Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 9. Senat — 9 S 402/26 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-04-30

Aktenzeichen: 9 S 402/26

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0430.9S402.26.00

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 80 Abs 2 Nr 4 VwGO, § 2 VwVG BW, § 12 VwVG BW

Orientierungssatz

1. Dass Eingriffsbefugnisse nicht greifen, kann im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Grundverfügung geltend gemacht werden.(Rn.18)

2. Die Vollstreckung setzt hingegen nach § 2 VwVG BW nicht die Rechtmäßigkeit, sondern nur die Vollziehbarkeit der Verfügung voraus.(Rn.18) .

3. Zur Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung.(Rn.21)

Verfahrensgang

vorgehend VG Karlsruhe, 4. Februar 2026, 3 K 624/26, Beschluss

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 4. Februar 2026 - 3 K 624/26 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen für beide Rechtszüge auf jeweils 7.750 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1 Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Vollstreckung eines Verbots zum Inverkehrbringen cannabidiolhaltiger Lebensmittel.

2 Mit Bescheid vom 23.07.2024 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (Nr. 3) das Inverkehrbringen von 40 namentlich aufgeführten Cannabinoid(CBD)-haltigen Produkten (Nr. 1) und das Inverkehrbringen von anderen als den unter Nr. 1 genannten Produkten der Produktkategorien Öle, Kaugummis, Kapseln, Tabletten, Pastillen, Tees (lose oder im Beutel) und Kristalle, die Bestandteile/Extraktionen der Hanfpflanze Cannabis sativa L. wie zum Beispiel CBD, CBG, CBN oder H4CBD enthalten; ausgenommen hiervon ausschließlich Produkte, die lediglich Hanfsamen und/oder Hanföl enthalten sowie Hanf-Blätter als wässriger Aufguss (Nr. 2). Für den Fall der Nichtbeachtung von Nummern 1 oder 2 drohte sie der Antragstellerin pro Produkt jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 EUR an (Nr. 4).

3 Mit Beschluss vom 27.08.2024 - 3 K 4303/24 - lehnte das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Antrag der Antragsteller auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen Nummern 1, 2 und 4 dieses Bescheides ab. Die von ihr dagegen erhobene Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 25.11.2025 - 9 S 1424/24 - (juris) zurück.

4 Bei einer am 09.12.2025 durchgeführte Nachkontrolle in der Verkaufsstelle der Antragstellerin in Karlsruhe fand die Antragsgegnerin neun der in Nummer 1 des Bescheids vom 23.07.2024 genannte Produkte im Verkaufsangebot vor. Dies waren die CBD-haltigen Öle xxx xxx xx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx Cxxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx. Weiter stellte sie im Verkaufsangebot 22 andere Produkte fest, die CBD, CBN oder CBG enthalten. Dies waren das CBD-haltige Öl xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx Hanf Bonbons in den drei Sorten xxx xxx xxx xx xxx xxx x xxx xxx xx xxx xxx xxx xxx xxx xx xxx die Lutschtabletten xxx xxx xxx xxx xxx CBD-haltige Tees (lose) in den 12 Sorten xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx CBN-haltige Tees (lose) in den zwei Sorten xxx xxx xxx sowie Kristalle in den drei Sorten xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx.

5 Unter Bezugnahme auf diese Nachkontrolle setzte die Antragsgegnerin mit Verfügung vom 15.12.2025 das mit Bescheid vom 23.07.2024 angedrohte Zwangsgeld für die Nummern 1 und 2 in Bezug auf diese 31 im Tenor des Bescheides einzeln aufgeführten Produkte (Nr. 2.1 i. V. m. Nr. 2) in Höhe von jeweils 1.000 EUR, insgesamt in Höhe von 31.000 EUR fest (Nr. 1).

6 Mit Beschluss vom 04.02.2026 - 3 K 624/26 - hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen diese Zwangsgeldfestsetzung anzuordnen, abgelehnt und im Wesentlichen ausgeführt, diese sei voraussichtlich rechtmäßig. Mit ihr werde eine wirksame und hinreichend bestimmte Grundverfügung vollstreckt, gegen die die Antragstellerin voraussichtlich verstoßen habe. Auch hinsichtlich der sonstigen Voraussetzungen der Zwangsgeldfestsetzung bestünden keine Bedenken.

II.

7 Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg. Die mit ihr dargelegten Gründe, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern sein soll und auf deren Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, ergeben nicht, dass das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Zwangsgeldfestsetzung anzuordnen, zu Unrecht abgelehnt hat.

8 A. Die Antragstellerin macht mit ihrer Beschwerde zum einen geltend, die Grundverfügung vom 23.07.2024 sei nicht hinreichend bestimmt.

9 1. Sie führt zur Begründung zum einen im Wesentlichen aus, in Nummer 1 der Verfügung würden die Produkte als Lebensmittel bezeichnet, obwohl es sich bei den meisten Präparaten nicht um Lebensmittel zum oralen Verzehr handele. Auch die Produkte xxx Bonbons xxx xxx x xxx xxx xxx xxx sowie die Kristalle seien keine Lebensmittel.

10 Mit diesem Vorbringen nimmt die Antragstellerin nicht zur Kenntnis, dass ihr mit Nummer 1 der Grundverfügung vom 23.07.2024 untersagt wurde, 40 im Einzelnen bezeichnete und einleitend als Lebensmittel zusammengefasste Produkte - darunter neun, auf die hin nunmehr Zwangsgelder festgesetzt wurden - in Verkehr zu bringen. Mit der Behauptung, bei diesen Produkten handele es sich überwiegend nicht um Lebensmittel, vermag die Antragstellerin daher von vornherein nicht die Bestimmtheit von Nummer 1 der Grundverfügung vom 233.07.2024 in Abrede zu stellen. Das gilt erst recht für ihre weitere Begründung, bei den Kristallen und den xxx Hanf Bonbons in den drei Sorten handele es sich nicht um Lebensmittel. Denn diese Produkte sind nicht in Nummer 1 der Grundverfügung aufgeführt, sondern die diesbezüglichen Zwangsgeldfestsetzungen sind auf Verstöße gegen Nummer 2 der Grundverfügung gestützt.

11 2. Die Antragstellerin führt weiter aus, Nummer 2 der Grundverfügung vom 23.07.2024 sei erst recht unbestimmt. So sei die Formulierung „wie zum Beispiel“ nicht verständlich und unbestimmt. Kristalle seien kein Lebensmittel und von der Verfügung nicht umfasst. Die Formulierung „Bestandteile/Extraktionen“ lasse offen, ob dies additiv oder alternativ gemeint sei. Der Zusatz „Hiervon ausgenommen sind ausschließlich Produkte die lediglich Hanfsamen und/oder Hanföl enthalten sowie Hanf-Blätter als wässriger Aufguss“ sei unklar, denn diese Produkte seien schon keine im Sinne von Satz 1 der Verfügung in Nummer 2, der Zusatz sei daher überflüssig. Unklar sei die Regelung zudem für Produkte, „die sowohl Hanfsamen und Hanföl enthalten sowie Hanf-Blätter als wässriger Aufguss enthalten oder Produkte, die Hanföl enthalten sowie Hanfblätter als wässriger Aufguss etc.“ Schließlich sei nicht nachvollziehbar, weshalb Produkte der Produktkategorien Öle, Kaugummis, Kapseln, Tabletten, Pastillen, Kristalle nicht bestimmte Bestandteile/Extraktionen der Hanfpflanze Cannabis sativa L. enthalten dürften, wenn sie nicht zum oralen Verzehr bestimmt seien. Dies sei abhängig von der Aufmachung im konkreten Einzelfall, so dass ein generelles Vertriebsverbot unverhältnismäßig sei und auch nicht den regulatorischen Anforderungen entspreche, da die zugrunde liegende Novel-Food-Verordnung eben nur für oral einzunehmende Lebensmittel gelte und nicht für andere Produktkategorien.

12 Auch hiermit vermag die Beschwerde die verwaltungsgerichtliche Feststellung nicht in Frage zu stellen, wonach eine der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung entgegenstehende Unbestimmtheit der Grundverfügung nicht vorliegt.

13 Mit der gegen die Bestimmtheit von Nummer 2 der Grundverfügung gerichteten Rüge, Kristalle seien keine Lebensmittel und könnten daher nicht unter die Grundverfügung fallen, und auch andere Produkte der dort genannten Produktkategorien müssten nicht zum oralen Verzehr bestimmt sein, zeigt die Beschwerde einen Bestimmtheitsmangel nicht auf. Enthielte die Verfügung, wonach näher umschriebene „Produkte der Produktkategorien Öle, Kaugummis, Kapseln, Tabletten, Pastillen, Tees (lose oder im Beutel) und Kristalle“ von der Antragstellerin nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen, den Vorbehalt, dass es sich beim jeweiligen Produkt aus einer der Produktkategorien um ein Lebensmittel handelt, wäre die nähere Bestimmung, ob es sich bei einem im Übrigen von der Verfügung umfassten Produkt um ein Lebensmittel handelt, dem Vollstreckungsverfahren vorbehalten und stellte sich die Frage der hinreichenden Bestimmtheit der Grundverfügung. Die Antragsgegnerin hat aber die Regelung unter Nummer 2 der Grundverfügung schon ihrem Wortlaut nach gerade nicht unter einen solchen Vorbehalt der Lebensmitteleigenschaft des jeweiligen Produkts gestellt, sondern die Regelung basiert ausweislich der Begründung des Bescheids auf der Annahme, dass es sich bei den in Nummer 2 der Verfügung näher beschriebenen Produkten um Lebensmittel handelt. Damit ist mit Blick auf die Lebensmitteleigenschaft die Bestimmtheit des Verbots nicht in Zweifel zu ziehen. Anders ausgedrückt, würde es sich bei einem konkreten Produkt, etwa einem CBD enthaltenen Kristall, das der in Nummer 2 der Verfügung vom 23.07.2024 formulierten Beschreibung entspricht, tatsächlich nicht um ein Lebensmittel handeln, wäre nicht in Frage gestellt, dass das verfügte Verbot des Inverkehrbringens dieses Produkt umfasst, sondern ob das Verbot rechtmäßig ist. Ein Bestimmtheitsmangel ist gleichermaßen nicht aufgezeigt, soweit die Beschwerde darauf verweist, dass ein nicht zum oralen Verzehr bestimmtes Produkt von den Regelungen der Novel-Food-Verordnung nicht betroffen sein könne und ein generelles Vertriebsverbot sich im konkreten Einzelfall als unverhältnismäßig erweisen könne.

14 Dass vom Verbot nach Nummer 2 der Grundverfügung nur Produkte umfasst sind, die „Bestandteile/Extraktionen der Hanfpflanze Cannabis sativa L.“ enthalten, wirft entgegen der Behauptung der Antragstellerin schon nicht die Frage auf, ob das additiv oder alternativ gemeint ist, sondern stellt mit dem Schrägstrich klar, dass es auf das konkrete Trennverfahren nicht ankommt.

15 Warum die Untersagung von Produkten, die Bestandteile/Extraktionen der Hanfpflanze Cannabis sativa L. enthalten, aufgrund der nachfolgenden beispielhaften Aufzählung von CBD, CBG, CBN oder H4CBD unbestimmt sein sollte, erschließt sich nicht. Überdies bezieht sich auch die Vollstreckung aus Nummer 4 i. V. m. Nummer 2 der Verfügung vom 23.07.2024 ausschließlich auf solche Produkte, die CBD, CBG oder CBN enthalten. Ob - wie die Antragstellerin wohl meint - mit der beispielhaften Aufzählung unklar bleibt, durch welche weiteren Bestandteile/Extraktionen der Hanfpflanze Cannabis sativa L. außer CBD, CBG, CBN und H4CBD ein Produkt vom Verbot in Nummer 2 umfasst wird, ist hier unerheblich.

16 Mit der Behauptung, der einschränkende Zusatz in Satz 2 der Verfügung, wonach von dem Verbot solche Produkte ausgenommen sind, „die lediglich Hanfsamen und/oder Hanföl enthalten sowie Hanf-Blätter als wässriger Aufguss“, sei überflüssig, da diese Produkte schon nicht vom Verbot nach Satz 1 der Verfügung umfasst seien, macht die Antragstellerin schon keinen Bestimmtheitsmangel geltend. Die Beschwerde lässt auch nicht erkennen, warum diese vermeintliche Unklarheit hier von Relevanz sein sollte. Schon deshalb kommt es auf die weiter behauptete Unklarheit des Satzes 2 hinsichtlich der Produkte „die sowohl Hanfsamen und Hanföl enthalten sowie Hanf-Blätter als wässriger Aufguss enthalten oder Produkte, die Hanföl enthalten sowie Hanfblätter als wässriger Aufguss etc.“ nicht an. Zudem zeigt die Beschwerde auch insoweit eine Unbestimmtheit nicht auf. Soweit die Beschwerde darauf abzielen sollte, dass unklar sei, ob Produkte, die sowohl Hanfsamen und/oder Hanföl als auch Hanf-Blätter als wässriger Aufguss enthalten, von Satz 2 der Verfügung erfasst seien, ergibt sich dies unzweifelhaft aus dem Wortlaut. Sollte die Beschwerde - entgegen ihrer ausdrücklichen Formulierung - in Zweifel ziehen, ob Satz 2 auch Produkte einbezieht, die Hanfsamen und/oder Hanföl, nicht aber Hanf-Blätter als wässriger Aufguss enthalten, mag der Satz 2 der Verfügung aufgrund der Wortwahl („sowie“) bzw. eines Interpunktionsfehlers (Komma) nicht unmittelbar eingängig sein, ihr Inhalt erschließt sich aber unzweifelhaft aus der Begründung des Bescheids.

17 B. Die Antragstellerin macht mit ihrer Beschwerde zum anderen geltend, sie habe nicht gegen die Grundverfügung verstoßen. Hierzu führt sie sinngemäß aus, bei nicht allen Produkten in ihrem Verkaufsangebot, auf die sich die Zwangsgeldfestsetzung bezieht, handele es sich um Lebensmittel, sondern beispielsweise um kosmetische Mundpflege-Öle, Mundpflege-Bonbons und um Kristalle, die als CBD-Räucherwerk beworben würden. Ein Verstoß gegen die Grundverfügung setze aber voraus, dass es sich bei den Produkten tatsächlich um Lebensmittel handele, da dort namentlich von Lebensmitteln die Rede sei. Im Vollstreckungsverfahren sei daher in jedem Einzelfall zu klären, ob es sich um ein Lebensmittel handele.

18 Hiermit dringt die Beschwerde nicht durch. Wie oben zu A. 1. dargestellt, wurde der Antragstellerin in Nummer 1 der Grundverfügung vom 23.07.2024 untersagt, 40 im Einzelnen bezeichnete Produkte in den Verkehr zu bringen. Hiergegen hat sie aller Voraussicht nach verstoßen, indem sie neun in dieser Verfügung namentlich genannte Produkte zum Verkauf bereitgestellt hat. Ob es sich hierbei um Lebensmittel handelt, betrifft, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt, allein die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Verfügung. Dass auf Lebensmittel bezogene Eingriffsbefugnisse nicht greifen, kann entsprechend - wenn hier auch ohne Erfolg (vgl. die Beschlüsse des VG Karlsruhe vom 27.08.2024 - 3 K 4303/24 - und des Senats vom 25.11.2025 - 9 S 1424/24 -, juris) - im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Grundverfügung geltend gemacht werden. Die Vollstreckung setzt hingegen nach § 2 LVwVG nicht die Rechtmäßigkeit, sondern nur die Vollziehbarkeit der Verfügung voraus, die sich hier aus der Sofortvollzugsanordnung in Nummer 3 der Verfügung ergibt (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO, § 2 Nr. 2 LVwVG).

19 Nichts anderes gilt für die 22 Produkte, die als Öl, Bonbons und Lutschtabletten, Tees und Kristalle CBD, CBN oder CBG enthalten und nicht in Nummer 1 der Grundverfügung aufgeführt sind. Auch insoweit ist, aus den unter A. 2. dargestellten Gründen, die Vollstreckung unabhängig davon, ob sich die der Grundverfügung zugrundeliegende Einschätzung der Antragsgegnerin, dass es sich bei den von der Verfügung umfassten Produkten um Lebensmittel handelt, wie vom Verwaltungsgericht im Beschluss vom 27.08.2024 - 3 K 4303/24 - angenommen, als zutreffend erweist.

20 C. Schließlich macht die Antragstellerin geltend, die Festsetzung des Zwangsgelds in Höhe von 31.000 EUR sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts unverhältnismäßig. Zur Begründung führt sie aus, dieser Betrag könne für ein kleines mittelständisches Familienunternehmen existenzgefährdend sein und es müssten zunächst die grundsätzlichen Rechtsfragen geklärt werden. Ein Betrag von maximal 10.000 EUR wäre, so die Antragstellerin, verhältnismäßig und abschreckend genug. Da nicht einmal der Widerspruch beschieden sei und damit ein Hauptsacheverfahren auf unbestimmte Zeit von der Antragsgegnerin verzögert werden könne, sei die Geltendmachung eines so hohen Zwangsgelds jedenfalls unverhältnismäßig. Das gelte angesichts des erheblichen Betrages auch für die zu kurz gesetzte Frist.

21 Dem ist nicht zu folgen. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, die Festsetzung des Zwangsgeldes sei mit Verfügung vom 23.07.2024 in einer bestimmten Höhe von 1.000 EUR je Produkt angedroht worden und die Zwangsgeldandrohung sei nach § 12, § 2 Nr. 2 LVwVG - und nach erfolglos gebliebenem einstweiligen Rechtsschutzverfahren - vollziehbar. Die Zwangsgeldhöhe sei mit Blick auf den in § 23 LVwVG gesetzten Rahmen von 10 EUR bis 50.000 EUR und die Auswirkungen auf die Antragstellerin als Familienunternehmen nicht ermessensfehlerhaft. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass keine Fristsetzung erfolgt sei. Denn nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LVwVG brauche eine Frist nicht bestimmt zu werden, wenn eine Unterlassung erzwungen werden solle.

22 Die Beschwerde gibt dem Senat keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung. Dass ein Zwangsgeld in der festgesetzten Höhe für ein kleines mittelständisches Familienunternehmen existenzgefährdend sein kann, mag zutreffen. Die Beschwerde lässt indes nicht hinreichend substantiiert erkennen, dass die Antragstellerin durch die Festsetzung unverhältnismäßig belastet wäre. Auch aus der Verfahrensdauer und der aus Sicht der Antragstellerin gebotenen Klärung grundsätzlicher Rechtsfragen ergeben sich keine der Festsetzungshöhe entgegenzuhaltenden Einwände. Denn hierbei handelt es sich um Umstände, die mit der sofortigen Vollziehbarkeit der Grundverfügung einhergehen. Es ist dem Sofortvollzug immanent, dass der zugrundeliegenden zwangsmittelbewehrten Anordnung Folge zu leisten ist, bevor eine endgültige Klärung ihrer Rechtmäßigkeit erfolgen kann. Da der Antragstellerin hiergegen kein einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren war, obliegt es der Antragstellerin, vorläufig die im Bescheid vom 23.07.2024 verfügten Verbote des Inverkehrbringens zu beachten und so die Festsetzung von Zwangsgeldern zu vermeiden. Für eine Prüfung, ob das in durchaus beachtlicher Höhe festgesetzte Zwangsgeld sich aus anderen Gründen als unverhältnismäßig erweist, gibt die Beschwerdebegründung dem Senat keinen Anlass. Worauf die Rüge zielt, die gesetzte Frist sei angesichts des erheblichen Betrages zu kurz, erschließt sich nicht. Eine hier nicht gesetzte und nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch entbehrliche Frist zur Erfüllung der Verpflichtung, auf die sich die Zwangsmittelandrohung bezieht (vgl. § 20 Abs. 1 Satz 1 LVwVG), ist ersichtlich nicht gemeint. Die streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung in der Verfügung vom 15.12.2025 ist ebenfalls nicht mit einer Fristsetzung verbunden, die von der Antragstellerin als zu kurz gerügt sein könnte. Eine solche Fristsetzung ist nach dem Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz auch nicht geboten. Besondere Umstände, die eine Fristsetzung dennoch geboten erscheinen ließen, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen.

23 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

24 Die Streitwertfestsetzung und die Änderung der Festsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen beruhen auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 3 GKG in Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 1.7.1 und Nr. 1.5 Satz 1 Halbsatz 2 des Streitwertkatalogs.

25 Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).

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