfinden kann, ist für Solarkollektoranlagen weder das eine noch das andere gefordert. Dies hat zur Folge, dass für Anlagen nach Nr. 4.3 gemäß Nr. 4.4 die Vorlage entsprechender Nachweise zusammen mit den übrigen Verwendungsnachweisen vorgeschrieben ist, während ein entsprechender Nachweis bei Solarkollektoranlagen nicht schon zu den die Auszahlung bedingenden Verwendungsnachweisen gehört. Das schließt freilich nicht aus, dass die Beklagte entsprechende Nachweise fordern kann, wenn im Einzelfall Zweifel daran bestehen, ob die installierte Anlage den Erfordernissen der Nr. 4.2 RL entspricht. Dieser Nachweis kann dann aber sowohl durch ein Zertifikat über eine Baumusterprüfung als auch durch Einzelgutachten einer geeigneten Stelle erbracht werden.

17 Diese Sonderregelung für Solarkollektoranlagen wurde offensichtlich bewusst vorgenommen. Noch in den Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft vom 01.08.1995 (BAnz Nr. 149 v. 10.08.1995, S. 8779) findet sie sich nicht. Dort ist vielmehr in Nr. 4.7 geregelt, dass auch für Solarkollektoranlagen (Nr. 4.2) der Nachweis der gestellten Anforderungen durch Bauartzulassung oder Typenprüfung zu erbringen ist - allerdings alternativ auch durch ein Gutachten von geeigneter Stelle erbracht werden kann. Erst in den vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie erlassenen Richtlinien vom 20.08.1999 (BAnz Nr. 162 v. 31.08.1999, S. 15137) findet sich erstmals die unterschiedliche Regelung. Das beruhte nach dem Vortrag der Beklagten offensichtlich darauf, dass der Beklagten Baumusterprüfgutachten zu allen auf dem Markt befindlichen Solarkollektoren, für die überhaupt ein Zuwendungsantrag gestellt werden konnte, vorlagen. Absorbermatten gehörten nicht dazu, weil sie bauartbedingt für die Warmwasserversorgung von Gebäuden nicht in Betracht kamen. Solarkollektoranlagen für die Schwimmbadbeheizung waren aber nach den früheren Richtlinien ausdrücklich von der Förderung ausgenommen. Als mit den Richtlinien vom 26.11.2003 die Förderfähigkeit von Solarkollektoren zur Beheizung von Schwimmbädern erstmals eingeführt worden ist, hätte es nahegelegen, entweder Absorbermatten von der Förderung auszuschließen oder auch die Vorlage von Prüfgutachten - Baumusterprüfgutachten oder Einzelprüfgutachten - mit den Verwendungsnachweisen zu fordern. Denn jetzt musste damit gerechnet werden, dass auch für Absorbermatten Zuwendungsanträge gestellt wurden und für diese Anlagenart lagen der Beklagten keine Baumusterprüfgutachten vor. Auch die neuesten Richtlinien vom 17.06.2005 (BAnz Nr. 120 v. 30.06.2005, S. 9910) enthalten noch immer insoweit keine Regelung. Die Beklagte hat die Regelungen des Zuwendungsbescheides insofern auch nicht entsprechend ergänzt.

18 Der wie vorstehend inhaltlich bestimmte Zuwendungsbescheid war rechtmäßig. Die Beklagte bewilligt die Zuwendungen allein aufgrund eines entsprechenden Haushaltstitels im Bundeshaushalt und nach Maßgabe der Richtlinien und ihres Ermessens. Mangels weitergehender gesetzlicher Bindungen kommt die Rechtswidrigkeit wegen der Verletzung von Rechtsnormen nicht in Betracht. Bei den Richtlinien handelt es sich um interne Verwaltungsvorschriften, die als solche keine rechtliche Außenwirkung entfalten, aber das Ermessen der Beklagten binden. Ein Ermessensfehler kommt jedoch deshalb insoweit nicht in Betracht, weil die Beklagte die Regelungen der Richtlinien gerade zum Inhalt des Zuwendungsbescheides gemacht und somit nicht von ihnen abgewichen ist.

19 Der Zuwendungsbescheid ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte es unterlassen hat, über die Richtlinien hinausgehende und diese ergänzende Regelungen zu treffen. Insbesondere wäre insoweit die Bedingung in Betracht gekommen, dass ein Musterprüfgutachten vorgelegt wird, welches bestimmten Kriterien genügt. Die Unterlassung einer solchen Bestimmung würde nur dann zur Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides führen, wenn die Beklagte damit von einer bestehenden Verwaltungspraxis abgewichen wäre und damit Art. 3 GG verletzt hätte. Es gab jedoch zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides keine Verwaltungspraxis der Beklagten, derzufolge regelmäßig die Forderung eines Prüfgutachtens durch ein zertifiziertes Institut in die Zuwendungsbescheide aufgenommen wird, auch nicht, sofern Zuwendungen für Solarkollektoranlagen in Schwimmbädern bewilligt wurden. Es gab auch keine Verwaltungspraxis dahingehend, dass in den Zuwendungsbescheiden die Verwendung von Absorbermatten ausgeschlossen wurde. Nach dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung wurde die Verwaltungspraxis insoweit erst aus Anlass des vorliegenden Falles entsprechend geändert.

20 Da der Zuwendungsbescheid somit nicht rechtswidrig ist, kommt seine Rücknahme nicht in Betracht. Auf die Frage, ob der Kläger in seinem Antrag auf die Zuwendung falsche Angaben gemacht hat, indem er angab, Flachkollektoren einbauen zu wollen, kommt es deshalb nicht an.

21 2. Leistungsklage

22 Auch die von dem Kläger erhobene Leistungsklage ist zulässig. Der Zulässigkeit steht nicht etwa entgegen, dass nach Aufhebung des Rücknahmebescheides keine ernstlichen Zweifel daran bestehen könnten, dass die Beklagte dem wieder aufgelebten Zuwendungsbescheid gemäß die Auszahlung vornimmt. Denn der Zuwendungsbescheid steht unter einer auflösenden Bedingung und die Beklagte behauptet gerade, dass diese Bedingung eingetreten ist, weil der Kläger eine Anlage errichtet habe, die nicht den Richtlinien entspreche.

23 Die Leistungsklage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Zahlung der Zuwendung in Höhe von 36.800,00 EUR aus dem Zuwendungsbescheid vom 08.09.2004 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 04.02.2004. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass der Zuwendungsbescheid erloschen wäre. Zwar sieht der Zuwendungsbescheid sein eigenes Erlöschen (auflösende Bedingung) für den Fall vor, dass die Klägerin die Solarkollektoranlage nicht innerhalb des Bewilligungszeitraums in Betrieb nimmt. Dabei kommt es nicht nur darauf an, dass innerhalb dieses Zeitraums überhaupt irgendeine Solarkollektoranlage in Betrieb genommen wird, sondern es muss eine Anlage in Betrieb genommen worden sein, für die die Zuwendung zugesagt worden ist, also eine solche, die den Richtlinien entspricht. Das ist jedoch der Fall.

24 Die Klägerin hat insoweit das Gutachten des Prof. Dr. Ing. R. B. vom 20.03.2005 vorgelegt, in welchem bestätigt wird, dass die von der Klägerin installierte Solarkollektoranlage den in den Richtlinien geforderten jährlichen Kollektorertrag bereits während der Freibadsaison 2004 erbracht hat. Das Gutachten beruht auf Temperaturmessungen am Vor- und Rücklauf der Solaranlage.

25 Die Beklagte hat gegen die Ergebnisse dieses Gutachtens keine substantiierten Einwände erhoben. Sie hält vielmehr die Messungen nur deshalb für unbrauchbar, weil sie nicht unter normierten Bedingungen stattgefunden hätten und das Messergebnis deshalb von den Zufälligkeiten des Standorts und der Messzeit abhingen. Dieser Einwand ist jedoch von den Richtlinien nicht gedeckt. Die Richtlinien verlangen nur einen jährlichen Kollektoreintrag in Höhe von 350 kWh/m2 . Sie sagen nichts darüber aus, an welchem Standort dieser Eintrag erreicht werden muss. Insoweit unterscheidet sich die Regelung von der früheren Regelung in Nr. 4.2 der RL vom 15.03.2002, wonach auf den Standort Würzburg abzustellen war. Die Richtlinien vom 26.11.2003 stellen nicht mehr auf einen bestimmten Standort ab. Infolgedessen kann es nach dem Wortlaut der Richtlinien nur auf den Standort ankommen, an dem die Anlage tatsächlich installiert worden ist. Im Übrigen zeigen die gemittelten Messungen des Deutschen Wetterdienstes im Zeitraum 1961 bis 1990, dass die Sonneneinstrahlung in Würzburg sich kaum von der in Ibbenbüren (Flugplatz Greven) unterscheidet, in Ibbenbüren (Greven) jedoch geringfügig unter der von Würzburg liegt. Daraus folgt, dass der Energieertrag, der in Ibbenbüren erzielt werden kann, am Standort Würzburg eher übertroffen, aber nicht unterschritten werden kann. Wenn die geforderte Leistung also schon in Ibbenbüren erreicht wird, dann erst recht in Würzburg. Die Richtlinien enthalten auch keine Regelung dahingehend, dass die Leistungsfähigkeit unter bestimmten standardisierten Laborbedingungen erreicht werden muss. Deshalb kann es nur auf die tatsächliche Leistungsfähigkeit der Anlage an ihrem Installationsort ankommen.

26 3. Nebenentscheidungen

27 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO, Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO).

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