VG Cottbus 2. Kammer — 2019-12-05 — 2 K 2357/16 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2019-12-05

Aktenzeichen: 2 K 2357/16

ECLI: ECLI:DE:VGCOTTB:2019:1205.2K2357.16.00

Dokumenttyp: Urteil

Tenor

Der beschrittene Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist zulässig.

Gründe

I.

Der Kläger begehrt von der Beklagten die Zahlung eines Ausgleichsbetrages nach deren Ausscheiden aus der Zusatzversorgungskasse sowie die Erstattung der ihm entstandenen Kosten für ein versicherungsmathematisches Gutachten zur Ermittlung des Ausgleichsbetrages.

Der Kläger ist eine auf Grundlage des Gesetzes über den Kommunalen Versorgungsverband Brandenburg (im Folgenden: KVBbgG) errichtete Körperschaft des öffentlichen Rechts, die sich in die Bereiche Versorgungskasse und Zusatzversorgungskasse gliedert. Er erfüllt seine Aufgaben im Bereich der Zusatzversorgungskasse nach der Satzung des Kommunalen Versorgungsverbandes Brandenburg – Zusatzversorgungskasse – (Satzung). Insoweit kann für die vorliegende – allein den zulässigen Rechtsweg betreffende – Entscheidung offen bleiben, welche der Neufassungen der Satzung vom 10. September 2002 (ABl. S. 883) einschlägig ist, da sich im Hinblick auf die insoweit maßgeblichen Rechtsfragen keine Änderungen ergeben.

Aufgabe der Zusatzversorgungskasse ist es, durch Versicherung den Arbeitnehmern ihrer Mitglieder nach Maßgabe tarifvertraglicher Regelungen und im Rahmen der Satzung eine zusätzliche Alters-, Berufsunfähigkeits-, Erwerbsunfähigkeits- und Hinterbliebenenversorgung zu gewähren (§ 2 Abs. 3 KVBbgG). Nach §§ 14 Abs. 1, Abs. 2, 10 Abs. 1, Abs. 2 KVBbgG besteht die Zusatzversorgungskasse aus Pflichtmitgliedern (Gemeinden, Landkreise, Ämter, kommunale Zweckverbände und öffentlich-rechtliche Sparkassen mit zusatzversorgungsberechtigten Arbeitnehmern) und freiwilligen Mitgliedern (Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die nicht bereits Pflichtmitglieder sind, kommunale Spitzenverbände und vergleichbare kommunale Spitzenorganisationen sowie Verbände von Körperschaften des öffentlichen Rechts ferner juristische Personen des Privatrechts, an denen Gemeinden und Gemeindeverbände überwiegend beteiligt sind, und andere juristische Personen des Privatrechts, soweit sie kommunale Aufgaben erfüllen und ihr dauernder Bestand gesichert erscheint, wenn sie zusatzversorgungsberechtigte Arbeitnehmer beschäftigen). Die Satzung des Klägers sieht daneben die Möglichkeit einer besonderen Vereinbarung mit einem Arbeitgeber vor, der die vorgenannten Voraussetzungen nicht erfüllt und der bisher weder bei der Kasse noch bei einer Zusatzversorgungseinrichtung, zu der Versicherungen übergeleitet werden, Mitglied ist, wenn der Arbeitgeber von einem Mitglied Aufgaben und bisher pflichtversicherte Beschäftigte übernommen hat (§ 12 Abs. 5 der Satzung). Die Rechtsbeziehungen zwischen der Zusatzversorgungskasse und ihren Mitgliedern richten sich nach öffentlichem Recht (§ 15 Abs. 1 KVBbgG, § 13 Abs. 1 Satz 1 der Satzung).

Die Beklagte ist eine 100%ige Tochtergesellschaft der S.... Gegenstand des Unternehmens sind die Verwaltung eigenen Vermögens und die Beteiligung an oder der Erwerb von Unternehmen gleicher oder ähnlicher Art. Der ursprünglich bei der S... angesiedelte Bereich der Stadtbeleuchtung wurde im Jahr 2009 auf die Beklagte ausgegliedert. Hintergrund war die bevorstehende Ausschreibung eines städtischen Beleuchtungsauftrags, von welchem die Weiterbeschäftigung des in diesem Bereich tätigen Personals abhing. Die S..., die die Zusatzversorgung der bei ihr in diesem Bereich tätigen Mitarbeiter durch eine freiwillige Mitgliedschaft beim Kläger sichergestellt hatte, wünschte eine Fortführung der Versicherung durch die Beklagte. Da eine Mitgliedschaft der Beklagten beim Kläger nach § 11 der Satzung nicht in Betracht kam, schlossen die Beteiligten zum Zwecke der Weiterversicherung der dem ausgegliederten Bereich angehörenden Arbeitnehmer am 23. Juli 2009 eine Vereinbarung gem. § 12 Abs. 5 der Satzung. Nach § 1 Nr. 1 dieser Vereinbarung trat die Beklagte dem Kläger mit Wirkung zum 1. Juni 2009 bei. In § 1 Nr. 2 der Vereinbarung bestimmten die Vertragsparteien, dass es sich um ein öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis handeln solle, dessen Inhalt durch die Satzung des Klägers sowie die zu ihr ergangenen Ausführungsbestimmungen in ihrer jeweils gültigen Fassung bestimmt werden solle, soweit durch den Inhalt der Vereinbarung nicht abweichende Regelungen getroffen worden seien.

Da die Beklagte den Auftrag für die Stadtbeleuchtung nicht erhielt, kündigte sie allen in diesem Bereich bei ihr beschäftigten Arbeitnehmern. Mit Schreiben vom 12. August 2010 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass seit dem Monat Juli 2010 keine Arbeitnehmer mehr im Bereich der Straßenbeleuchtung beschäftigt seien. Mit Bescheid vom 21. März 2011 kündigte der Kläger das Vertragsverhältnis. Auf den Widerspruch der Beklagten nahm der Kläger den Bescheid vom 21. März 2011 unter dem 25. Juni 2013 zurück und kündigte sodann mit Schreiben vom 25. Juni 2013 die Vereinbarung vom 23. Juli 2009 mit Wirkung zum 31. Dezember 2013.

In der Folgezeit ließ der Kläger ein versicherungsmathematisches Gutachten zur Ermittlung des von der Beklagten zu leistenden finanziellen Ausgleichs nach §§ 15 Abs. 1, Abs. 2, 15 a Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung i.V.m. § 17 Abs. 2 KVBbg erstellen und leitete das Ergebnis der Beklagten mit der Aufforderung zu, eine Auswahlentscheidung zwischen den darin dargestellten Erstattungs- und Amortisierungsmodellen zu treffen. Eine Auswahl durch die Beklagte erfolgte ebenso wenig wie eine satzungsgemäß mögliche Zahlung.

Der Kläger hat am 21. Dezember 2016 Klage erhoben mit dem Ziel einer Verurteilung der Beklagten zur Zahlung eines Ausgleichsbetrags in Höhe von 193.804,00 €, zur Erstattung der Kosten des versicherungsmathematischen Gutachtens in Höhe von 570,00 € sowie zur Zahlung von Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz.

Er ist der Ansicht, der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Die vorliegende Streitigkeit sei öffentlich-rechtlicher Natur, da um ein Rechtsverhältnis gestritten werde, welches seine Grundlage im öffentlichen Recht habe. Anders als bei der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder und deren Beteiligten, deren Rechtsverhältnis nach dem Gesetz privatrechtlich geregelt sei und dementsprechend durch die Rechtsprechung den Zivilgerichten zugewiesen werde, sei durch die hier einschlägigen Regelungen des brandenburgischen Landesrechts, der Satzung sowie der Vereinbarung festgelegt, dass es sich um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis handele. Unbeachtlich sei, dass die Beklagte weder Pflichtmitglied noch freiwilliges Mitglied sei, für welche das Gesetz ausdrücklich anordne, dass das Rechtsverhältnis zur Zusatzversorgungskasse öffentlich-rechtlich sei. Die Rechtsgrundlagen für die geltend gemachten Ansprüche seien dem öffentlichen Recht zuzuordnen, unabhängig davon, ob die Mitgliedschaft gesetzlich oder vertraglich begründet worden sei. Dementsprechend sei die Beitrittsvereinbarung mit der Beklagten als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, was auch in der Vereinbarung ausdrücklich festgestellt worden sei. Entscheidend sei die vorliegend im Normengefüge zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Zuweisung des Rechtsverhältnisses zum öffentlichen Recht. So sei er, der Kläger, eine Körperschaft öffentlichen Rechts, regle seine Angelegenheiten durch Satzung und agiere in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts, etwa indem er die freiwillige Mitgliedschaft durch Aufnahmebescheid oder öffentlich-rechtliche Vereinbarung begründe.

Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 24. Februar 2017 den beschrittenen Verwaltungsrechtsweg gerügt. Sie führt zur Begründung aus, für die Frage, ob die Rechtsstreitigkeit öffentlich-rechtlicher oder zivilrechtlicher Natur sei, komme es auf die wahre Natur des Rechtsverhältnisses an, ob es also nach objektiven Kriterien dem öffentlichen oder dem privaten Recht zuzuordnen sei. Zwischen den Beteiligten sei lediglich eine vertragliche Beziehung und kein Mitgliedschaftsverhältnis im Sinne des § 11 der Satzung begründet worden. Soweit durch das Gesetz und die Satzung das Rechtsverhältnis zu den Mitgliedern als öffentlich-rechtlich qualifiziert werde, möge dies auf Pflichtmitglieder zutreffen, nicht aber auf allein auf vertraglicher Basis an der Zusatzversorgungskasse beteiligte Arbeitgeber, die - wie sie - einen Gruppenversicherungsvertrag auf Grundlage eines Tarifvertrages mit dem Kläger vereinbarten. Insoweit sei das Rechtsverhältnis zivilrechtlich begründet. Die Zusatzversorgung, für deren Durchführung der Kläger zuständig sei, beruhe auf Tarifverträgen, welche zwischen kommunalen Arbeitgeberverbänden und Arbeitnehmervertretungen geschlossen worden seien. Es handele sich um eine Maßnahme der Fürsorge der Arbeitgeber mit arbeitsrechtlichem Ursprung. Die Einschaltung eines öffentlich-rechtlichen Versicherungsträgers diene lediglich der Gewährleistung höherer Sicherheiten, impliziere aber nicht die Qualifizierung des Rechtsverhältnisses als öffentlich-rechtlich. Das Verhältnis zwischen den Verfahrensbeteiligten sei auch in keiner Weise durch die Ausübung hoheitlicher Gewalt geprägt. Vielmehr handele es sich um ein durch Leistung und Gegenleistung geprägtes Vertragsverhältnis. Für eine Zuordnung des Rechtsverhältnisses zum Zivilrecht spreche auch, dass die Beitrittsvereinbarung nicht durch Verwaltungsakt habe gekündigt werden können.

II.

Die Kammer hat gem. § 17 a Abs. 3 Satz 2 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) i.V.m. § 173 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) über die Zulässigkeit des Rechtswegs vorab zu entscheiden, da die Beklagte mit Schriftsatz vom 24. Februar 2017 den vom Kläger beschrittenen Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gerügt hat.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, welche nicht durch Gesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 VwGO).

Ob eine Streitigkeit bürgerlich-rechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Natur ist, beurteilt sich, wenn – wie im vorliegenden Fall – eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung fehlt, nach der Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. März 2018 – 10 B 25/17 – juris Rn. 7; BGH, Beschluss vom 26. November 2015 – III ZB 62/15 – juris Rn. 8, jew. m.w.N.). Dabei kommt es nicht auf die Bewertung der klagenden Partei, sondern darauf an, ob sich das Klagebegehren nach den zu seiner Begründung vorgetragenen Tatsachen bei objektiver Würdigung aus einem Sachverhalt herleitet, der von Rechtssätzen des Zivil- oder des öffentlichen Rechts geprägt wird (vgl. BGH, Beschluss vom 14. April 2015 – VI ZB 50/14 – juris Rn. 12 m.w.N.).

Vorliegend stützt der Kläger die von ihm geltend gemachte Hauptforderung auf Zahlung eines Ausgleichsbetrages sowie Erstattung der Kosten für das versicherungsmathematische Gutachten auf die Regelungen der §§ 15 Abs. 1, Abs. 2, 15 a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 7 der Satzung in der Fassung der 13. Satzung zur Änderung der Satzung des Kommunalen Versorgungsverbandes vom 18. Juni 2013 (ABl. S. 2244), welche jedoch nicht unmittelbar Anwendung finden, sondern nur in Verbindung mit der Vereinbarung vom 23. Juli 2009, durch die die Beklagte dem Kläger beigetreten ist und welche die Geltung der Satzung in ihrer jeweils gültigen Fassung bestimmt. Grundlage für das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten ist somit die Vereinbarung vom 23. Juli 2009. Hierbei handelt es sich nach Auffassung der Kammer um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S.d. § 1 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg i.V.m. §§ 54 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes.

Grundsätzlich erfolgt die Zuordnung eines Vertrages zum öffentlichen oder zum privaten Recht anhand des Gegenstands des Vertrages (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 – 4 C 18/91 – juris Rn. 25 m.w.N.). Insoweit ist nicht der Vorstellungshorizont der Parteien, sondern die objektive Zuordnung des durch den Vertrag geregelten Rechtsverhältnisses maßgeblich (vgl. Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., § 54 Rn. 21). In Fällen, in denen dem Staat hinsichtlich der Rechtsformen, mit denen er seine Zwecke verfolgt, Wahlfreiheit zukommt, kommt es jedoch vorrangig darauf an, welcher Rechtsform er sich bedient. In diesem Bereich – außerhalb der Eingriffsverwaltung, regelmäßig bei der leistenden Verwaltung – können öffentlich-rechtliche wie privatrechtliche Vertragsgestaltungen gewählt werden (vgl. Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl., § 40 Rn. 70).

Vorliegend handelt es sich um einen derartigen, eine Wahlfreiheit begründenden Fall der Leistungsverwaltung, da der Kläger mit der Bereitstellung einer zusätzlichen Alters-, Berufsunfähigkeits-, Erwerbsunfähigkeits- und Hinterbliebenenversorgung für die Arbeitnehmer seiner Mitglieder bzw. vertraglich gebundener Arbeitgeber gewährleistet, dass diese ihre tarifvertraglich begründeten Pflichten erfüllen können (vgl. zur Wahlfreiheit in derartigen Fällen: Gansel, „Die Beendigung der Beteiligung an einer Zusatzversorgungskasse“, Dissertation Humboldt-Universität zu Berlin, 2007, S. 70). Soweit die Beklagte geltend macht, die zusätzliche Versorgung werde durch den Abschluss von Versicherungsverträgen zugunsten der betroffenen Arbeitnehmer zwischen dem Kläger und seinen Mitgliedern bzw. den vertraglich gebundenen Arbeitgebern bewirkt, welche stets als zivilrechtlich zu qualifizieren seien, übersieht sie, dass es sich um einen Bereich der Leistungsverwaltung handelt, in welchem der öffentlichen Hand ein Wahlrecht hinsichtlich der Handlungsform zuzugestehen ist.

Der Kläger hat dieses ihm zustehende Wahlrecht im Hinblick auf die Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses mit vertraglich gebundenen Arbeitgebern im Allgemeinen sowie mit der Beklagten im Einzelfall dahingehend betätigt dass dieses öffentlich-rechtlicher Natur sein soll. Dies lässt sich sowohl den Satzungsregelungen als auch der Vereinbarung vom 23. Juli 2009 entnehmen.

Für die Pflichtmitglieder sowie die freiwilligen Mitglieder bestimmen § 13 Abs. 1 Satz 1 der Satzung sowie § 15 Abs. 1 KVBbg, dass sich die Rechtsbeziehungen der Zusatzversorgungskasse zu den Kassenmitgliedern nach öffentlichem Recht richten. Aufgrund dieser Einordnung sowohl durch den Gesetzgeber als auch durch den Satzungsgeber ist das Rechtsverhältnis zu den Kassenmitgliedern und den freiwilligen Mitgliedern als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren (vgl. zur insoweit bestehenden Wahlfreiheit hinsichtlich der Handlungs- und Oranisationsform: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., § 3 Rnrn. 16, 36, § 23 Rn. 44, Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl., § 40 Rnrn. 312 f.).

Die Beklagte wird vorliegend zwar weder als ausscheidendes Pflichtmitglied noch als ausscheidendes freiwilliges Mitglied der Zusatzversorgungskasse i.S.d. § 11 Abs. 1, Abs. 3 der Satzung, § 14 Abs. 1, Abs. 2 KVBbgG in Anspruch genommen, vielmehr ist ihre Rechtsbeziehung zu dem Kläger – wie bereits dargelegt – durch eine besondere Vereinbarung gem. § 12 Abs. 5 der Satzung begründet worden. Gleichwohl ist durch die Vereinbarung vom 23. Juli 2009 eine „Quasimitgliedschaft“ der Beklagten beim Kläger begründet worden. Dies folgt bereits aus der Formulierung in § 1 Ziff. 1 dieser Vereinbarung. Danach „tritt“ die Beklagte dem Kläger mit Wirkung zum 1. Juni 2009 „bei“.

Darüber hinaus ist auch aus den Satzungsregelungen des Klägers ersichtlich, dass Arbeitgeber, die aufgrund einer besonderen Vereinbarung gem. § 12 Abs. 5 der Satzung an der Zusatzversorgungskasse beteiligt sind, den Pflichtmitgliedern und freiwilligen Mitgliedern gleichgestellt werden sollen. So befindet sich die Regelung über den Abschluss einer besonderen Vereinbarung im Abschnitt I der Satzung, in welchem das Mitgliedsverhältnis geregelt ist und betrifft § 12 der Satzung, dessen Absatz 5 die Grundlage für die Vereinbarung zwischen den Beteiligten bildet, die Fortsetzung von Mitgliedschaften (Hervorhebung jeweils durch die Kammer). Damit hat der Kläger hinreichend deutlich gemacht, dass er sein Wahlrecht in Bezug auf die Leistungserbringung gegenüber Arbeitgebern, welche weder die Voraussetzungen für eine Pflichtmitgliedschaft noch für eine freiwillige Mitgliedschaft erfüllen, dahingehend betätigt, dass das Rechtsverhältnis ebenso wie das der Pflichtmitglieder und freiwilligen Mitglieder öffentlich-rechtlich ausgestaltet werden soll.

Daneben ist auch die Festlegung in § 1 Ziff. 2 der Vereinbarung vom 23. Juli 2009 ein eindeutiger Anhaltspunkt dafür, dass das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten Beteiligten öffentlich-rechtlichen Bindungen unterstellt werden sollte, indem dort geregelt ist, dass es sich um ein öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis handelt. Soweit die Beklagte geltend macht, § 1 Ziffer 2 der Vereinbarung vom 23. Juli 2009 stelle nicht eine das Rechtsverhältnis ausgestaltende Regelung dar, sondern lediglich um eine (unzutreffende) Wissenserklärung, überzeugt dies nicht. Da es sich um einen Bestandteil der Vereinbarung handelt, spricht vielmehr alles dafür, dass die Beteiligten der vorgenannten Bestimmung rechtsgestaltende Wirkung beigemessen haben.

Diese Festlegung wäre im Übrigen selbst dann, wenn dem Kläger keine Regimewahlkompetenz zuzugestehen wäre, für die Frage des zulässigen Rechtswegs entscheidend (vgl. dazu: Ehlers/Schneider in Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: September 2018, § 40 Rnrn. 244, 336).