VG Freiburg (Breisgau) 1. Kammer — 1 K 3298/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-02-11

Aktenzeichen: 1 K 3298/25

ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2026:0211.1K3298.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 1 Abs 4 BauGB, § 9 Abs 1 Nr 24 BauGB, § 30 Abs 1 BauGB, § 1 Abs 10 BauNVO, § 15 Abs 1 BauNVO ... mehr

Leitsatz

1. Festsetzungen eines Bebauungsplans sind auch dann wegen eines Verstoßes gegen die in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Anpassungspflicht unwirksam, wenn Ziele der Raumordnung zwar nach Satzungsbeschluss, aber vor Bekanntmachung des Bebauungsplans in Kraft treten.(Rn.47)

2. Zur Gesamtunwirksamkeit eines mehrere Baugebiete (SO, GE, MI) umfassenden Bebauungsplans bei Unwirksamkeit der Festsetzungen zu den Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel.(Rn.53)

3. Die Festsetzung „Besondere Bauweise (Gebäude über 50 m sind zulässig)“ genügt den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots.(Rn.63)

Tenor

Der Bescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 18.12.2024 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid unter Ausklammerung der Frage nach der Zulässigkeit des Vorhabens nach dem Maß der baulichen Nutzung zu erteilen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Der Beklagte trägt 3/4, die Klägerin trägt 1/4 der Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese auf sich behält.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Errichtung von drei Einzelhandelsbetrieben in einem einheitlichen Baukörper.

2 Die Klägerin ist Nutzungsberechtigte des Grundstücks Flst.-Nr. X der Gemarkung der Beigeladenen. Das Grundstück weist eine Fläche von 11.466 m2 auf und ist im Bestand mit einem Gewerbebaukörper bebaut, in dem ein Sportgeschäft sowie ein Bekleidungsgeschäft betrieben werden.

3 Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet“ der Beigeladenen vom 21.12.1967, der zuletzt mit der am 25.07.2002 beschlossenen und am 22.08.2002 bekanntgemachten 4. Änderungssatzung geändert worden ist. Der Bebauungsplan setzt in dieser sowie in der zuvor geltenden Fassung der 3. Änderungssatzung vom 28.02.1991 für das Plangebiet folgende Baugebiete fest (Grundstück rot markiert):

4 Das Grundstück befindet sich in dem Sondergebiet SO2, in dem nach der 4. Änderungssatzung großflächige Handelsbetriebe ohne Lebensmittelverkauf an Endverbraucher zulässig sind. In dem Sondergebiet SO1 sind Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe ohne Einschränkungen zulässig. Für beide Sondergebiete wird eine Grundflächenzahl (GRZ) von 0,8 festgesetzt. Nach Teilbereichen - die den vorhandenen Grundstücken entsprechen - differenzierend wird eine maximal zulässige Geschossfläche als Geschossflächenzahl (GFZ) zwischen 0,6 und 1,0 oder in Quadratmetern (für das Vorhabengrundstück: „GFZ 0,6“) sowie eine Verkaufsflächenbeschränkung („davon max. Verkaufsfläche…“; für das Vorhabengrundstück: „…4800 m²“) festgesetzt. In den Gewerbegebieten ist Einzelhandel in funktionalem Zusammenhang mit produzierendem Gewerbe und Handwerksbetrieben allgemein zulässig, im Gewerbegebiet GE1 zudem Lebensmitteleinzelhandel sowie ausnahmsweise Einzelhandel zur Deckung des örtlichen Bedarfs. Im GE2 können ausnahmsweise Kfz-Handelsbetriebe und Betriebe für Autozubehör und Reifenhandel sowie Verkaufsstätten für Betriebe des Werkzeug- und Werkzeugmaschinenbaus zugelassen werden. Für das gesamte Plangebiet setzt die 4. Änderungssatzung eine maximale Firsthöhe von 11,00 m fest.

5 Nach der 3. Änderungssatzung waren in dem Sondergebiet SO2 großflächige Handelsbetriebe und mit diesen in funktionalem Zusammenhang stehende Tankstellen zulässig, in dem Sondergebiet SO2 zudem Einkaufszentren. In den Gewerbegebieten waren u. a. Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen außer als Laden und Verkaufsstelle in funktionalem Zusammenhang mit produzierenden Gewerbe- und Handwerksbetrieben. Die GRZ war in dieser Fassung für das Sondergebiet SO1 auf 0,3, für das Sondergebiet SO2 auf 0,5 und für die Gewerbegebiete auf 0,8 festgesetzt. Eine Verkaufsflächenbeschränkung und eine Höhenbegrenzung enthielt die 3. Änderungssatzung nicht. Für mehrere Teilbereiche, u. a. für das Vorhabengrundstück, war im zeichnerischen Teil des Bebauungsplans eine „Besondere Bauweise (Gebäude über 50 m sind zulässig)“ festgesetzt. Nach § 2 Nr. 5 Abs. 2 der Bebauungsvorschriften waren im Bereich der Grundstücke Flst-Nr. X und Y zur Vermeidung oder Minderung von schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes besondere Vorkehrungen zu treffen. Bei Betrieben, Betriebsteilen und Anlagen, die in diesem Gebiet errichtet werden, war insbesondere durch bauliche Ausbildung (z. B. Wand-, Dach-, Fenster- und Torkonstruktionen), Stellung und Höhenentwicklung der baulichen Anlagen zu gewährleisten, dass im allgemeinen Wohngebiet nördlich der S.straße tags 60 dB(A) und nachts 40 dB(A) sowie südlich der S.straße tags 60 dB(A) und nachts 45 dB(A), gemessen im Abstand von 3 m von den jeweiligen Grundstücksgrenzen, nicht überschritten werden. Sowohl in der Fassung der 3. als auch der 4. Änderungssatzung kann nach § 2 Nr. 3 Ziff. 4 der Bebauungsvorschriften im Einzelfall eine Ausnahme von den Nutzungsbeschränkungen im Gewerbegebiet für eine Betriebserweiterung gewährt werden, wenn der bestehende Betrieb von Anfang an aufgrund einer konkreten, in ein Baugenehmigungs- oder Bauvoranfrageverfahren eingeführten Planung in mehreren Abschnitten zu einer endgültigen Größe ausgebaut werden sollte.

6 Am 24.06.2024 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheids. Sie stellte die Frage, ob die Errichtung von drei Einzelhandelsbetrieben in Form eines Lebensmitteldiscounters mit einer Verkaufsfläche von 1.786,98 m2, eines Sportfachmarkts mit einer Verkaufsfläche von 1.193,72 m2 sowie eines Drogeriemarkts mit einer Verkaufsfläche von 667,68 m2 in einem einheitlichen Baukörper nebst Stellplatzanlage (28 Pkw-Stellplätze mehr geplant als erforderlich) bauplanungsrechtlich zulässig ist. Nach der von der Klägerin im Klageverfahren vorgelegten Berechnung beträgt die GRZ des Bauvorhabens 0,8 mit und 0,39 ohne die in § 19 Abs. 4 BauNVO genannten Anlagen. In den Bauvorlagen ist dazu folgender Plan („Erdgeschoss | Schnitte“) enthalten:

7 Mit Bescheid vom 18.12.2024 entschied das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis, dass das Vorhaben bauplanungsrechtlich nicht zulässig ist. Der Lebensmitteldiscounter und der Drogeriemarkt, soweit dieser Lebensmittel anbiete, widersprächen den Festsetzungen des rechtsverbindlichen Bebauungsplans „Gewerbegebiet“ und seien deshalb unzulässig. Ein Sportfachmarkt sei dagegen zulässig. Eine Befreiung von der zulässigen Nutzung berühre die Grundzüge der Planung und könne daher nicht erteilt werden.

8 Die Klägerin erhob am 14.01.2025 Widerspruch, über den bisher nicht entschieden worden ist.

9 Am 17.06.2025 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, die 4. Änderungssatzung des Bebauungsplans sei unwirksam. Die textliche Festsetzung in § 2 Nr. 3 Ziff. 4 der Bebauungsvorschriften, nach der im Einzelfall eine Ausnahme von den Nutzungsbeschränkungen im Gewerbegebiet für eine Betriebserweiterung gewährt werden könne, wenn der bestehende Betrieb von Anfang an aufgrund einer konkreten, in ein Baugenehmigungs- oder Bauvoranfrageverfahren eingeführten Planung in mehreren Abschnitten zu einer endgültigen Größe ausgebaut werden sollte, beruhe nicht auf einer tauglichen Rechtsgrundlage. Zwar ermächtige § 1 Abs. 10 BauNVO die Gemeinde für den Fall, dass bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 BauNVO in überwiegend bebauten Gebieten bestimmte vorhandene bauliche und sonstige Anlagen unzulässig wären, im Bebauungsplan festzusetzen, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen dieser Anlagen allgemein zulässig seien oder ausnahmsweise zugelassen werden könnten. Die Anlagen, auf die sich eine Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO beziehe, müssten im Bebauungsplan aber konkret bezeichnet sein, was nicht der Fall sei. Ferner sei auch die Festsetzung der Firsthöhen mangels Bestimmtheit unwirksam. Über welchem unteren Bezugspunkt sich die maximale Firsthöhe von 11 m errechne, werde weder in der Planurkunde noch im Textteil des Bebauungsplans bestimmt. Die vorstehenden Mängel führten jeweils für sich zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Eine nur teilweise Unwirksamkeit scheide aus, weil die Stadt einen Bebauungsplan ohne Festsetzungen zur Höhe nicht beschlossen hätte. Gleiches gelte hinsichtlich der Festsetzungen zum erweiterten Bestandsschutz.

10 Auch in der Fassung der 3. Änderungssatzung sei der Bebauungsplan unwirksam, denn er enthalte ebenfalls in § 2 Nr. 3 Ziff. 4 die Festsetzung zum erweiterten Bestandsschutz. Zudem fehle es an einer tauglichen Rechtsgrundlage für die Festsetzung in § 2 Nr. 5 Abs. 2 zu den auf den Grundstücken Flst.-Nr. X und Y zu treffenden besonderen Vorkehrungen zur Vermeidung oder Minderung von schädlichen Umwelteinwirkungen. § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB erlaube die Festsetzung der von der Bebauung freizuhaltenden Schutzflächen und ihrer Nutzung, die Festsetzung von Flächen für besondere Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie die Festsetzung der zum Schutz vor solchen Einwirkungen oder zur Vermeidung oder Minderung solcher Einwirkungen zu treffenden baulichen und sonstigen technischen Vorkehrungen. Konkrete bauliche oder sonstige technische Vorkehrungen in diesem Sinne habe der Gemeinderat nicht festgesetzt, sondern nur allgemein mögliche Maßnahmen („bauliche Ausbildung (z.B. Wand-, Dach-, Fenster- und Torkonstruktionen), Stellung und Höhenentwicklung der baulichen Anlagen“) angeordnet. Mit einer solchen Festsetzung sei dem Erfordernis des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB, bauliche oder technische Vorkehrungen zu treffen, nicht genügt. Der Plangeber dürfe jedenfalls nicht in der Weise planerische Zurückhaltung üben und dem Bauwilligen die Auswahl der konkreten Vorkehrungen überlassen, dass er - wie hier - die in Betracht kommenden Vorkehrungen nicht einmal beispielhaft benenne, die Frage der Geeignetheit in keiner Weise konkretisiere und auch das Ziel der Festsetzung nicht eindeutig bestimme. Ungeachtet dessen sei nicht ersichtlich, welche Immissionsart begrenzt werden solle. Zudem sei unklar, warum der Plangeber Immissionsrichtwerte für die Wohngebiete festsetze, die deutlich oberhalb der Immissionsrichtwerte der TA Lärm 1968 für Gebiete lägen, in denen vorwiegend Wohnungen untergebracht seien, namentlich tagsüber 55 dB(A) und nachts 40 dB(A), und warum hinsichtlich der Wohnnutzungen nördlich und südlich der S.straße unterschiedliche Immissionsrichtwerte festgesetzt seien. Ferner genüge auch die Festsetzung zur besonderen Bauweise nicht den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots. Einerseits sei unklar, auf welches Merkmal sich die Größenangabe von 50 m beziehe, da insbesondere die Gebäudelänge nicht eindeutig in Bezug genommen werde. Andererseits sei aus dem Bebauungsplan nicht ersichtlich, ob Baukörper innerhalb der festgesetzten besonderen Bauweise im Sinne einer Modifikation der geschlossenen Bauweise ohne oder im Sinne einer Modifikation der offenen Bauweise mit seitlichen Grenzabständen zu errichten seien. Der Bebauungsplan in der Fassung der 3. Änderung sei gesamtunwirksam, da nach dem im Festsetzungskonzept ausgedrückten planerischen Willen nicht mit der notwendigen Sicherheit angenommen werden könne, dass der Plangeber den Bebauungsplan ohne die Festsetzungen zum erweiterten Bestandsschutz, zum Immissionsschutz im Bereich der angrenzenden Wohnbebauung oder ohne eine Festsetzung zur besonderen Bauweise beschlossen hätte. Selbst wenn man von der Wirksamkeit des Bebauungsplans in der Fassung der 3. Änderung ausginge, enthalte dieser keine Beschränkung der Zulässigkeit von Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben im Sondergebiet SO2, weshalb der Bebauungsplan in dieser Fassung dem Vorhaben nicht entgegenstehe.

11 Die Klägerin beantragt,

12 den Bescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 18.12.2024 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen,

13 hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr den beantragten Bauvorbescheid unter Ausklammerung der Frage nach der Zulässigkeit des Vorhabens nach dem Maß der baulichen Nutzung zu erteilen,

14 und die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

15 Der Beklagte beantragt,

16 die Klage abzuweisen.

17 Zur Begründung führt er aus, aufgrund der planungsrechtlichen Festsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung der 4. Änderungssatzung sei eine Genehmigungsfähigkeit des vorgesehenen Lebensmitteldiscounters und des Drogeriemarkts nicht gesehen worden. In diesem Zusammenhang sei zu beachten, dass zwei Lebensmitteldiscounter im benachbarten Bereich des GE1 vergrößert worden seien. Im hier maßgeblichen Sondergebiet SO2 bestehe somit kein weiterer Bedarf an Lebensmitteleinzelhandel. Die Konzentration großflächiger Lebensmittelmärkte am Standort Bad Dürrheim sei aus Sicht der Landes- und Regionalplanung unzulässig und verursache seit Langem massive Verkehrsprobleme. Dementsprechend stünden der vorgesehenen Nutzung auch die Ziele der Raumordnung entgegen. Soweit die Klägerin die Wirksamkeit des Bebauungsplans in der Fassung der 4. und der 3. Änderungssatzung rüge, werde darauf hingewiesen, dass die untere Baurechtsbehörde keine Verwerfungskompetenz bezüglich der jeweiligen Fassungen der Satzung besitze und insoweit zu deren Beachtung gehalten sei.

18 Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

19 Mit Verfügung vom 16.01.2026 hat die Kammer auf ihr Urteil vom 16.07.2014 (- 1 K 573/13 -) hingewiesen, in dem festgestellt wurde, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans „Gewerbegebiet“ der Beigeladenen in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 25.07.2002 zu dem Baugebiet SO1 gegen höherrangiges Recht verstoßen und daher nichtig sind, weil die in dieser Fassung des Bebauungsplans festgesetzte Verkaufsflächenbeschränkung (für das dort betroffene Grundstück: „davon maximal 1.000 m2 Verkaufsfläche einschließlich 10% für non-food“) mangels Rechtsgrundlage unzulässig ist. Zudem hat die Kammer darauf hingewiesen, dass der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in einem Normenkontrollverfahren den Antrag, den Bebauungsplan in der Fassung der 3. Änderungssatzung für nichtig zu erklären, abgewiesen hat (Urteil vom 07.12.1992 - 5 S 283/92 - n. v.; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 03.05.1993 - 4 NB 13.93 - juris).

20 Hierauf hat der Beklagte ausgeführt, das Bauvorhaben der Klägerin halte die in der 4. Änderungssatzung festgesetzte Verkaufsflächenbeschränkung von 4.800 m2 ein. Durch die geplante Baumaßnahme und die zugehörigen Stellplätze werde die Grundstücksfläche in einem Umfang ausgenutzt, durch den eine Erweiterung der maximal zulässigen Verkaufsfläche aufgrund der räumlichen Begrenzung des Grundstücks nicht möglich wäre; insbesondere könnte auch nicht die Errichtung eines weiteren Vorhabens mit entsprechenden Verkaufsflächen erfolgen. Deshalb sei die Anwendung der 4. Änderungssatzung in dem vorliegenden Einzelfall zulässig.

21 Der Kammer liegen die Bauakte des Beklagten sowie die Bebauungsplanakten zur 4. Änderungssatzung (1 Band Verfahrensakten und 1 Band Bebauungsplan), die Bebauungsplanakten zur 3. Änderungssatzung (1 Band Verfahrensakten und 1 Band Bebauungsplan) und die Akten der Beigeladenen zum Normenkontrollverfahren (VGH Baden-Württemberg - 5 S 283/92 -) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird hierauf sowie die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

22 Die zulässige Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

23 A. Die Klage ist als Untätigkeitsklage gemäß § 75 Satz 1 VwGO zulässig.

24 Bei dem im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 05.02.2026 angekündigten Hilfsantrag handelt es sich um eine zulässige Klageänderung. Es kann dahinstehen, ob die Klageänderung nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO privilegiert ist, weil sich der Hilfsantrag womöglich der Sache nach nur als Beschränkung des Hauptantrags darstellt. Die Kammer hält die Klageänderung jedenfalls gemäß § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO für sachdienlich. Die Entscheidung, ob eine Klageänderung sachdienlich ist, liegt im Ermessen des Gerichts. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.08.2005 - 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 m. w. N.). Da sich der Hilfsantrag aufgrund der Ausklammerung der Frage nach der Zulässigkeit des Vorhabens nach dem Maß der baulichen Nutzung als ein Minus zum Hauptantrag darstellt, ist der Streitstoff identisch. Durch die verbindliche gerichtliche Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens unter Ausklammerung der Frage nach der Zulässigkeit des Vorhabens nach dem Maß der baulichen Nutzung ist eine endgültige Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten zu erwarten, denn die Klägerin hat angekündigt, ihr Vorhaben bei Erfolg nur des Hilfsantrags umzuplanen.

25 Dass der Beklagte die Frage nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens unter Ausklammerung des Maßes der baulichen Nutzung nicht förmlich beschieden hat, steht der Zulässigkeit des Hilfsantrags nicht entgegen. Dem käme hier lediglich formale Bedeutung zu, ohne dass der Zweck des Verfahrens eine förmlich behördliche Entscheidung erfordert (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.03.1992 - 3 S 3103/91 - juris Rn. 29; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.06.2019 - 2 A 670/17 - juris Rn. 42). Denn die Frage, um deren Beantwortung es der Klägerin im Hilfsantrag geht, war in der ursprünglich gestellten Bauvoranfrage vollständig enthalten. Zudem hat sich der Beklagte im gerichtlichen Verfahren zu der geänderten Fragestellung äußern können (und dabei von der Möglichkeit eines sofortigen Anerkenntnisses mit der Kostenfolge des § 156 VwGO keinen Gebrauch gemacht). Ein Widerspruchsverfahren ist in Angelegenheiten nach der Landesbauordnung wie die Bauvoranfrage (§ 57 LBO) seit Einführung des § 15 Abs. 5 AGVwGO zum 29.06.2026 (GBl. Nr. 25 vom 28.03.2025, S. 1) ohnehin nicht mehr erforderlich.

26 B. Die Klage ist nur im Hilfsantrag begründet. Der Ablehnungsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie kann die Erteilung des begehrten Bauvorbescheids allerdings nur unter Ausklammerung der Frage nach der Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung beanspruchen.

27 Gemäß § 57 Satz 1 LBO kann ein Bauherr beantragen, dass ein Bescheid zu einzelnen Fragen des Vorhabens erteilt wird (Bauvorbescheid). Hiervon hat die Klägerin Gebrauch gemacht und die planungsrechtliche Zulässigkeit ihres Vorhabens erfragt. Diese richtet sich gemäß § 29 Abs. 1 i. V. m. § 30 Abs. 1 BauGB danach, ob das Vorhaben den Festsetzungen des qualifizierten Bebauungsplans „Gewerbegebiet“ nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Allerdings ist der Bebauungsplan in der Fassung der 4. Änderungssatzung unwirksam (I.). Wirksam sind hingegen die Festsetzungen des Bebauungsplans zum Vorhabengrundstück in der Fassung der 3. Änderungssatzung (II.). Hiernach ist das angefragte Bauvorhaben jedoch nur unter Ausklammerung der Frage nach dem Maß der baulichen Nutzung zulässig (III.).

28 I. Mehrere Festsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 25.07.2002 verstoßen gegen höherrangiges Recht und sind nichtig (1. bis 3.). Das hat zur Folge, dass der Bebauungsplan in dieser Fassung insgesamt unwirksam ist (4.).

29 1. Die in der 4. Änderungssatzung enthaltenen Verkaufsflächenbegrenzung für die Sondergebiete SO1 und SO2 ist mangels Rechtsgrundlage unzulässig.

30 Die Kammer hat in ihrem Urteil vom 16.07.2014 (- 1 K 573/13 -) ausgeführt:

31 „Die Verkaufsflächenbeschränkung betrifft nicht die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung. § 16 Abs. 2 BauNVO benennt abschließend die Festsetzungen, mit denen das Maß der baulichen Nutzung bestimmt werden kann (Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 16 Rnr. 20; Bönker/Bischopink, BauNVO 2014, § 16 Rnr. 10). Als Flächenbegrenzungen sind in dieser Bestimmung nur die Begrenzung der Grundfläche (durch absolute Werte oder eine Relation der Grundfläche zur Grundstücksfläche) sowie der Geschossfläche (ebenfalls durch absolute Werte oder eine Relation der Geschossfläche zur Grundstücksfläche) vorgesehen. Eine Begrenzung der Verkaufsfläche ist in § 16 Abs. 2 BauNVO nicht vorgesehen.

32 Da für Bebauungspläne das Zitiergebot nicht gilt (BVerwG, Beschl. v. 17.12.1998 - 4 NB 4.97 - NVwZ 1999, 984) wäre es jedoch unproblematisch, wenn die Festsetzung einer höchstzulässigen Verkaufsfläche, die die Art der Nutzung betrifft (BVerwG, Urt. v. 27.04.1990 - 4 C 36.87 - NVwZ 1990, 1071), eine Rechtsgrundlage in den §§ 1 bis 14 BauNVO finden würde. Das ist aber nicht der Fall. Als Rechtsgrundlage kommt insoweit nur § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO in Betracht; nicht einschlägig sind demgegenüber die § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO). Dabei ist der Satzungsgeber bei der Festsetzung von Sondergebieten nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO relativ frei (BVerwG, Beschl. v. 09.02.2011 - 4 BN 43.10 - BauR 2011, 1118 m.w.N.). Grundsätzlich sind nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO auch Festsetzungen über die Verkaufsfläche zulässig; Ansatzpunkt ist insoweit das bereits vom Verordnungsgeber in § 11 Abs. 3 BauNVO geschaffene Konzept einer nach der Betriebsgröße abgegrenzten besonderen Nutzungsart „großflächiger Einzelhandel“ (BVerwG, Urt. v. 27.04.1990, a.a.O.). Eine Beschränkung der Verkaufsfläche ist jedoch nur als vorhabenbezogene Festsetzung zulässig. Unzulässig, da in der Baunutzungsverordnung nicht vorgesehen, sind demgegenüber Verkaufsflächenbeschränkungen, die sich nicht auf ein einzelnes Vorhaben, sondern auf das gesamte Baugebiet beziehen. Eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen ist der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd. Dort, wo die Verordnung die Festlegung von Nutzungsanteilen (Quoten) oder die Quantifizierung einer Nutzungsart zulässt, wie in § 4a Abs. 4 Nr. 2 und § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO und in Gestalt der Beschränkung freiberuflicher Berufsausübung auf "Räume" in den Baugebieten der §§ 2 bis 4 (vgl. § 13 BauNVO), wird dies ausdrücklich geregelt. Eine Kontingentierung der Verkaufsflächen, die auf das Sondergebiet insgesamt bezogen ist, öffnet das Tor für sog. "Windhundrennen" potentieller Investoren und Bauantragsteller und schließt die Möglichkeit ein, dass Grundeigentümer im Fall der Erschöpfung des Kontingents von der kontingentierten Nutzung ausgeschlossen sind. Dieses Ergebnis widerspricht dem der Baugebietstypologie (§§ 2 bis 9 BauNVO) zugrunde liegenden Regelungsansatz, demzufolge im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Grunde jedes Baugrundstück für jede nach dem Nutzungskatalog der jeweiligen Baugebietsvorschrift zulässige Nutzung soll in Betracht kommen können (BVerwG, Urt. v. 03.04.2008 - 4 CN 3.07 - NVwZ 2008, 902).

33 Im vorliegenden Fall ist die in der Fassung des Bebauungsplans „Gewerbegebiet“ vom 25.07.2002 getroffene Festsetzung als gebietsbezogen und nicht als grundstücksbezogen oder auf jedes einzelne Vorhaben bezogen anzusehen. Zwar ist die Festsetzung in Zusammenhang mit der - grundstücksbezogenen - Festsetzung der GFZ erfolgt und es wird auch - anders als in dem der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 08.07.2009 (- 3 S 1432/07 - BRS 74 Nr. 78) zugrundeliegenden Fall - nicht ausdrücklich eine Gesamtverkaufsfläche festgesetzt. Dennoch kann nach der gebotenen Auslegung nicht davon ausgegangen werden, dass die Verkaufsflächenbegrenzung grundstücks- oder vorhabenbezogen erfolgen sollte. Auch wenn der Wortlaut dieser Festsetzung nicht eindeutig einen Gebietsbezug erkennen lässt, so ist er auch nicht eindeutig vorhabenbezogen. Dagegen spricht bereits, dass der Bezug zur GFZ dadurch gelockert ist, dass eine absolute Verkaufsflächenbegrenzung erfolgt ist, so dass das Verhältnis der Verkaufsfläche zur zulässigen Geschossfläche je nach Größe des Baugrundstücks völlig unterschiedlich ausfallen kann. Hinzu kommt, dass auch unklar wäre, ob die Festsetzung der Verkaufsfläche grundstücksbezogen oder vorhabenbezogen sein soll; im zuletzt genannten Fall könnten bis zur Erreichung der GFZ auf einem Grundstück mehrere Betriebe mit einer Verkaufsfläche von 1.000 m² errichtet werden, im zunächst genannten Fall nicht. In diesem Falle könnte lediglich eine Grundstücksteilung dazu führen, dass erneut ein Vorhaben mit einer Verkaufsfläche von bis zu 1.000 m² errichtet werden könnte.

34 Angesichts des offenen Wortlauts ist eine an Sinn und Zweck der 2002 erfolgten Änderung des Bebauungsplans und an der Historie dieser Änderung orientierte Auslegung maßgeblich. Diese ergibt, dass keine vorhabenbezogene oder grundstücksbezogene Festsetzung erfolgen sollte. Auch der Vortrag des Beigeladenenvertreters in der mündlichen Verhandlung, dass eine vorhabenbezogene Festsetzung gewollt gewesen sei, führt zu keiner anderen Beurteilung. Dieser Vortrag erscheint als eine nachträgliche und interessengeleitete Interpretation. Es widerspräche den Planungsabsichten der Beigeladenen, wie sie sich aus den Planungsakten und insbesondere der Begründung der Bebauungsplanänderung ergeben, wenn die Errichtung eines weiteren Vorhabens oder eine Grundstücksteilung dazu führen könnte, dass im Baugebiet weitere 1.000 m² Verkaufsfläche geschaffen werden könnten. Nachdem zunächst in den Sondergebieten lediglich die GFZ und die GRZ erhöht werden sollten, äußerten sich sowohl das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis (Schriftsatz vom 17.04.2000), als auch der Regionalverband Schwarzwald-Baar-Heuberg (Schriftsatz vom 17.04.2000), der Einzelhandelsverband (Schriftsatz vom 05.04.2000), die Stadt Villingen-Schwenningen als nahegelegenes Oberzentrum (Schriftsatz vom 13.04.2000) und das Regierungspräsidium als höhere Raumordnungsbehörde (Schriftsatz vom 02.05.2000) sehr kritisch zu diesen Plänen im Hinblick auf eine drohende weitere Ausdehnung der Verkaufsflächen in der - lediglich als Kleinzentrum ausgewiesenen - Beigeladenen. In den daraufhin eingeleiteten Verhandlungen wurde zunächst vereinbart, dass die Beigeladene für jeden der in den Sondergebieten vorhandenen Betriebe die Verkaufsfläche und die von den Betrieben für erforderlich gehaltenen Erweiterungen ermitteln solle (Auszug aus dem Vermerk des Baurechtsamts Villingen-Schwenningen vom 05.07.2000 als Anlage zur Vorlage Nr. 28ö/01 für die Sitzung des Gemeinderats der Beigeladenen am 03.09.2001). Bei einem weiteren Treffen wurden dann Regelungen zur Festsetzung von Verkaufsflächen vorgeschlagen (vgl. Auszug aus dem Aktenvermerk des Landratsamts vom 07.12.2000 über eine Besprechung am 01.12.2000 als Anlage zur Vorlage Nr. 28ö/01 für die Sitzung des Gemeinderats der Beigeladenen am 03.09.2001), die ersichtlich lediglich eine moderate Verkaufsflächenerweiterung der bereits bestehenden Betriebe ermöglichen sollten. Aus der zitierten Sitzungsvorlage ergibt sich, dass das Regierungspräsidium als höhere Raumordnungsbehörde lediglich auf einen erweiterten Bestandsschutz in den Sondergebieten abzielte.

35 Diese Vorschläge wurden von der Beigeladenen aufgegriffen. Das ergibt sich zunächst aus den Schriftsätzen des Bürgermeisters der Beigeladenen vom 23.05.2001 an das Regierungspräsidium Freiburg, den Regionalverband Schwarzwald-Baar-Kreis, das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis und die Stadt Villingen-Schwenningen. Auch wenn dort zunächst ausgeführt wird, es würde für jedes Grundstück die zulässige Verkaufsfläche festgesetzt, wird sogleich erläutert, diese Werte bezögen sich auf den derzeitigen Bestand. In der Begründung der Bebauungsplanänderung vom 25.07.2002 wird ausgeführt, die in der Besprechung vom 01.12.2000 vorgeschlagenen Werte seien in den Bebauungsplan übernommen worden. Es war somit - diese Forderung des Regierungspräsidiums Freiburg wurde ebenfalls in die Begründung des Bebauungsplans aufgenommen - lediglich ein „erweiterter Bestandsschutz“ für die bestehenden Betriebe beabsichtigt.

36 Das spricht dafür, dass jedes Sondergebiet einem bestehenden Betrieb zugeordnet und für das Gebiet - und damit mittelbar auch den Betrieb - eine Verkaufsflächenbegrenzung beabsichtigt war. Eine vorhabenbezogene und auch eine grundstücksbezogene Auslegung der Verkaufsflächenbeschränkung würde demgegenüber dazu führen, dass in den Sondergebieten nicht nur eine maßvolle Ausdehnung des Bestands, sondern durch das Hinzutreten weiterer Vorhaben eine Vervielfältigung der Verkaufsflächen zulässig wäre.

37 Die somit gebietsbezogene Festsetzung einer maximalen Verkaufsfläche ist auch nicht ausnahmsweise zulässig. Insbesondere liegt nicht der Fall vor, dass in einem Sondergebiet lediglich ein Handelsbetrieb zulässig ist (BVerwG, Urt. v. 03.04.2008, a.a.O.). Nach den Bebauungsvorschriften (B § 2 Nr. 1) sind in den Sondergebieten SO1 „Einkaufszentren“ (1.1), „großflächige Handelsbetriebe“ (1.2) und „Tankstellen mit funktionalem…“ (1.3) zulässig. Die Verwendung des Plural spricht eindeutig gegen eine Beschränkung auf jeweils einen entsprechenden Betrieb pro Gebiet. Gegen eine solche Auslegung spricht auch, dass für alle SO1-Gebiete Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe zulässig sind, ohne dass zum Ausdruck gebracht wird, dass die Festsetzung nur alternativ die eine oder die andere Art der Nutzung zulässt. Insoweit fehlt es an einer Offenheit des Wortlauts, die eine an der Zielsetzung des Bebauungsplans orientierte andere Auslegung zulassen würde.

38 Es gilt auch nichts anderes im Hinblick darauf, dass im hier maßgeblichen Gebiet bei der Beschlussfassung über die Änderungssatzung vom 25.07.2002 nur der Betrieb der Klägerin und damit nur ein einzelner Betrieb bestand. Maßgeblich sind allein die Festsetzungen des Bebauungsplans; selbst wenn ein städtebaulicher Vertrag mit einem Betreiber geschlossen wurde und die Gemeinde daher im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses davon ausgehen kann, dass im Sondergebiet tatsächlich nur ein Handelsbetrieb verwirklicht werden wird, genügt das nicht, um von der Zulässigkeit einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung auszugehen (BVerwG, Beschl. v. 09.02.2011 - 4 BN 43/10 - BauR 2011, 1118). Dasselbe muss gelten, wenn - wie hier - im Gebiet lediglich ein einzelner Betrieb besteht und lediglich dessen maßvolle Erweiterung zulässig sein soll. Anderes gilt auch nicht im Hinblick darauf, dass im Plangebiet seinerzeit im Wesentlichen nur ein Grundstück lag. Eine vorhabenunabhängige, gebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung ist auch dann unzulässig, wenn das Grundeigentum im Baugebiet in einer Hand liegt. Auf die - wandelbaren - Eigentumsverhältnisse kommt es nämlich nicht an; denn der Bebauungsplan ist "nicht eigentümerbezogen, sondern städtebaulich-bodenrechtlich zu betrachten" (BVerwG, Beschl. v. 11.11.2009 - 4 BN 63.09 - DVBl 2010, 124; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.07.2009 - 3 S 1432/07 - BRS 74 Nr. 78 als Vorinstanz).“

39 Diese Ausführungen erachtet die Kammer nach erneuter Prüfung weiterhin für zutreffend.

40 Der Einwand des Beklagten, durch die geplante Baumaßnahme werde die Grundstücksfläche des Vorhabengrundstücks in einem Umfang ausgenutzt, der eine Erweiterung über die maximal zulässige Verkaufsfläche hinaus aufgrund der räumlichen Begrenzung des Grundstücks ausschließe, greift schon deshalb nicht durch, weil nicht feststeht, welche Baumaßnahme auf dem Grundstück durchgeführt werden wird. Insbesondere ist es der Klägerin ohne weiteres möglich, das Grundstück zu teilen mit der Folge, dass Vorhaben auf beiden Teilgrundstücken die maximale Verkaufsfläche beanspruchen könnten. Überdies ist unerheblich, ob die Gemeinde im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses davon ausgehen durfte, dass in diesem Teilbereich des Sondergebiets SO2 tatsächlich nur ein Handelsbetrieb verwirklicht wird; dies genügt nicht, um von der Zulässigkeit der Verkaufsflächenbeschränkung auszugehen. Hierfür ist darüber hinaus vielmehr erforderlich, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans nur die Errichtung eines einzigen Einzelhandelsbetriebs zulassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.02.2011 - 4 BN 43.10 - juris Rn. 6 f.). Dies ist jedoch gerade nicht der Fall, insbesondere auch nicht deshalb, weil sich in dem Teilbereich, für den der Bebauungsplan eine maximale Verkaufsfläche von 4800 m2 festsetzt, nur das Vorhabengrundstück befindet. Wie die Kammer in ihrem Urteil vom 16.07.2014 ausgeführt hat, kommt es auf die wandelbaren Eigentumsverhältnisse gerade nicht an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2009 - 4 BN 63.09 - Rn. 2 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 - juris Rn. 26 ff.).

41 2. Die in der 4. Änderungssatzung für das gesamte Plangebiet festgesetzte Höhenbegrenzung („Firsthöhe max. 11,00 m“) ist unwirksam. Sie verstößt gegen das Bestimmtheitsgebot.

42 Gemäß § 18 Abs. 1 BauNVO sind bei der Festsetzung der Höhe baulicher Anlagen die erforderlichen Bezugspunkte zu bestimmen. Hierzu ist ein fester unterer Bezugspunkt außerhalb des Vorhabens festzulegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.04.2018 - 8 S 2573/15 - juris Rn. 70). Es genügt, wenn der Bezugspunkt durch Auslegung bestimmbar ist. Um als ausreichende Berechnungsgrundlage dienen zu können, müssen Festsetzungen zur Höhe eindeutig sein, das heißt, die in die Höhenberechnung einzustellenden Parameter sind klar und unmissverständlich zu benennen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.05.2019 - 5 S 2015/17 - juris Rn. 166). Als unterer Bezugspunkt ungenügend ist deshalb etwa die vorhandene Geländehöhe, denn diese kann durch Außenanlagen verändert werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.11.2023 - 5 S 3639/21 - juris Rn. 63). Die Bezugnahme auf eine öffentliche Verkehrsfläche ist nur ausreichend, wenn klar ist, welche Verkehrsfläche und - wenn die Fläche ein Gefälle aufweist - welcher konkrete Punkt gemeint ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.05.2019 - 5 S 2015/17 - juris Rn. 166 f.).

43 Entgegen dieser Maßgaben enthält der Bebauungsplan in der Fassung der 4. Änderungssatzung überhaupt keinen Hinweis darauf, von welchem festen unteren Bezugspunkt aus die Firsthöhe, die maximal 11 m betragen darf, zu bestimmen ist. Auch sonst sind in den Akten keine Anhaltspunkte enthalten, aus denen sich schlussfolgern lassen könnte, welchen Bezugspunkt die Plangeberin im Sinn hatte. Die Höhenfestsetzung ist damit nicht hinreichend bestimmt.

44 3. Die Festsetzungen in der 4. Änderungssatzung, die in dem Sondergebiet SO2 großflächige Handelsbetriebe ohne Lebensmittelverkauf an Endverbraucher und in dem Sondergebiet SO1 Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe zulassen, verstoßen - jedenfalls in Verbindung mit der Erhöhung der GRZ gegenüber den Festsetzungen in der 3. Änderungssatzung auf 0,8 - gegen die in § 1 Abs. 4 BauGB enthaltene Anpassungspflicht an die Ziele der Raumordnung und sind deshalb unwirksam.

45 Nach Plansatz 3.3.7 (Z) des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg (LEP 2002) sollen sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; sie dürfen in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind. In der Begründung zu 3.3.7 LEP 2002 (S. B36 f.) wird ausgeführt: „Einzelhandelsgroßprojekte können bei falscher Standortwahl und Größenordnung das zentralörtliche Versorgungssystem, die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung und die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne nachteilig beeinflussen. […] Einzelhandelsgroßprojekte sind in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig. Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden.“

46 Die Festlegungen in Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 stellen Ziele der Raumordnung dar. Der Plansatz ist durch das Kennzeichen „Z“ als „Ziele“ ausgewiesen und hat auch nach seinem materiellen Gehalt Zielqualität. Dem damit verbundenen Verbindlichkeitsanspruch steht nicht entgegen, dass die Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, Halbsatz 1 LEP 2002 als "Soll"-Vorschrift ausgestaltet ist. Eine solche Rechtsnorm verpflichtet den Normadressaten, grundsätzlich so zu verfahren, wie es in der Norm bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muss". Der Plangeber hat es allerdings bei der Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, Halbsatz 1 LEP 2002 nicht bei diesem Regelungsmechanismus belassen. Der als einheitliche Festlegung zu wertende Plansatz 3.3.7 LEP 2002 enthält zunächst die (Soll-)Bestimmung, nach der sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen. Dieses Soll-Ziel wird in Satz 2, Halbsatz 2 des Plansatzes 3.3.7 LEP 2002 konkretisiert. Danach dürfen die aufgeführten Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Diese Regelung ist Ausdruck des als verbindliches raumordnerisches Ziel anerkannten Zentrale-Orte-Prinzips bzw. des Konzentrationsgrundsatzes. Sie enthält keine von Plansatz 3.3.7. Satz 1 Halbsatz 1 LEP 2002 unabhängige Regelung, sondern steht in untrennbarem Zusammenhang mit diesem. Von dessen Regel-Bestimmung wird im Plansatz 3.3.7. Satz 2 LEP 2002 eine Ausnahme normiert. Danach kommen abweichend auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind. Zusammenfassend hat der Plangeber mit dem Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 die von ihm verfolgte Zielverwirklichung durch Kombination verschiedener gesetzestechnischer Rechtsfolgenregelungen gestuft normiert: Zunächst wird im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 das Zentrale-Orte-Prinzip bzw. der Konzentrationsgrundsatz als unbedingtes Ziel festgelegt. Im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 wird für dieses Ziel sodann ein ausdrücklicher Regel-Ausnahme-Tatbestand normiert. Schließlich - auf einer dritten Stufe - schafft der Plangeber durch die Zielfestlegung als Soll-Norm für Fallgestaltungen, die planerisch nicht vorhersehbar sind und für die die Steuerungswirkung der strikten Zielaussage - auch und gerade - mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unangemessen sein kann, die Möglichkeit einer Zielabweichung für die nachgeordnete Planungsebene ohne Gefährdung der Zielfestlegung für den plantypischen Fall (vgl. zum Ganzen Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - juris Rn. 34 ff. m. w. N.).

47 Der Pflicht der Beigeladenen, die am 25.07.2002 als Satzung beschlossene und am 22.08.2022 bekanntgemachte 4. Änderungssatzung des Bauungsplans an das in Plansatz 3.3.7 (Z) normierte Ziel der Raumordnung anzupassen, stand nicht entgegen, dass der LEP 2002, der durch § 1 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über die Verbindlicherklärung des Landesentwicklungsplans 2002 vom 23.07.2002 für verbindlich erklärt wurde, nach § 3 der Verordnung am Tag nach seiner Verkündung und damit erst am 21.08.2002 (GBl. 2002, 301) in Kraft trat. Die Anpassungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB bezweckt die Gewährleistung umfassender Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Aus ihr folgt das Gebot, einen bereits in Kraft getretenen Bebauungsplan zu ändern, wenn neue oder geänderte Ziele der Raumordnung dies erfordern. Die Ziele der Raumordnung enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hinzunehmen sind. Daraus folgt, dass die Regelung in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wonach für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend ist, nicht heranzuziehen ist. Für die Erfüllung der Anpassungspflicht kommt es vielmehr auf den Zeitpunkt des gewollten Inkrafttretens, also auf die Bekanntmachung an. Diese Rechtsfolge führt dazu, dass eine Gemeinde einen Bebauungsplan zwischen der Beschlussfassung und der Bekanntmachung nicht völlig aus den Augen verlieren darf. Wenn nach Beschlussfassung des Bebauungsplans ein Ziel der Raumordnung rechtswirksam wird, das eine Anpassungspflicht, also eine Verpflichtung, den Bebauungsplan zu ändern oder von einer Änderung eines früheren Bebauungsplans abzusehen, begründet, darf der Bebauungsplan nicht bekanntgemacht werden. Dies gilt in besonderer Weise, wenn ein Ziel der Raumordnung ersichtlich mit der Absicht erlassen worden ist, eine bestimmte gemeindliche Planung zu verhindern (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 14.05.2007 - 4 BN 8.07 - juris Rn. 4 f. m. w. N.).

48 Hieraus folgt, dass die am 22.08.2002 bekanntgemachte 4. Änderungssatzung ohne Einschränkung daran zu messen ist, ob der Pflicht zur Anpassung des Bebauungsplans an den am 21.08.2002 in Kraft getretenen LEP 2002 entsprochen wurde. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des mit Plansatz 3.3.7 (Z) umgesetzten Zentrale-Orte-Konzepts bzw. des diesem innewohnenden Konzentrationsprinzips, das ausweislich der Begründung des LEP 2002 (zu 2.5, S. B19 ff., und zu 3.3.7, S. B36 f.) gerade darauf zielt, großflächige Einzelhandelsbetriebe u. a. in Kleinzentren zu unterbinden.

49 Gemessen an dem Regelungsgehalt des Plansatzes 3.3.7 (Z) LEP 2002 widersprechen die Festsetzungen zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben in den Sondergebieten SO1 und SO2 in der 4. Änderungssatzung den raumordnerischen Zielvorgaben. Die Beigeladene hat die Festsetzung der Sondergebiete nicht nur beibehalten, sie hat die GRZ von 0,3 im Sondergebiet SO1 und von 0,5 im Sondergebiet SO2 auf 0,8 erhöht, obwohl die GRZ in den Sondergebieten im Rahmen der 3. Änderungssatzung gegenüber der 2. Änderungssatzung gerade deshalb herabgesetzt worden war, um eine Neuansiedlung von großflächigem Einzelhandel und eine Erweiterung bestehender großflächiger Einzelhandelsbetriebe zu verhindern (vgl. die Begründung der 3. Änderungssatzung, Ziff. 2). Dadurch sind die Nutzungsmöglichkeiten für großflächigen Einzelhandel in den Sondergebieten erweitert worden, obwohl die Ziele der Raumordnung einer derartigen Nutzung auf der Gemarkung der Beigeladenen grundsätzlich entgegenstehen und - wie das Regierungspräsidium Freiburg ursprünglich auch gefordert hatte (vgl. Drucksache Nr. 507/99 der Beigeladenen vom 02.12.1999, S. 3) - eigentlich eine Umwandlung der Sondergebiete in einen anderen Gebietstyp verlangen. Deshalb würde auch eine wirksame Verkaufsflächenbeschränkung nichts daran ändern, dass die Sondergebietsfestsetzungen in der 4. Änderungssatzung gegen die Vorgabe des § 1 Abs. 4 BauGB verstoßen, den Bebauungsplan an die Ziele der Raumordnung anzupassen.

50 Die Beigeladene war und ist im Regionalplan als Kleinzentrum ausgewiesen. Ein in Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 2 LEP 2002 normierter Ausnahmefall lag nicht vor. Der Standort des Bebauungsplangebiets lag nicht in einem Verdichtungsraum und war auch nicht mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen. Dass trotz des vorhandenen Bestands an Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet sowie der räumlichen Nähe zu dem Mittelzentrum Donaueschingen und dem Oberzentrum Villingen-Schwenningen großflächige Einzelhandelsbetriebe an dem Standort nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten waren, ist bereits im Ansatz nicht erkennbar.

51 Auch für das Vorliegen einer planerisch nicht vorhersehbaren Ausnahme von der Soll-Vorschrift des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 aufgrund einer atypischen Situation, welche die Festsetzungen zu den Sondergebieten raumordnungsrechtlich rechtfertigen könnte, ist nichts ersichtlich. Der Umstand, dass die Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel bereits in der vorherigen Fassung des Bebauungsplans enthaltenen waren, ist allein nicht geeignet, einen solchen Ausnahmefall zu begründen. Die in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Pflicht, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, meint eine aktive Anpassung der gemeindlichen Bauleitplanung an die übergeordnete Landesplanung zur "Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz" (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 = juris Rn. 33). Also kann weder der (von einer Bebauungsplanänderung ohnehin nicht betroffene) bauliche Bestand noch der bisherige Planinhalt den Zielen der Raumordnung entgegengehalten werden. Aus diesem Grund geht auch die Begründung der 4. Änderungssatzung fehl, dass die „Frage der Überprüfung der allgemeinen raumordnerischen Zulässigkeit gemäß § 1 Abs. 4 BauGB im Rahmen des Flächennutzungsplans (wirksam seit 23.07.1998) geklärt“ worden sei, zumal der LEP 2002 zu diesem Zeitpunkt noch keine Planreife gehabt haben dürfte. Eine atypische Situation folgt auch nicht daraus, dass die Plangeberin der Auffassung war, sie sei zu Unrecht als Kleinzentrum statt als Unterzentrum eingestuft worden. Den ihr möglichen Rechtsschutz gegen diese Einstufung durch den Regionalverband im Rahmen der Satzung über die Feststellung des Regionalplans Schwarzwald-Baar-Heuberg vom 09.12.1977, die in der Satzung des Regionalverbands über die Feststellung des Regionalplans Schwarzwald-Baar-Heuberg vom 18.10.2002 beibehalten wurde, hat die Beigeladene nicht ergriffen. Im Übrigen lassen sich den Akten auch keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass diese Einstufung die Grenzen des Planungsermessens des Regionalverbands überschritten hätte. Das von der Satzungsgeberin ausweislich der Planbegründung mit der 4. Änderungssatzung verfolgte Ziel, die Lebensfähigkeit des Gewerbegebiets im Bereich der Sondergebiete zu sichern und die Entstehung von Gewerbebrachen zu verhindern, rechtfertigt ebenfalls keine Abweichung von der Soll-Vorgabe des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002. Die Wandlung von gewerblich genutzten Gebieten etwa in Kleinzentren durch Verlagerung großflächiger Einzelhandelsbetriebe in Ober-, Mittel- oder Unterzentren ist gerade gewollte Folge des LEP 2002. Die mit der 4. Änderungssatzung verfolgte Absicht der Beigeladenen, der von ihr laut Aktenvermerk vom 05.07.2000 befürchtete Abwanderung von Betrieben in das Oberzentrum Villingen-Schwenningen entgegenzuwirken, beruhte mithin auf einer Fehlbewertung raumordnungsrechtlicher Zielvorgaben und deren Verbindlichkeit. Eine atypische Konstellation ergibt sich schließlich nicht aus dem in der Planbegründung benannten Umstand, dass ohne die Festsetzungen bei jeder kleinen Erweiterung der Betriebe in den Sondergebieten ein Raumordnungsverfahren für den Gesamtbetrieb durchgeführt werden müsse, was zu einer enormen Rechtsunsicherheit führe. Vielmehr steht das Zielabweichungsverfahren Gemeinden gerade deshalb zur Verfügung, um von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben entgegensteht, etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abzuweichen und damit den Weg für die Verwirklichung des Vorhabens frei zu machen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 - juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - juris Rn. 39, 54, 72).

52 Die Kammer sieht sich aufgrund der aktenkundlichen Vorgänge im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens zur 4. Änderungssatzung sowie der Passage in der Planbegründung, in der Abwägung der örtlichen und überörtlichen Interessen müsse die [raumordnungsrechtliche] Öffnungsmöglichkeit im Rahmen der SO-Ausweisung möglich sein, zu der Klarstellung veranlasst, dass die Frage, ob ein Bebauungsplan gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung angepasst ist, der Abwägung vorgelagert und gerichtlich voll überprüfbar ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.03.1980 - VIII 1272/79 - Rn. 18). Deshalb ist rechtlich unerheblich, dass das Regierungspräsidium Freiburg und der Regionalverband Schwarzwald-Baar-Heuberg ihre zunächst geäußerten rechtlichen Bedenken (vgl. die in der Drucksache Nr. 507/99 der Beigeladenen vom 02.12.1999 zitierte Einschätzung des Regierungspräsidiums Freiburg, das Schreiben des Regionalverbands vom 17.04.2000, das Schreiben des Regierungspräsidiums Freiburg vom 02.05.2000 sowie den Artikel im „Südkurier“ vom 06.05.2000; vgl. auch das Schreiben des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 17.04.2000) an den Festsetzungen zu den Sondergebieten in der 4. Änderungssatzung im Verlauf des Planungsverfahrens abgeschwächt (vgl. den Aktenvermerk vom 07.12.2000) bzw. zurückgezogen hat (vgl. das Schreiben des Regierungspräsidiums Freiburg vom 07.06.2002).

53 4. Die benannten unwirksamen Festsetzungen führen zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans in der Fassung der 4. Änderungssatzung.

54 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nur dann - ausnahmsweise - nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn mit Sicherheit anzunehmen ist, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung ohne den unwirksamen Teil beschlossen hätte (vgl. Urteil vom 19.09.2002 - 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58; Beschlüsse vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - Rn. 5 und vom 17.09.2013 - 4 BN 40.13 - juris Rn. 4). Demgegenüber ist ein Bebauungsplan insgesamt unwirksam, wenn eine einzelne unwirksame Festsetzung mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang steht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567 und vom 08.08.1989 - 4 NB 2.89 - juris Rn. 15). Das kann der Fall sein, wenn das restliche Plangefüge in einem so engen Zusammenhang mit der strittigen Festsetzung steht, dass im Falle einer Teilunwirksamkeit nur noch ein Planungstorso übrigbliebe, der weder dem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen und dem Planungskonzept der Gemeinde entspräche noch in der Lage wäre, eine sinnvolle städtebauliche Ordnung des Planbereichs zu bewirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.09.2014 - 4 CN 3.14 - juris Rn. 27).

55 Hieran gemessen führt schon die Nichtigkeit der Verkaufsflächenbeschränkung dazu, dass sämtliche Festsetzungen zu den Sondergebieten SO1 und SO2 nichtig sind. Die Kammer hat in ihrem Urteil vom 16.07.204 (- 1 K 573/13 -) festgestellt, dass die Unzulässigkeit der Verkaufsflächenbeschränkung zur Folge hat, dass jedenfalls sämtliche Festsetzungen der 4. Änderungssatzung zu den Sondergebieten nichtig seien, u. a. weil mit der Verkaufsflächenbeschränkung aus Sicht der Plangeberin - nach entsprechenden Verhandlungen der Beigeladenen mit dem Regierungspräsidium Freiburg, dem Regionalverband Schwarzwald-Baar-Heuberg, dem Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis und der Stadt Villingen-Schwenningen (vgl. die Anlagen zur Vorlage Nr. 280/01 für die Sitzung des Gemeinderats der Beigeladenen am 03.09.2001) - raumordnungsrechtliche Bedenken ausgeräumt werden sollten, weshalb nicht davon ausgegangen werden könne, dass der Gemeinderat der Beigeladenen die Satzung ohne diese bewusste Beschränkung beschlossen hätte (Urteilsabdruck S. 12 ff.). Hieran hält die Kammer fest. Abgesehen davon führt die Nichtigkeit der Höhenbegrenzung, der Verkaufsflächenbeschränkung sowie der Zulassung großflächigen Einzelhandels unter Erhöhung der GRZ dazu, dass die Festsetzungen zu den Sondergebietsflächen SO1 und SO2 auch deshalb insgesamt unwirksam sind, weil anderenfalls ein bloßer Planungstorso übrigbliebe, der keine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken könnte.

56 Die Unwirksamkeit der Festsetzungen zu den Sondergebieten sowie der alle Baugebiete betreffenden Höhenfestsetzung führt darüber hinaus dazu, dass die 4. Änderungssatzung insgesamt unwirksam ist. Denn es kann nach dem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen der Beigeladenen nicht mit der erforderlichen Gewissheit festgestellt werden, dass sie den Bebauungsplan im Zweifel auch ohne diese Festsetzungen beschlossen hätte.

57 Zwar wird die Höhenfestsetzung in der Begründung zum Bebauungsplan nicht erwähnt. In den Akten findet sich aber eine Stellungnahme der Beigeladenen zu dem Artikel „Gewerbegebiet Bad Dürrheim“ in der „Neckarquelle“ vom 06.05.2000, in der ausgeführt wird, „auch die Darstellung, dass eventuell zweistöckige Einkaufsmärkte gleichzusetzen sind mit Hochhäusern, lässt Zweifel an der Berichterstattung zu. Nicht erwähnt wurde, dass z. B. die maximale Gebäudehöhe auf 11,0 m festgeschrieben werden soll“. Dies deutet darauf hin, dass die erstmals mit der 4. Änderungssatzung eingeführte Höhenfestsetzung ein wesentlicher Teil des Planungskonzepts der Beigeladenen war. Eine bloße Teilunwirksamkeit nur der Höhenfestsetzung hätte zur Folge, dass deutlich größere als die festgesetzten Firsthöhen möglich wären. Die Gebäudehöhe wäre nur mittelbar durch die festgesetzte Zahl der höchstens zulässigen zwei Vollgeschosse beschränkt. Je nach Höhe der einzelnen Geschosse könnte die von der Plangeberin gewollte Höhenbeschränkung dadurch deutlich überschritten werden. In den Gewerbebieten wäre auch konkret mit großen Geschosshöhen zu rechnen gewesen. Dass die Plangeberin diese Folge in Kauf genommen hätte und den Bebauungsplan ohne die unwirksame Höhenfestsetzung aufgestellt hätte, kann nach Aktenlage nicht angenommen werden.

58 Unabhängig davon führt auch die Unwirksamkeit der Festsetzungen zu den Sondergebieten zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Ausweislich der Planbegründung war das Ziel der 4. Änderung die Ausweitung der Nutzungsmöglichkeiten für Einzelhandel, um vorhandenen Bestand zu sichern bzw. zu „aktivieren“ und erschlossene Flächen, die nicht mit Handwerk und produzierendem Gewerbe gefüllt werden konnten, nutzbar zu machen, um die Entstehung von Gewerbebrachen zu verhindern. Dafür sollten die Nutzungsmöglichkeiten für großflächigen Einzelhandel in den Sondergebieten - unter Ausschluss des Verkaufs von Lebensmitteln im Sondergebiet SO2 - flächenmäßig erweitert und die mit der 3. Änderungssatzung in den Gewerbegebieten ausgeschlossenen Einzelhandelsnutzungen dort mit bestimmten Einschränkungen wieder ermöglicht werden. Diese gleichgerichtete Zielsetzung für beide Gebiete beruhte auf einer einheitlichen Beurteilung der Einzelhandelssituation durch die Satzungsgeberin: Ihrer Abwägung lagen unter anderem ein Gutachten der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung (GMA) aus September 1999 (im Auftrag der Beigeladenen) zu den Auswirkungen eines geplanten Lebensmittel-Discounters und eine Stellungnahme der GMA aus November 2000 (im Auftrag des Regionalverbands Schwarzwald-Baar-Heuberg) zu der Entwicklung der großflächigen Einzelhandelsagglomeration in Bad Dürrheim zugrunde, die beide bei der Standortbewertung nicht zwischen den Sondergebiets- und den Gewerbegebietsflächen differenzieren, sondern die Einzelhandelssituation im Plangebiet insgesamt in den Blick nehmen. In der in der Planbegründung zitierten Passage des GMA-Gutachtens wird ausdrücklich ein Bezug zwischen den Einzelhandelsnutzungen in den beiden Teilbereichen hergestellt, indem ausgeführt wird, „im Umfeld von SO-Gebieten sollten jedoch Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden“. Die Satzungsgeberin hat es indes umgekehrt gemacht und im Gewerbegebiet Einzelhandelsnutzungen - im GE1 auch für Lebensmittel - zugelassen, dafür im SO2 Lebensmitteleinzelhandel ausgeschlossen. Die einheitliche Zielsetzung der Satzungsgeberin aufgrund einer einheitlichen Bewertung der Einzelhandelssituation und die im inneren Zusammenhang stehenden Festsetzungen zu Einzelhandel für Lebensmittel lassen auf einen einheitlichen Regelungswillen schließen, durch den die Ausweitung von Einzelhandel im Gewerbegebiet untrennbar damit verbunden ist, ob bzw. welcher Einzelhandel auf den von der Sondergebietsfestsetzung betroffenen Flächen zulässig ist. Jedenfalls kann nicht mit der erforderlichen Sicherheit festgestellt werden, dass die Beigeladene die Festsetzungen zu den zulässigen Nutzungen in den Gewerbegebieten in der 4. Änderungssatzung auch ohne die unwirksamen Festsetzungen zu den Sondergebieten beschlossen hätte. Weil aber ohne diese Festsetzungen ein bloßer Planungstorso übrigbleiben würde, ist die 4. Änderungssatzung insgesamt unwirksam.

59 II. Die Festsetzungen des Bebauungsplans „Gewerbegebiet“ zum Sondergebiet SO2 in der vor der Änderung im Jahr 2002 geltenden Fassung der 3. Änderungssatzung vom 28.02.1991 sind wirksam.

60 1. Die Festsetzung einer besonderen Bauweise ist rechtmäßig.

61 Gemäß § 22 Abs. 1 BauNVO kann die Bauweise im Bebauungsplan als offene oder geschlossene Bauweise festgesetzt werden. Die Festsetzung einer offenen Bauweise führt nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BauNVO dazu, dass die Gebäude mit seitlichem Grenzabstand als Einzelhäuser, Doppelhäuser oder Hausgruppen errichtet werden, wobei die Länge dieser Hausformen nach Satz 2 der Vorschrift höchstens 50 m betragen darf. Bei der geschlossenen Bauweise werden die Gebäude ohne seitlichen Grenzabstand errichtet, es sei denn, dass die vorhandene Bebauung eine Abweichung erfordert. Unter der Bauweise ist damit die Art und Weise zu verstehen, in der die Gebäude in Bezug auf die seitlichen Grundstücksgrenzen auf dem Grundstück angeordnet werden. Wesentliches Merkmal ist das Vorhandensein bzw. Nichtvorhandensein eines seitlichen Grenzabstands (vgl. Blechschmidt in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 22 BauNVO Rn. 1).

62 Nach § 22 Abs. 4 BauNVO kann im Bebauungsplan eine von Absatz 1 abweichende Bauweise festgesetzt werden. Die Gemeinde kann also die mit dem Kriterium Bauweise geregelten Fragen des Grenzabstands anders festsetzen, als dies Absatz 2 für die offene und Absatz 3 für die geschlossene Bauweise regeln. Die Ermächtigung erlaubt es der Gemeinde, beliebige Kombinationen und Varianten der offenen und geschlossenen Bauweise zu schaffen (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 01.08.2016 - 8 B 10637/16 - juris Rn. 24). Im Rahmen des § 22 Abs. 4 Satz 1 BauNVO kann auch § 23 BauNVO nutzbar gemacht und die abweichende Bauweise durch die Festsetzung der überbaubaren Grundstücksfläche unter Verwendung von Baulinien oder Baugrenzen bestimmt werden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29.12.1995 - 4 NB 40.95 - juris Rn. 4 und vom 13.11.2017 - 4 B 23.17 - Rn. 9). Mit dem von § 22 Abs. 4 BauNVO eröffneten weiten Spielraum ist der Gemeinde die Möglichkeit eingeräumt, ihren planerischen Willen in größtmöglichem Maße umzusetzen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29.12.1995 - 4 NB 40.95 - juris Rn. 4 und vom 13.11.2017 - 4 B 23.17 - juris Rn. 9). Von dieser Ermächtigung hat die Beigeladene Gebrauch gemacht und in der 3. Änderungssatzung des Bebauungsplans für manche Bereiche eine offene Bauweise und für manche Bereiche - wie das Vorhabengrundstück - eine besondere Bauweise festgesetzt.

63 Entgegen der Rüge der Klägerin genügt die Festsetzung „Besondere Bauweise (Gebäude über 50 m sind zulässig)“ den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots. Das Bestimmtheitsgebot erfordert, dass Festsetzungen in einem Bebauungsplan hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht. Denn der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung und bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans sind nicht schon dann zu unbestimmt, wenn sich deren Inhalt erst durch Auslegung erschließt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.2.2011 - 4 BN 43.10 - Rn. 11). Textliche Festsetzungen in einem Bebauungsplan können auch mit Hilfe von unbestimmten Rechtsbegriffen getroffen werden, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.05.2019 - 5 S 2015/17 - juris Rn. 109; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.06.2013 - 7 D 75/11.NE - juris Rn. 62 m. w. N.).

64 Hier lässt sich der Inhalt der Festsetzung durch Auslegung zweifelsfrei ermitteln. Entscheidend ist der Klammerzusatz, nach dem Gebäude über 50 m zulässig sind (vgl. zur Unbestimmtheit der Festsetzung „besondere Bauweise“ ohne weitere Konkretisierung VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.04.1995 - 3 S 608/95 - juris Rn. 6). Damit wird ein Bezug zu der ebenfalls festgesetzten offenen Bauweise hergestellt, die nach § 22 Abs. 2 Satz 2 BauNVO die Lage der Baukörper auf höchstens 50 m beschränkt, und in Abgrenzung hierzu Hausformen mit einer Länge von mehr als 50 m - mit seitlichem Grenzabstand - für zulässig erklärt. Der Klammerzusatz wäre sinnlos, wenn es sich bei der Festsetzung um eine Modifikation nicht der offenen, sondern der geschlossenen Bauweise handeln würde, bei der nach § 22 Abs. 3 BauNVO keine Längenbeschränkung besteht. Dass sich die 50 m auf etwas anderes als die Gebäudelänge beziehen könnte, hält die Kammer mit Blick auf den Regelungszusammenhang der Festsetzung für abwegig. Im Ergebnis wurde eine sogenannte Zeilenbauweise festgesetzt, die eine häufig vorkommende, typische Festsetzung nach § 22 Abs. 4 BauNVO darstellt (vgl. Blechschmidt in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 22 BauNVO Rn. 44; siehe auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 05.12.1991 - 5 S 976/91 - juris Rn. 3: „zulässige Baulänge über 50 m“; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17.06.2011 - 2 D 106/09.NE - juris Rn. 8: „offene Bauweise, Gebäude über 50 m zulässig“).

65 Für diese Auslegung streitet nicht nur die Empirie und die Systematik der Festsetzungen zur Bauweise, sondern auch der bei Planerlass vorhandene Bestand sowie die Festsetzungen zur überbaubaren Grundfläche und der Grundflächenzahl: Auf den Teilflächen der Sondergebiete, für die die besondere Bauweise festgesetzt ist, sind in dem Bebauungsplan mehrere bestehende Baukörper eingezeichnet, die eine Gebäudelänge von mehr als 50 m aufweisen. Auch die auf diesen Flächen festgesetzten Baugrenzen ermöglichen derart lange Baukörper. Gleichzeitig wäre eine (modifizierte) geschlossene Bauweise, also die Errichtung von Gebäuden ohne seitlichen Grenzabständen, bei den in den Sondergebieten geltenden geringen Grundflächenzahlen von 0,3 bzw. 0,5 auf den dort vorhandenen großen Grundstücken nicht sinnvoll möglich.

66 2. Anders als die Klägerin meint, führt die Regelung in § 2 Nr. 5 der Bebauungsvorschriften, nach der im Bereich der Grundstücke Flst.-Nr. X und Y zur Vermeidung oder Minderung von schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Bundesimmissionsschutzgesetz besondere Vorkehrungen zu treffen sind, und bei Betrieben, Betriebsteilen und Anlagen, die in diesem Gebiet errichtet werden, insbesondere durch bauliche Ausbildung (z.B. Wand-, Dach-, Fenster- und Torkonstruktionen), Stellung und Höhenentwicklung der baulichen Anlagen zu gewährleisten ist, dass im allgemeinen Wohngebiet nördlich der S.straße tags 60 dB(A) und nachts 40 dB(A) sowie südlich der S.straße tags 60 dB(A) und nachts 45 dB(A), gemessen im Abstand von 3 m von den jeweiligen Grundstücksgrenzen, nicht überschritten werden, nicht zur Unwirksamkeit der 3. Änderungssatzung.

67 Die auf Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB getroffene Regelung ist rechtmäßig. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist nicht zu beanstanden, dass die zu treffenden baulichen Vorkehrungen nicht verbindlich vorgegeben werden, sondern die Wahl der Maßnahmen dem jeweiligen Anlagenbetreiber bleibt. Zwar darf der Plangeber bei derartigen Festsetzungen nicht in der Weise planerische Zurückhaltung üben und dem Bauwilligen die Auswahl der konkreten Vorkehrungen überlassen, dass er die in Betracht kommenden Vorkehrungen nicht einmal beispielhaft benennt, die Frage der Geeignetheit in keiner Weise konkretisiert und auch das Ziel der Festsetzungen nicht eindeutig bestimmt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.03.2002 - 10a D 48/99.NE - juris Rn. 3). Hier sind die in Betracht kommenden Vorkehrungen aber beispielhaft bestimmt, und auch das Ziel der Festsetzung ist eindeutig festgelegt. Durch die Inbezugnahme des Begriffs der schädlichen Umwelteinwirkungen in § 3 BImSchG, dessen Bestimmung für Schallimmissionen sich nach der auf Grundlage des § 48 BImSchG erlassenen Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) richtet, sind die festgesetzten Immissionswerte hinreichend bestimmt. Dass diese mit den in Nr. 6.1 TA Lärm 1968 genannten Immissionsrichtwerten nicht deckungsgleich sind, erklärt sich möglicherweise durch die von Ziff. A.1.3. des Anhangs zur TA Lärm 1968 abweichenden festgesetzten Immissionsorte und ist auch sonst unschädlich.

68 Unabhängig davon und überdies hätte die Unwirksamkeit dieser Festsetzung keine Auswirkungen auf die übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans, von denen sie ohne weiteres teilbar ist. Sie betrifft nur zwei Grundstücke am südlichen Rand des Plangebiets. Weder in der Planbegründung noch in den sonstigen Unterlagen zur 3. Änderungssatzung findet sie Erwähnung, was darauf hindeutet, dass es sich um kein wesentliches Element des Planungskonzepts der Beigeladenen gehandelt hat. Zudem sind die Auswirkungen der Regelung begrenzt, denn die Immissionsrichtwerte der Nr. 6.1 TA Lärm 1968 sind auch unabhängig von der Festsetzung im Bebauungsplan rechtlich bindend (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.11.2020 - 4 A 13.18 - juris Rn. 46). Es ist auch nicht ersichtlich, dass nach dem Gebot der Konfliktbewältigung eine Regelung zur Verhinderung schädlicher Umwelteinwirkung auf die im Plangebiet liegende und die hieran angrenzende Wohnbebauung nördlich und südlich der S.straße im Bebauungsplan erforderlich war. Die Kammer ist deshalb überzeugt, dass die Satzungsgeberin den Bebauungsplan auch ohne die Festsetzung in § 2 Nr. 5 der Bebauungsvorschriften erlassen hätte.

69 3. Aus den gleichen Erwägungen kann dahinstehen, ob die Regelung zum erweiterten Bestandsschutz in § 2 Nr. 3 Ziff. 4 der Bebauungsvorschriften unwirksam ist. Selbst wenn dies der Fall wäre - obwohl der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Normenkontrollurteil vom 07.12.1992 (- 5 S 283/92 -) diese Regelung in den Blick genommen, aber unbeanstandet gelassen hat (Urteilsabdruck S. 16, Abs. 2) - würde dies nicht zur Gesamtunwirksamkeit der 4. Änderungssatzung führen.

70 Die Festsetzung ist von den übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans, die auch ohne sie eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können, ohne weiteres teilbar. Auch ist mit der erforderlichen Gewissheit anzunehmen, dass die Plangeberin die 3. Änderungssatzung auch ohne die Festsetzung zum erweiterten Bestandsschutz erlassen hätte.

71 Aus den Bebauungsplanverfahrensakten (vgl. Schreiben der damaligen Eigentümerin des Grundstücks Flst. Nr. Z vom 11.05.1989, die Stellungnahme des damaligen Bevollmächtigten der Beigeladenen vom 11.12.1990 sowie S. 30 der Abwägungstabelle) ergibt sich, dass die Satzungsgeberin mit dieser Regelung einen bestimmten Betrieb im Blick hatte. Zugleich ging sie nicht davon aus, dass mit dem Bebauungsplan schon verbindlich darüber entschieden ist, ob der Eigentümerin eine Baugenehmigung für bereits geplante Bauabschnitte erteilt wird, sondern die Klärung dieser Frage einem späteren Genehmigungsverfahren vorbehalten bleibt. Ausweislich der Planbegründung (Ziff. 6, S. 18) war sich die Satzungsgeberin bewusst, dass sie mit der 3. Bebauungsplanänderung die im Gewerbegebiet zulässigen Nutzungen erheblich einschränkt. Um dieses Ziel der Bebauungsplanänderung zu erreichen, nahm sie etwaige Schadenersatzansprüche der Betreiber ausdrücklich in Kauf. Vor diesen Hintergrund liegt fern, dass sie alle anderen Änderungen des Bebauungsplans nicht beschlossen hätte, wenn sie gewusst hätte, dass die von ihr ohnehin nicht als letztverbindlich angesehene Festsetzung zum erweiterten Bestandsschutz unwirksam wäre.

72 III. Gemessen an den Festsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung der 3. Änderungssatzung ist das Vorhaben nur unter Ausklammerung der Frage nach dem Maß der baulichen Nutzung zulässig.

73 1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des mit dem Hauptantrag begehrten Bauvorbescheids.

74 Gegenstand der Bauvoranfrage vom 24.06.2024 ist die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des in den Bauvorlagen umschriebenen Bauvorhabens, also der Errichtung von drei Einzelhandelsbetrieben in Form eines Lebensmitteldiscounters mit einer Verkaufsfläche von 1.786,98 m2, eines Sportfachmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.193,72 m2 sowie eines Drogeriemarktes mit einer Verkaufsfläche von 667,68 m2 in einem einheitlichen Baukörper nebst Stellplatzanlage. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans richtet sich gemäß § 30 Abs. 1 BauGB danach, ob es diesen Festsetzungen widerspricht und die Erschließung gesichert ist.

75 Da die GRZ des Vorhabens von 0,8 die im Bebauungsplan in der Fassung der 3. Änderungssatzung für das Sondergebiet SO2 festgesetzte GRZ von 0,5 überschreitet, ist das Bauvorhaben nach dem Maß der baulichen Nutzung unzulässig.

76 2. Die Klägerin kann die Erteilung des mit dem Hilfsantrag begehrten Bauvorbescheids verlangen.

77 Gegenstand dieser Bauvoranfrage ist die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Bauvorhabens unter Ausklammerung der Frage nach dem Maß der baulichen Nutzung. Eine solche Beschränkung der Bauvoranfrage auf einzelne bauplanungsrechtliche Zulässigkeitskriterien, die selbstständig beurteilt werden können, ist grundsätzlich zulässig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.01.2011 - 8 S 600/09 - juris Rn. 19). Eine selbständige Prüfung ist nur dann nicht möglich, wenn ausgeklammerte Prüfungspunkte Rückwirkungen auf die in die Bauvoranfrage einbezogenen Prüfungspunkte haben (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 26.06.2013 - 1 LB 40/10 - juris Rn. 21). Eine solche Rückwirkung des Nutzungsmaßes auf die übrigen bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien ist nicht ersichtlich.

78 Für die hilfsweise verfolgte Bauvoranfrage fehlt der Klägerin auch nicht das Sachbescheidungsinteresse. Zwar sind die Baugenehmigungsbehörden nicht verpflichtet, in eine baurechtliche Prüfung einzutreten, wenn klar ist, dass dem Vorhaben aus Gründen, die jenseits des Verfahrensgegenstandes liegen, ein schlechthin unüberwindbares Hindernis entgegensteht und der Bauvorbescheid deshalb ersichtlich nutzlos wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.1980 - 4 C 3.78 - BVerwGE 61, 128 = juris Rn. 16). Dafür müsste aber offensichtlich sein, dass das in den Bauvorlagen beschriebene Vorhaben nicht in einer Weise umgeplant werden könnte, mit der die Planvorgaben zum Maß der baulichen Nutzung eingehalten werden könnten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 10.07.2006 - 3 S 2309/05 - juris Rn. 22 und vom 20.12.2011 - 8 S 1438/09 - juris Rn. 34). Dies ist nicht der Fall. Vielmehr hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung schlüssig dargelegt, dass sie durch die Umplanung der Stellplatzanlage die Vorgaben über die zulässige Grundfläche einhalten können wird. Die GRZ des bisher geplanten Gebäudes beträgt ohne die in § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO genannten Anlagen 0,39. Gemäß § 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO kann die zulässige Grundfläche durch die Grundflächen der in Satz 1 bezeichneten Anlagen um bis zu 50 Prozent überschritten werden, weshalb die Vorgaben des Bebauungsplans schon mit einer geringfügigen Reduzierung der von den Stellplätzen und ihren Zufahrten versiegelten Grundfläche eingehalten werden können. Ohnehin hat die Klägerin bisher mehr als die nach § 37 Abs. 1 Satz 2 LBO notwendigen Stellplätze geplant.

79 Unter Ausklammerung der Frage nach dem Maß der baulichen Nutzung steht das Bauvorhaben nicht im Widerspruch zu den Festsetzungen des Bebauungsplans in der maßgeblichen Fassung der 3. Änderungssatzung. Insbesondere entspricht es den Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung im Sondergebiet SO2, zur überbaubaren Grundfläche und zur Bauweise.

80 Dass das Vorhaben - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - den Zielen der Landes- und Regionalplanung (Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 und Ziff. 2.7 des Regionalplans Schwarzwald-Baar-Heuberg 2003) widerspricht, steht seiner bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nicht entgegen. Im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans können einem Vorhaben entgegenstehende Ziele der Raumordnung nicht unmittelbar entgegengehalten werden, weil der Tatbestand des § 30 Abs. 1 BauGB - anders als etwa § 35 Abs. 1 BauGB - hierfür keinen Anknüpfungspunkt bietet (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.07.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247 Rn. 10). Ein Verstoß gegen die in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Pflicht, geltende Bauleitpläne an nachträglich erlassene Ziele der Raumordnung anzupassen, führt - anders als bei nach Erlass der Raumordnungsziele in Kraft tretenden Bauleitplänen (s.o.) - auch nicht zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 16.06.1982 - 1 A 194/80 - LS; Bayerischer VGH, Urteil vom 16.11.1993 - 8 B 92.3559 - juris Rn. 16; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 05.11.2008 - 3 L 281/03 - juris Rn. 133). Zur Durchsetzung der Anpassungspflicht bedarf es vielmehr eines Planungsgebots nach § 21 Abs. 1 LplG bzw. einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung.

81 Dass in dem Gewerbegebiet GE1 nach dem Vortrag des Beklagten - auf Grundlage der unwirksamen 4. Änderungssatzung - zwei Einzelhandelsbetriebe zum Verkauf von Lebensmitteln im Bestand geringfügig erweitert bzw. als Nutzungsänderung genehmigt worden sind, kann dem beantragten Bauvorbescheid ebenfalls nicht entgegengehalten werden. Ein Fall des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO, nach dem die in den §§ 2 bis 14 aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig sind, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen, lässt sich damit nicht begründen, weil es sich bei dem Sondergebiet SO2 und dem Gewerbegebiet GE1 schon nicht um dasselbe Baugebiet im Sinne der Vorschrift handelt.

82 Schließlich ist die Erschließung des Bauvorhabens i. S. d. § 30 Abs. 1 BauGB gesichert. Das Grundstück ist wegemäßig erschlossen. Zwar ist die Erschließung nicht gesichert, wenn die öffentliche Straße, an der das Grundstück liegt, oder die weitere Anbindung für das zu erwartende Verkehrsaufkommen nicht ausreichend dimensioniert und ausgebaut ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - 4 C 8.80 - BVerwGE 68, 352 = juris Rn. 17). Dies lässt sich aber nicht feststellen. Insbesondere kann dem nicht weiter substantiierten Vortrag des Beklagten, die Konzentration großflächiger Lebensmittelmärkte auf der Gemarkung der Beigeladenen verursache seit Langem massive Verkehrsprobleme, nichts dafür entnommen werden, dass gerade durch das Bauvorhaben der Klägerin die Belastungsgrenze der Zu- und Abfahrtswege zu ihrem Grundstück überschritten wird.

83 C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Bei der Kostenteilung hat die Kammer einerseits berücksichtigt, dass die Klägerin hinsichtlich der für die Zulässigkeit des Bauvorhabens entscheidende Frage nach der Art der baulichen Nutzung obsiegt. Andererseits hat die Kammer berücksichtigt, dass die Klägerin im Hauptantrag unterliegt, weil das Vorhaben nach dem Maß der baulichen Nutzung unzulässig ist, und diesem Kriterium erhebliche wirtschaftliche Bedeutung zukommt. Dass das Vorhaben der Klägerin ggf. durch geringfügige Umplanung auch nach dem Maß der baulichen Nutzung zulässig ist, kann im Rahmen der Kostenentscheidung keine Berücksichtigung finden, weil über diese Frage nicht verbindlich entschieden ist. Es entspricht billigem Ermessen, die Kosten der Beigeladenen keinem der anderen Beteiligten aufzuerlegen, da sie keinen eigenen Antrag gestellt hat und somit kein eigenes Prozesskostenrisiko eingegangen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.01.2011 - 8 S 2567/10 - juris Rn. 7).

84 Die Erklärung der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig beruht auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

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