Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 10. Senat — 10 S 2019/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-01-26

Aktenzeichen: 10 S 2019/24

ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0126.10S2019.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 23 ChemG, § 5 ChemBiozidDV, Art 2 Abs 1 EUV 528/2012, Art 2 Abs 2j EUV 528/2012, Art 2 Abs 1d EGV 1223/2009 ... mehr

Leitsatz

1. Ein ethanolhaltiges „reinigendes Handgel“ ist als Kosmetikprodukt im Sinne der VO (EG) Nr. 1223/2009 (Kosmetik-VO) (juris: EGV 1223/2009) einzuordnen, wenn sein Hauptzweck die Reinigung der Hände ist. (Rn.42)

2. Die Bestimmung des Zwecks richtet sich nach einem abstrakt-objektiven Maßstab. Maßgebend ist die allgemeine Verkehrsauffassung. Es ist daher entscheidend, wie das Produkt dem Verbraucher gegenüber in Erscheinung tritt. Ob das Produkt diesen Zweck erfüllt (mithin „wirksam“ ist) ist insoweit nicht relevant. (Rn.39)

3. Der Begriff der „Reinigung“ im Sinne der VO (EG) Nr. 1223/2009 (Kosmetik-VO) (juris: EGV 1223/2009) ist autonom auszulegen. (Rn.42)

Verfahrensgang

vorgehend VG Stuttgart 16. Kammer, 14. Oktober 2024, 16 K 2688/22, Urteil

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Oktober 2024 - 16 K 2688/22 - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, mit welchem ihr auf Grundlage von § 23 ChemG das Inverkehrbringen verschiedener reinigender Handgele untersagt worden war.

2 Die Klägerin, eine GmbH, stellt Pflegeprodukte her und vertreibt verschiedene Produktlinien. Unter anderem vertrieb sie unter der Marke „D.“ die streitgegenständlichen Produkte, welche sie als „reinigendes Handgel“ mit jeweils unterschiedlichen Duftnoten („frischer Duft“ bzw. Hanf-/Apfelduft) auslobte. Nach den Anwendungshinweisen sollten die Produkte „ohne Wasser und Seife“ angewandt werden und „ideal“ zur Reinigung „für unterwegs“ sein. Die drei streitgegenständlichen Produkte (Panda, Hanf, Einhorn) wurden in Verpackungen zu je 50 ml vertrieben.

3 Nachdem das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt (CVUA) die streitgegenständlichen Produkte im Rahmen einer Kontrolle im Wesentlichen deshalb beanstandet hatte, weil sie als Kosmetikprodukte vertrieben wurden, hörte das Regierungspräsidium Tübingen die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung des Inverkehrbringens der Produkte an.

4 Mit Bescheid vom 04.05.2022 untersagte das Regierungspräsidium Tübingen das (weitere) Inverkehrbringen der Produkte „D. reinigendes Handgel mit Hanfduft“, 50 ml (Produkt Nr. 1), „D. reinigendes Handgel Pandabär“, 50 ml (Produkt Nr. 2) und „D. reinigendes Handel mit Apfelduft“, 50 ml (Produkt Nr. 3) bis sie den Vorgaben der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 (Biozid-VO) entsprechen (Ziffer 1 des Bescheids), „insbesondere bis für das jeweilige Produkt eine Zulassung nach Art. 17 Abs. 1 der Biozid-VO erteilt wurde oder gemäß Art. 89 der Biozid-VO i. V. m. § 28 Abs. 8 Satz 1 Chemikaliengesetz (ChemG), § 3 ChemBiozidV eine nach § 5 ChemBiozidDV von der Bundesstelle für Chemikalien für das jeweilige Produkt erteilte Registriernummer aufgebracht“ wurde (Ziffer 1 Buchstabe a des Bescheids) und „bis das jeweilige Produkt gemäß Art. 69 Abs. 1 der Biozid-VO entsprechend der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 (CLP-Verordnung) eingestuft, verpackt und gekennzeichnet wurde, insbesondere so gestaltet ist, dass es nicht die aktive Neugier von Kindern weckt (Art. 35 Abs. 2 CLP-Verordnung), sowie zusätzlich die Anforderungen des Art. 69 Abs. 2 der Biozid-VO erfüllt“ (Ziffer 1 Buchstabe b des Bescheids). Für den Fall, dass die Klägerin einer der Verpflichtungen nach Ziffer 1 Buchstaben a oder b nicht nachkommt, wurde die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von jeweils 2.000,00 EUR angedroht (Ziffer 2 des Bescheids). Begründet wird der Bescheid damit, dass es sich bei den Produkten nicht um kosmetische Mittel im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 (Kosmetik-VO), sondern um Biozidprodukte im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a Biozid-VO handele. Denn in den Produkten sei eine Konzentration von ca. 52 % Ethanol enthalten, das in hoher Konzentration bakterizid, fungizid und begrenzt auch viruzid wirke. Laut Anwendungshinweis („Ohne Wasser und Seife anwenden“) solle jedes Produkt unverdünnt auf der Haut verteilt und von dort nicht abgewaschen werden (sog. „leave on“-Produkt), sodass das Ethanol einige Zeit auf der Haut erhalten bleibe, um seine biozide Wirkung zu entfalten. Darüber hinaus werde für die Produkte Nr. 1 und 2 auf der Internetseite der Klägerin eine Mindestdauer für das Verreiben und Trocknen empfohlen, was einer Einwirkdauer entspreche. Wenn vorrangiger Zweck demgegenüber eine Reinigung der Haut (im Sinne der Kosmetik-VO) wäre, spräche nichts gegen die zusätzliche Verwendung von Wasser und Seife, da hierdurch die kosmetische Wirkung verstärkt werden könne. Die Produkte Nr. 1 und 2 wiesen den gleichen Ethanolgehalt wie das Produkt Nr. 3 auf und würden im Internet von der Klägerin als Hygieneartikel sowie im Kontext mit antibakteriell wirkenden Handgelen angepriesen. Die Produkte würden unter der Marke „D.“ vermarktet, die laut Eigenangabe der Klägerin für Desinfektionsmittel stehe. Eine durch Anwendung der Produkte zu erzielende kosmetische Wirkung (Parfümierung und Veränderung des Aussehens) sei nachrangig. Weshalb aus Sicht der Klägerin gerade Ethanol anstelle eines sonstigen flüssigen Stoffs erforderlich sei um Schmutzpartikel auf der Haut zu verteilen, erschließe sich nicht. Dies gelte umso mehr, als die auf den Produktverpackungen aufgebrachten Warnhinweise nahelegten, dass seitens der Klägerin der hohe Ethanolgehalt als potentiell gefährlich eingestuft werde. Das Inverkehrbringen der Produkte Nr. 1 bis 3 sei gesetzeswidrig. Jedenfalls die Produkte Nr. 2 und 3 genügten nicht den Anforderungen des Art. 35 CLP-Verordnung. Zusätzlich würden weitere Anforderungen an den Inhalt von Biozidprodukt-Etiketten nach Art. 69 Abs. 2 Biozid-VO gelten. Unter Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens werde daher das weitere Inverkehrbringen der Produkte untersagt. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig, da eine Untersagung mit einer auflösenden Bedingung gewählt worden sei. Dadurch werde der Klägerin die Möglichkeit gegeben, selbst Einfluss auf die Untersagung zu nehmen, indem sie den im Bescheid dargestellten Anforderungen nachkomme. Die Androhung des Zwangsgeldes sei ein geeignetes Mittel, die Forderung in Ziffer 1 durchzusetzen. Die Höhe des Zwangsgelds sei erforderlich, geeignet und angemessen.

5 Auf die am 10.05.2022 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 14.10.2024 den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.05.2022 aufgehoben und die Berufung gegen das Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Der auf Grundlage von § 23 Abs. 1 ChemG erlassene Bescheid sei materiell rechtswidrig. Er sei zwar gerade noch bestimmt genug, insbesondere ergebe sich aus dem Bescheidtenor in Verbindung mit der Begründung hinreichend genug, welche Handlungen von der Klägerin verlangt würden. Jedoch würden die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 ChemG nicht vorliegen, da es an dem hierfür erforderlichen Verstoß bzw. künftigen Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 Biozid-VO fehle. Denn selbst wenn es sich bei den beanstandeten Produkten um Biozidprodukte handeln würde, wäre die Biozid-VO wegen ihrer Subsidiarität gegenüber der Kosmetik-VO unanwendbar. Die Produkte seien aufgrund ihrer Zusammensetzung, des Erscheinungsbildes sowie der Produktbeschreibung nach dem Empfängerhorizont bzw. der allgemeinen Verkehrsauffassung als Kosmetikprodukt mit dem (Haupt-)Zweck der Reinigung einzustufen. Der Begriff der „Reinigung“ im Sinne der Kosmetik-VO sei insoweit eigenständig auszulegen. Da Ziffer 1 des Bescheides rechtswidrig sei, sei auch die darauf beruhende Zwangsgeldandrohung (Ziffer 2 des Bescheids) aufzuheben.

6 Am 02.12.2024 hat der Beklagte gegen das ihm am 07.11.2024 zugestellte Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und (nach Fristverlängerung) am 06.02.2025 begründet. Er verteidigt den Bescheid vom 04.05.2022. Bei den Produkten handele es sich um Biozidprodukte; die Subsidiaritätsregel des Art. 2 Abs. 2 Buchstabe j Biozid-VO sei nicht anwendbar, weil die Produkte hauptsächlich eine Biozidfunktion hätten. Zentrales Abgrenzungskriterium sei die Zweckbestimmung der Produkte, die sich nach einem abstrakt-objektiven Maßstab bestimme. Entscheidend sei, wie das Produkt einem durchschnittlich informierten Verbraucher gegenübertrete. Hierfür seien alle objektiven Merkmale eines Produktes, insbesondere seine Zusammensetzung, die Modalitäten seines Gebrauches, die Vermarktung und Aufmachung, seine Bekanntheit bei den Verbrauchern und seine Eigenschaften zu berücksichtigen. Die Zusammensetzung spreche hier aufgrund des bioziden Wirkstoffs Ethanol in einer Konzentration von 45 % für eine biozide Zweckbestimmung. Die Klägerin habe zum Zeitpunkt der Anordnung selbst das Produkt „D. handhygiene pure“, BAuA-Nr. N-36277 mit einem Ethanolgehalt von 45 % als Biozidprodukt in den Verkehr gebracht. Auch die vorgegebenen Anwendungshinweise sprächen für ein Biozidprodukt. Es handele sich um sog. „leave on“-Produkte. Die flüssige Eigenschaft des Gels diene nicht dem Abtragen oder Abwaschen von Substanzen (= kosmetische Reinigung), sondern der optimalen Verteilung und Anwendung auf der Haut, so dass das Gel seine Wirkung entfalten könne, bis das Ethanol verdampft sei und die Hände getrocknet seien. Es bestehe ein Unterschied zwischen Händewaschen mit Wasser und Seife (kosmetische Reinigung) und Händedesinfektion mit ethanolhaltigen Handgelen. Auch der Hinweis auf der Internetseite „Für hygienisch saubere Hände ohne Wasser und Seife. Mindestens 1 ml ca. 30 Sekunden in den Handflächen verreiben und 30 Sekunden antrocknen lassen“ weise auf eine biozide Zweckbestimmung. Schließlich spreche die Vermarktung (im Internet) hierfür; die Produkte seien gemeinsam mit „antibakteriellen Handgelen“ der Marke D. angeboten worden. Auch im stationären Handel seien die Produkte unter „Desinfektionsmittel“ angeboten worden. Vor dem Hintergrund der Coronapandemie habe der durchschnittliche Verbraucher eine gewisse Routine im Umgang mit Desinfektionsmitteln erlangt. Die hier verwendeten Anwendungshinweise seien typischerweise auf Handdesinfektionsmitteln angebracht, weil sie den Verbraucher zu einer Nutzung anhielten, die die Abtötung von Mikroorganismen auf der Haut bezwecke. Die Aufmachung der Produkte mit bunten Farben und Fabelwesen ändere nichts an dem Eindruck, den der durchschnittlich informierte Verbraucher aufgrund der Anwendungshinweise gewinnen würde. Eine reinigende Wirkung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchstabe a Kosmetik-VO bestehe nicht. Zwar würden durch die Produkte die kosmetischen Zwecke des Schutzes der Haut durch das enthaltene Glyzerin sowie der Parfümierung durch die enthaltenen Duftstoffe erreicht. Diese Zwecke stünden jedoch gegenüber dem bioziden Zweck deutlich im Hintergrund. Der Einsatz von Glyzerin in Desinfektionsmitteln sei üblich, um ein Austrocknen der Haut zu verhindern. Das Glyzerin habe aber eine untergeordnete Rolle und könne nicht die Einstufung als Kosmetikprodukt begründen. Auch die Beimischung von Duft diene lediglich dem angenehmeren Geruchsempfinden, aber keinem kosmetischen Zweck. Seien die Produkte demzufolge (nur) als Biozidprodukte einzustufen, so gelte die Biozidverordnung. Sie dürften daher nur auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn sie zugelassen seien oder eine nach § 5 ChemBiozidDV erteilte Registriernummer hätten. Schließlich müssten sich die Produkte dann auch an der CLP-VO messen lassen und der Regelung des Art. 35 Abs. 2 CLP-VO hinsichtlich Werbung entsprechen. Dies sei nicht der Fall, daher sei die Untersagung des weiteren Inverkehrbringens rechtmäßig. Der Umstand, dass die Produkte nach DIN EN 1500 nicht die für Desinfektionsmittel gültigen Kriterien erfüllten, sei für die Einstufung als Biozidprodukte ohne Belang. Die Wirksamkeit der Produkte sei kein Kriterium für die Einstufung als Biozidprodukt. Ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV werde angeregt im Hinblick auf die Auslegung des Begriffs der „Reinigung“ im Sinne der Kosmetik-VO.

7 Der Beklagte beantragt,

8 das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Oktober 2024 - 16 K 2688/22 - aufzuheben und die Klage abzuweisen.

9 Die Klägerin beantragt,

10 die Berufung zurückzuweisen.

11 Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen, dass es sich bei den Produkten um Kosmetik-, nicht um Biozidprodukte handele. Maßgeblich für die Einordnung sei der überwiegende Zweck, wobei es auf die objektive, für den Verkehr erkennbare Zweckbestimmung ankomme. Weder aus dem Inhaltsstoff Ethanol noch aus der Anwendung ohne Wasser und Seife folge eine Einordnung als Biozid. Die Produkte bezweckten die Reinigung, wobei der Begriff autonom im Sinne der Kosmetik-VO auszulegen sei. Auch die Leitlinien der EU-Kommission gingen davon aus, dass Reinigungsprodukte ohne Wasserspülen denkbar seien. „Reinigung“ bedeute, dass die Hände sowohl in ästhetischer als auch hygienischer Sicht sauberer seien. Der Verbraucher erwarte von den Produkten keine Desinfektion, vielmehr eine Reinigung in der adressierten Anwendungssituation (unterwegs) im Sinne eines „besser als nichts“. Schließlich sei - selbst bei Einordnung als Biozid-Produkt - zu beachten, dass die Biozid-VO nur dann anwendbar sei, wenn das jeweilige Produkt unter den Anhang V der Verordnung falle, mithin der Hauptzweck die Haut- oder Kopfhautdesinfektion sei. Eine solche Desinfektion lobe sie nicht aus. Schließlich könnten die Produkte die geforderte Genehmigung nach der ChemBiozidDV nicht erhalten, da ansonsten die Klägerin eine Wirkung bestätigen müsste, über die die Produkte nicht verfügten.

12 Dem Gericht liegen die Verwaltungsakten des Beklagten und die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Auf den Inhalt dieser Akten, das dortige Vorbringen und die gewechselten Schriftsätze wird verwiesen.

Entscheidungsgründe

13 A. Die Berufung des Beklagten ist infolge ihrer Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft (vgl. § 124a Abs. 1 VwGO) und auch im Übrigen zulässig.

14 B. Die Berufung des Beklagten bleibt aber in der Sache ohne Erfolg. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.05.2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat der Klage daher im Ergebnis zu Recht stattgegeben.

15 I. Die Klage gegen den Bescheid vom 04.05.2022 ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO statthaft. Nach dieser Vorschrift kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Soweit sich ein Verwaltungsakt erledigt hat, stellt die Fortsetzungsfeststellungsklage die speziellere Klageart dar. Die Erledigung eines Verwaltungsaktes bedeutet den Wegfall der mit der Anfechtungsklage bekämpften beschwerenden Regelung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.12.2014 - 6 B 26.14 - juris Rn. 3; Urteil vom 15.11.1990 - 3 C 49.87 - juris Rn. 22 m. w. N.). Ob dieser Wegfall eingetreten ist, ist im Ausgangspunkt vom Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und nicht vom Klägerinteresse her zu beurteilen (vgl. zu Vorstehendem auch OVG Niedersachsen, Urteil vom 04.02.2025 - 7 LC 54/22 - juris Rn. 76 m. w. N.).

16 Im vorliegenden Fall hat sich der angefochtene Bescheid nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin den Vertrieb der Produkte (derzeit) eingestellt hat. Denn nach § 43 Abs. 2 LVwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt erst dann ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu entfalten oder wenn die ihm ursprünglich innewohnende Steuerungsfunktion entfallen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 - juris Rn. 13 und vom 27.3.1998 - 4 C 11.97 - juris Rn. 14 ff.; Beschluss vom 17.11.1998 - 4 B 100.98 - juris Rn. 9). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Soweit man den Bescheid als Untersagungsverfügung versteht (siehe hierzu unten II.), enthält die Regelung in seiner Ziffer 1, 1. Halbsatz sowohl eine „Handlungs“aufforderung - das Inverkehrbringen der Produkte einzustellen - als auch eine in die Zukunft gerichtete Untersagung - nämlich auch künftig die Produkte nicht in Verkehr zu bringen, solange die Voraussetzungen von Ziffer 1, 2. Halbsatz Buchstaben a und b nicht erfüllt sind. Der Regelungsgehalt erschöpft sich also nicht in einem einmaligen Verhalten, sondern ist vielmehr darauf gerichtet, die Klägerin potentiell dauerhaft dazu anzuhalten, die beanstandeten Produkte vom Markt fernzuhalten. Insoweit entfaltet der Verwaltungsakt weiterhin rechtliche Wirkungen und hat sich nicht erledigt. Im Übrigen hat die Klägerin in der Berufungsverhandlung bestätigt, dass sie die Produkte künftig wieder vertreiben wolle und sie den Vertrieb nur „zur Sicherheit“ aufgrund des anhängigen Rechtsstreits eingestellt habe. Auch vor diesem Hintergrund hat sich die Regelung nicht erledigt (so auch VG Karlsruhe, Urteil vom 18.09.2024 - 3 K 2412/22 - juris Rn. 31 für einen vergleichbaren Fall).

17 Auch im Übrigen ist die Klage zulässig.

18 II. Der angegriffene Bescheid ist materiell rechtswidrig, da er nicht dem Bestimmtheitserfordernis aus § 37 Abs. 1 LVwVfG entspricht (für dessen Einordnung als materiell-rechtliche Anforderung vgl. Schröder in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 37 VwVfG Rn. 44; Couzinet/Schönenbroicher in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 37 Rn. 113; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14.10.2025 - OVG 7 A 5/25 - juris Rn. 45).

19 1. Nach § 37 Abs. 1 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies setzt voraus, dass der Inhalt für den Beteiligten, insbesondere für den Adressaten so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann und dass der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 13 f. m. w. N.; Tegethoff in Kopp/Schenke, VwVfG, § 37 Rn. 12; Tiedemann in Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, § 37 Rn. 19).

20 Unbestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn sein Regelungsgehalt - auch durch Auslegung entsprechend §§ 153, 157 BGB - nicht eindeutig bestimmt werden kann. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei Ermittlung dieses objektiven Erklärungswerts sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts. Diese bestimmt den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel ein unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 14 m. w. N. und vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 - juris Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.07.2018 - 2 S 1228/18 - juris Rn. 6 m. w. N.). Bei der Ermittlung des Regelungsinhalts eines Verwaltungsakts ist nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks des Erklärenden zu haften, sondern auf den Willen der Behörde abzustellen, soweit dieser im Bescheid greifbar seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. Senatsurteil vom 11.12.2022 - 10 S 1914/22 - juris Rn. 90). Verbleiben nicht durch Auslegung aufzulösende Unklarheiten oder Widersprüche innerhalb des verfügenden Teils ist der Verwaltungsakt unbestimmt (vgl. OVG Niedersachen, Beschluss vom 17.12.2025 - 4 ME 71/25 - juris Rn. 17 m. w. N.).

21 2. Dies zugrundegelegt kann der Regelungsgehalt des angegriffenen Bescheids nicht eindeutig bestimmt werden. Dies ergibt sich aus Folgendem:

22 a) Die unter Ziffer 1, 1. Halbsatz des Bescheidtenors getroffene Regelung der Untersagung des weiteren Inverkehrbringens der streitgegenständlichen Produkte lässt sich zwar dahingehend auslegen, dass damit ein Verbot bzw. eine Untersagung gewollt ist, bis die Produkte den Vorgaben der Biozid-VO entsprechen. Dieser Auslegung entspricht die Bescheidbegründung (S. 8), wonach „das weitere Inverkehrbringen der o.g. Produkte untersagt“ wird sowie das „verfügte Verbot des Inverkehrbringens“ erforderlich sei. Allerdings gilt das ausgesprochene Verbot ersichtlich unter der auflösenden Bedingung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG) der Erfüllung bestimmter Anforderungen. Dies lässt sich zum einen dem Tenor entnehmen, der in Ziffer 1, 2. Halbsatz Buchstaben a und b Bedingungen benennt „bis“ zu deren Erfüllung die Untersagung gelten soll; zum anderen ergibt sich dies aus der Bescheidbegründung selbst. Demnach wurde „vorliegend eine Untersagung mit einer auflösenden Bedingung gewählt“ (vgl. Bescheid S. 9). Nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass - nach den rechtlichen Wirkungen einer auflösenden Bedingung - bei Eintritt des in der Bedingung genannten Ereignisses die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes ohne weiteres beendet ist, muss die Bedingung so bestimmt wie möglich, verständlich und widerspruchsfrei verfügt werden (vgl. Störmer in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, § 36 VwVfG Rn. 18 m. w. N.). Dies ist hier nicht der Fall. Denn es ist für die Klägerin - selbst durch Auslegung - nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit zu erkennen, wann dieses Verbot wegfallen soll. Die Behörde hat den Eintritt der auflösenden Bedingung im Bescheidtenor so umschrieben, dass „insbesondere“ die in Ziffern 1 Buchstabe a und b genannten Voraussetzungen eintreten müssen. Bereits durch Verwendung des Wortes „insbesondere“ wird der Eindruck erweckt, dass neben den in Ziffer 1 Buchstaben a und b genannten Voraussetzungen auch noch weitere erfüllt werden müssen. Um welche es sich hierbei handeln soll, bleibt offen.

23 b) Unabhängig davon ist die unter Ziffer 1 Buchstabe b genannte Bedingung für sich genommen zu unbestimmt und lässt die Klägerin im Unklaren darüber, welche konkreten Anforderungen die Produkte zu erfüllen haben; es bleibt unklar, ob eine Produktgestaltung entsprechend den Anforderungen des Art. 35 Abs. 2 CLP-VO gewollt ist oder nicht. Zwar spricht die Formulierung im Tenor dafür, dass eine entsprechende Gestaltung (eindeutig und hinsichtlich aller streitgegenständlichen Produkte) eingefordert wird; in der Begründung des Bescheids (S. 8) wird dies allerdings nur für den Fall angenommen, dass die Produkte als „gefährliche Gemische“ im Sinne der CLP-VO einzustufen seien (was im Bescheid offengelassen wird). Im Übrigen wird dies nicht für alle Produkte, sondern „jedenfalls die Produkte Nr. 2 und Nr. 3“ gefordert, so dass durch Auslegung nicht zu bereinigende Unklarheiten verbleiben. Die Bescheidbegründung zeigt vielmehr, dass der Beklagte selbst - jedenfalls bei Erlass des Bescheids - im Unklaren darüber war, wie genau die Produkte rechtlich einzuordnen sind und welche Anforderungen dementsprechend hinsichtlich der Produktgestaltung zu stellen sind; dementsprechend war es ihm auch nicht möglich, eine bestimmte Bedingung zu formulieren, die für die Klägerin und auch die ggf. erforderliche Vollstreckungsebene erkennbar macht, wann sie erfüllt ist.

24 Der Senat schließt aus, dass es sich bei den in Ziffern 1 Buchstaben a und b genannten Voraussetzungen um einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage handelt (und nicht um eine auflösende Bedingung; vgl. hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 9 S 2412/22 - juris Rn. 31); denn dem steht nicht nur die Aufnahme in den Bescheidtenor sowie der von der Behörde in der Bescheidbegründung geäußerte Wille entgegen, den der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat. Darüberhinaus steht dem zusätzlich entgegen, dass die unter Ziffer 2 tenorierten Zwangsgeldandrohungen an die Nichterfüllung der in Ziffer 1 Buchstaben a und b konkret genannten Handlungspflichten anknüpfen. Ein bloßer Hinweis auf die Rechtslage würde demgegenüber nicht vollstreckt werden können.

25 c) Überdies ist die Regelung in Ziffer 1 des Bescheids auch deswegen unbestimmt, weil sie in sich widersprüchlich ist. Denn - wie ausgeführt - soll es sich bei dieser Regelung nach dem Willen der Behörde um ein Verbot mit einer auflösenden Bedingung handeln, deren Erfüllung der Klägerin freistehen soll (vgl. Bescheid S. 9: „Durch die auflösende Bedingung wird Ihnen die Möglichkeit gegeben, selbst Einfluss auf die Untersagung zu nehmen, indem Sie der Aufforderung nachkommen…“.). Im Widerspruch zu dieser „freiwilligen“ Erfüllung sind die zur Erfüllung der Bedingung erforderlichen Handlungspflichten aber jeweils zwangsgeldbewährt (vgl. Ziffer 2 des Bescheids, wonach für die in „Ziffer 1a oder 1b“ genannten Verpflichtungen „jeweils“ ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 EUR angedroht wird).

26 d) Schließlich ist die angegriffene Verfügung unter Ziffer 1 des Bescheids vom 04.05.2022 auch nicht derart teilbar, dass zumindest die in Ziffer 1, 1. Halbsatz vorgesehene vorläufige Untersagung des Inverkehrbringens aufrecht erhalten bleiben kann. Denn in der konkret verfügten Form kann die Untersagung isoliert, d. h. ohne die von der Behörde gewollte auflösende Bedingung, keinen Bestand haben. Selbst wenn es sich bei Ziffer 1, 1. Halbsatz einerseits und Ziffer 1, 2. Halbsatz (in Verbindung mit Buchstaben a und b) andererseits um zwei Regelungen handeln sollte, scheidet eine isolierte Aufhebung nur des 2. Halbsatzes aus, weil beide Regelungen nach der behördlichen Bescheidkonzeption in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und eine Einheit bilden. Erweist sich in einem solchen Fall eine der Regelungen als rechtswidrig, unterliegt der Bescheid insgesamt der Aufhebung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14.10.2025 - OVG 7 A 5/25 - juris Rn. 55 f. m. w. N.). Hier ergibt sich die Verknüpfung der Regelungen schon aus der sprachlichen Fassung („insbesondere“) sowie dem in der Begründung erkennbaren Willen der Behörde, dass es sich bei den im 2. Halbsatz genannten Anordnungen um die auflösenden Bedingungen handeln soll. Zudem hat die Behörde ihre Erwägungen hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme entscheidend darauf gestützt, dass es sich um eine auflösende Bedingung handelt, mithin die Maßnahme des Verbots deswegen verhältnismäßig sei, weil es die Klägerin selbst in der Hand habe, durch Erfüllung der auflösenden Bedingung das Verbot zu beenden (vgl. Bescheid S. 9). Eine allein aus der vorläufigen Untersagung bestehende Anordnung (die dann auf Dauer Gültigkeit hätte) hat der Beklagte ersichtlich gerade nicht gewollt.

27 e) Vor diesem Hintergrund kommt es im Ergebnis nicht mehr darauf an, dass die unter Ziffer 1, 2. Halbsatz Buchstabe a genannte Anordnung auch deswegen zumindest rechtswidrig ist (zur Rechtswidrigkeit, nicht Nichtigkeit eines Verwaltungsakts, der etwas rechtlich Unmögliches verlangt, vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 44 Rn. 146 m. w. N.), weil die Behörde hier etwas Unmögliches verlangt.

28 Der Klägerin ist es - wie auch der Beklagte eingeräumt hat - weder möglich, die Produkte nach Art. 17 Biozid-VO zuzulassen; dies scheidet schon deswegen aus, weil der Wirkstoff Ethanol nicht die nach Art. 4 ff. Biozid-VO erforderliche Genehmigung hat (siehe hierzu auch unten II. 2 b) bb) (2) (c)) und weil die Produkte auch nicht hinreichend wirksam sind (vgl. zu diesen Anforderungen Art. 19 Abs. 1 Buchstaben a und b i) Biozid-VO; zu der zwischen den Beteiligten unstreitigen fehlenden Wirksamkeit als Biozidprodukt siehe auch die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 18.08.2022 vorgelegte sachverständige Stellungnahme). Noch ist es der Klägerin möglich, die gemäß Art. 89 Biozid-VO i. V. m. § 28 Abs. 8 Satz 1 ChemG, § 3 ChemBiozidV und § 5 ChemBiozidDV erforderliche Registriernummer zu erhalten, denn auch insoweit erfordert § 4 Abs. 2 Nr. 7 ChemBiozidDV die Vorlage eines Wirksamkeitsnachweises als Biozid.

29 III. Unabhängig davon ist der angegriffene Bescheid auch deswegen rechtswidrig, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 23 ChemG nicht vorliegen.

30 Nach § 23 ChemG kann die zuständige Landesbehörde im Einzelfall die Anordnungen treffen, die zur Beseitigung festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße u. a. gegen eine in § 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG genannte EG- oder EU-Verordnung notwendig sind, mithin gegen Verordnungen, die die Sachbereiche des Chemikaliengesetzes betreffen, soweit die Überwachung ihrer Durchführung den Mitgliedstaaten obliegt. Die Biozid-VO betrifft einen Sachbereich des Chemikaliengesetzes (vgl. § 3 Satz 1 Nr. 11 ChemG), deren Durchführung gemäß Art. 65 Abs. 1 Biozid-VO die Mitgliedstaaten zu überwachen haben, sodass die Biozid-VO von § 23 Abs. 1 ChemG i. V. m. § 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG erfasst wird (vgl. VG Berlin, Urteile vom 04.09.2023 - 5 K 1389/21 - juris Rn. 23 und vom 23.05.2018 - 4 K 277.15 - juris Rn. 23).

31 Im vorliegenden Fall liegt aber - entgegen der Auffassung des Beklagten - weder ein Verstoß noch ein künftiger Verstoß gegen die Biozid-VO vor, der mittels einer Anordnung nach § 23 Abs. 1 ChemG zu beseitigen bzw. zu verhüten wäre. Denn die Biozid-VO ist nicht anwendbar.

32 1. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchstabe j Biozid-VO gilt - sofern in der Verordnung oder anderen Unionsvorschriften nicht ausdrücklich anders geregelt - die Biozid-VO nicht für Biozidprodukte oder behandelte Waren, die in den Geltungsbereich u. a. der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009, mithin der Kosmetik-VO, fallen. Nach Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 Biozid-VO gilt eine Rückausnahme allerdings für „Biozidprodukte, die in den Geltungsbereich eines der vorstehend genannten Rechtsinstrumente fallen und für die Verwendung zu Zwecken gedacht sind, die nicht von diesen Instrumenten abgedeckt werden, soweit diese Zwecke nicht von diesen Instrumenten erfasst sind“.

33 Es kann dahinstehen, ob die Produkte (auch) als Biozidprodukte einzuordnen sind; denn jedenfalls dann, wenn es sich bei diesen auch um Kosmetik-Produkte handelt, findet die Kosmetik-VO Anwendung und ist folglich nach der oben genannten Norm die Biozid-VO unanwendbar (zum „Prüfungsvorrang“ der Kosmetik-VO vor der Biozid-VO vgl. auch EuGH, Urteil vom 03.09.2015 - C-321/14 - juris Rn. 16 ff.). Zwar wird teilweise vertreten, dass zwischen Biozidprodukten und Kosmetikprodukten ein „Ausschließlichkeitsverhältnis“ bestehe (so Reinhart, KosmetikVO, Art. 2 Rn. 185; ebenso VG Karlsruhe, Urteil vom 18.09.2024 - 3 K 2412/22 - juris Rn. 46; vgl. auch Meyer in Meyer/Streinz, LFBG, § 2 Rn. 175); dem ist aber nicht zu folgen. Denn der 20. Erwägungsgrund der Biozid-VO geht von der Grundannahme aus, dass bei Produkten sich eine Biozid-Funktion und eine kosmetische Funktion nicht ausschließen, sondern diese vielmehr kumulativ vorliegen können. Außerdem würde sich die Vorrangregelung in Art. 2 Abs. 2 Buchstabe j Biozid-VO erübrigen, wenn ein Biozidprodukt nicht gleichzeitig auch ein Kosmetikprodukt sein könnte. Ein Ausschließlichkeitsverhältnis besteht demnach hinsichtlich des jeweils auf ein Produkt anwendbaren Regelungsregimes, nicht aber im Hinblick auf die Produktqualifizierung (vgl. hierzu auch Heidorn/Krüger, StoffR 2024, 296, 298; Bruggmann/Meyer, PharmR 2006, 247, 253 zur VorgängerRL).

34 2. Bei den streitgegenständlichen „reinigenden Handgelen“ handelt es sich um Kosmetikprodukte.

35 a) Nach Art. 2 Abs. 1a Kosmetik-VO ist ein kosmetisches Mittel wie folgt definiert: „Stoffe oder Gemische, die dazu bestimmt sind, äußerlich mit den Teilen des menschlichen Körpers (Haut, Behaarungssystem, Nägel, Lippen und äußere intime Regionen) oder mit den Zähnen und den Schleimhäuten der Mundhöhle in Berührung zu kommen, und zwar zu dem ausschließlichen oder überwiegenden Zweck, diese zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen, sie in gutem Zustand zu halten oder den Körpergeruch zu beeinflussen“. Nach dem 6. Erwägungsgrund der Verordnung ergibt sich die Abgrenzung eines Kosmetikprodukts gegenüber Arzneimitteln, Medizinprodukten und Biozidprodukten insbesondere aus der Definition der kosmetischen Mittel sowohl in Bezug auf die Stellen, an denen das Mittel angewendet wird, als auch auf die damit verbundene Zweckbestimmung. Nach dem 7. Erwägungsgrund, der beispielhaft zahlreiche Kosmetikprodukte aufzählt, muss die Feststellung, ob ein Erzeugnis ein kosmetisches Mittel ist, auf Grundlage einer Einzelfallbewertung unter Berücksichtigung aller Merkmale des Erzeugnisses getroffen werden. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergeben sich hiernach drei Kriterien für die Definition eines Kosmetikprodukts, die kumulativ vorliegen müssen. Hierbei handelt es sich erstens um die Art des in Rede stehenden Mittels (Stoff oder Gemisch), zweitens um den Teil des menschlichen Körpers, mit dem das Mittel in Berührung kommen soll, und drittens um den Zweck, der mit der Verwendung des Mittels verfolgt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 03.09.2015 - C-321/14 - juris Rn. 19).

36 b) Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei den vorliegenden „reinigenden Handgelen“ um Kosmetikprodukte.

37 aa) Die ersten beiden Kriterien der Definition sind unstreitig erfüllt: bei den reinigenden Handgelen, die u. a. Ethanol enthalten, handelt es sich um Stoffe oder Gemische im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchstabe d der Kosmetik-VO, die bestimmungsgemäß äußerlich auf den Händen zur Anwendung kommen, also äußerlich mit einem Teil des menschlichen Körpers in Berührung kommen.

38 bb) Dies dient auch einem in Art. 2 Abs. 1a Kosmetik-VO genannten Zweck.

39 (1) Die Zweckbestimmung richtet sich nach einem abstrakt-objektiven Maßstab. Maßgebend ist die allgemeine Verkehrsauffassung. Es ist daher entscheidend, wie das Produkt dem Verbraucher gegenüber in Erscheinung tritt (so die Ansicht der EU-Kommission, vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.09.2025 - C-473/24 - juris Rn. 35 ff. [Zweckbestimmung als Biozidprodukt]; vgl. auch EuGH, Urteil vom 15.11.2007 - C-319/05 - juris Rn. 47 [für Einstufung als Arzneimittel]; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.01.2008 - 9 S 2089/06 - juris Rn. 42 und Beschluss vom 13.12.2007 - 9 S 509/07 - juris Rn. 6 f. [zur gleichlautenden Definition in § 5 Abs. 5 LFGB]; BayVGH, Beschluss vom 16.02.2012 - 9 CS 11.2908 - juris Rn. 23 [Abgrenzung Kosmetik/Arzneimittel]; BVerwG, Urteil vom 18.12.1997 - 3 C 46.96 [allerdings nur zum AMG/kein Europarecht]; Reinhart, KosmetikVO, Art. 2 Rn. 38 m. w. N.), insbesondere in welche Produktgruppe es demnach fällt. Für die Abgrenzungsentscheidung sind daher alle Merkmale des Erzeugnisses, insbesondere seine Zusammensetzung, seine Eigenschaften, die Modalitäten seines Gebrauchs, die äußere Form und Aufmachung, der Umfang seiner Verbreitung, seine Bekanntheit bei den Verbrauchern und die Risiken, die seine Verwendung mit sich bringen kann, zu berücksichtigen (vgl. EuGH, Urteil vom 09.06.2005 - C-211/03 u. a. - juris Rn. 30 [Abgrenzung Arzneimittel/Lebensmittel]; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.01.2008 - 9 S 2089/06 - juris Rn. 42 [Einordnung als Kosmetikprodukt]; Reinhart, a. a. O., Rn. 38). Dabei ist aber auch in den Blick zu nehmen, dass die Frage der Abgrenzung jeweils in Bezug steht zu einer spezifischen Produktgruppe (Lebensmittel, Arzneimittel, Medizinprodukte, kosmetische Produkte) und daher nicht allgemein, sondern nur in Abgrenzung zu anderen Produktgruppen beantwortet werden kann (vgl. Heidorn/Krüger, StoffR 2024, 298; Kratz u. a., StoffR 2020, 5 ff.; vgl. auch die bereits zitierten Entscheidungen, in denen es jeweils um Produktabgrenzungen geht).

40 Auf die objektive Eignung oder Wirkung als kosmetisches Mittel kommt es hingegen für die Frage, ob es sich um ein Kosmetikprodukt handelt, nicht an (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.12.2007 - 9 S 509/07 - juris Rn. 6). Bereits aus dem Wortlaut der Definition ergibt sich außerdem, dass der kosmetische Zweck kein ausschließlicher sein muss, aber doch ein überwiegender. Die Definition lässt somit auch Raum für weitere Zweckbestimmungen des Produkts; insbesondere schließt ein (auch) biozider Zweck (sog. „secondary biocidal claim“) das Vorliegen eines Kosmetikprodukts nicht aus (vgl. Reinhart, KosmetikVO, Art. 12 Rn. 192; ausführlich - noch für die Vorgängerrichtlinien -: Guidance document agreed between the Commission services and the competent authorities of Member States for the biocidal products Directive 98/8/EC and for the cosmetic products Directive 76/768/EEC, Doc-Biocides-2002/03-rev1, 24. 5. 2004 zitiert nach Meyer in Streinz/Meyer, LFBG, § 2 Rn. 176). Dies bestätigt der 20. Erwägungsgrund der Biozid-VO. Denn darin ist anerkannt, dass ein kosmetisches Produkt als „sekundäre Eigenschaft“ [engl. Sprachfassung: „secondary claim“] eine Biozidfunktion aufweisen kann oder eine Biozidfunktion sogar ein „wesentlicher Bestandteil“ einer kosmetischen Funktion sein kann [engl. Sprachfassung: „a biocidal function that is inherent to its cosmetic function“].

41 (2) Dies zugrundegelegt ist die Zweckbestimmung hier hauptsächlich kosmetisch. Das Produkt tritt dem Verbraucher gegenüber als Kosmetikprodukt in Erscheinung.

42 (a) Hierfür spricht zunächst die auf den Produkten selbst vorhandene Auslobung als „reinigendes“ Handgel. Bei „Reinigung“ handelt es sich nach der Definition in Art. 2 Kosmetik-VO eindeutig um einen kosmetischen Zweck. Der Begriff der Reinigung ist in der Kosmetik-VO nicht definiert und muss für diese Verordnung autonom definiert werden. Der Senat folgt nicht der - u. a. von der CVUA geäußerten (vgl. Gutachten vom 15.10.2021, Akte des VG Stuttgart, AS 355 f.) - Ansicht, dass für die Definition des Begriffs der Reinigung auf die Definition aus Art. 2 Nr. 3 der Detergenzien-VO (Verordnung (EG) Nr. 648/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über Detergenzien) zurückzugreifen ist. Nach dieser ist Reinigung definiert ist als „das Verfahren, durch das eine unerwünschte Ablagerung von einem Substrat oder aus einem Substrat entfernt und in einen gelösten oder dispergierten Zustand gebracht wird“. Denn abgesehen davon, dass die Definition nach Art. 2 Detergenzien-VO ausdrücklich eine Definition des Begriffs „im Sinne dieser Verordnung“ darstellt, sie also (nur) für die Detergenzien-VO gilt, zeigt auch die Entstehungsgeschichte der Regelung, dass eine Anwendung auf den Begriff der Reinigung im Sinne der Kosmetik-VO fernliegend ist. In der ursprünglichen Version der Verordnung war der Begriff Reinigung definiert als „der Vorgang gemäß der Definition in EN ISO 862“. Mithin verwies die Definition auf ein technisches Regelwerk, welches grenzflächenaktive Verbindungen [engl. Sprachfassung: „surface active agents“] betrifft und im gewerblichen Kontext zur Definition von Reinigungsprozessen in Reinigungsplänen, bezogen auf die Reinigung von Wäsche und Textilien, aber auch von Geschirr und anderen harten Oberflächen verwendet wird. Die Verweisung auf die EN ISO 862 in der Detergenzien-VO wurde mit VO (EU) Nr. 259/2012 vom 14. März 2012 auf die oben genannte Formulierung geändert mit der Erwägung, dass eine Definition des Begriffs „Reinigung“ anstelle des Verweises auf die entsprechende ISO-Norm eingefügt werden soll (vgl. 6. Erwägungsgrund der VO (EU) Nr. 259/2012). In dem dieser Änderung zugrundeliegenden Gesetzgebungsvorschlag der Kommission (KOM (2010) 597 endgültig, 2010/0298 (COD)) wurde erläutert, dass dies der „besseren Lesbarkeit“ dienen sollte. Dass auch eine inhaltliche Änderung der Definition beabsichtigt war, lässt sich dem nicht entnehmen. Diese Definition lässt sich damit ersichtlich nicht auf eine Reinigung des menschlichen Körpers übertragen.

43 Reinigung im Sinne der Kosmetik-VO ist vielmehr - wie das erstinstanzliche Gericht bereits ausgeführt hat - ein Vorgang, der dazu fährt, dass die Hände anschließend sowohl in ästhetischer als auch in hygienischer Sicht sauberer sind. Es werden unerwünschte Substanzen entfernt, die mehr oder weniger fest an den Händen anhaften können (vgl. Reinhart, KosmetikVO, Art. 2 Rn. 47). Dabei wird es sich in der Regel um Schmutz handeln, wenngleich die Reinigung auch die Entfernung von Schweißrückständen umfasst (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14.10.2024 - 16 K 2688/22 - juris Rn. 43 m. w. N.). Um dem ästhetischen Reinigungszweck zu genügen ist es nicht erforderlich, dass der Schmutz tatsächlich entfernt (im Sinne von abgespült) wird. Es genügt auch, dass er feiner verteilt, damit weniger sichtbar wird und die Hände somit optisch sauberer werden. Damit einhergehend wird im Übrigen auch ein weiterer kosmetischer Zweck - nämlich die „Veränderung des Aussehens“ erfüllt. Dieser Zweck ist u. a. dann erfüllt, wenn die Hautbeschaffenheit, etwa bei Austrocknen oder Überfettung der Haut durch Anwendung des Produkts verändert wird (vgl. Reinhart, KosmetikVO, Art. 2 Rn. 56). Verbunden damit entsteht zumindest subjektiv ein Reinheitsgefühl.

44 Dass die streitgegenständlichen Produkte den ggf. auf der Haut vorhandenen Schmutz bei ihrer Anwendung durch Verreiben mit Alkohol fein verteilen und damit weniger sichtbar machen, bestätigt die CVUA in ihrem Gutachten vom 15.10.2021 (vgl. Akte des VG Stuttgart, AS 355 f.). Darüber hinaus erscheinen die „reinigenden Handgele“ nach der oben genannten Definition bei dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung beispielhaft genannten Anwendungsbereich - namentlich bei klebrigen Händen, etwa nach dem Verzehr einer Banane unterwegs - ihre Funktion zu erfüllen, in dem nach der Anwendung der Produkte die Klebrigkeit „verschwunden“ ist und sich die Hände wieder sauber anfühlen (auch wenn die klebrigen Substanzen durch das Verreiben des Produkts nicht entfernt wurden). Überdies führt der in den Produkten vorhandene Alkohol bei fettigen Händen (etwa nach dem Verzehr eines fettigen Wurstbrots oder einer Butterbrezel) zu einer Lösung des Fettes (und seiner gleichmäßigen Verteilung auf der Haut), weswegen die Hände insoweit „gereinigt“ werden und das Aussehen verändert wird.

45 Soweit der Beklagte sinngemäß der Ansicht ist, der Verbraucher verstehe unter „Reinigung“ Desinfektion, denn anders könne eine Reinigung mit dem Produkt nicht erfolgen, schließt sich der Senat dieser Auffassung aus den oben genannten Gründen nicht an. Außerdem spielt es - entgegen der Ansicht des Beklagten - auch keine Rolle, dass die Produkte möglicherweise ihren Zweck (also die Reinigung) nicht erfüllen, mithin nicht „wirksam“ sind. Denn - wie bereits ausgeführt - kommt es auf die objektive Eignung oder Wirkung nicht an. Die (fehlende) Wirkung ist ggf. eine Frage der unzutreffenden Werbung (Art. 20 Abs. 1 Kosmetik-VO, hierzu vgl. Wulff, LMuR 2013, S. 113 ff.; Bruggmann, LMuR 2013, 77 ff.). Im Übrigen lässt sich - wie ausgeführt - ein gewisser Reinigungseffekt durch das Gel nicht verneinen, selbst wenn es unter Umständen nur auf der Haut haftenden Schmutz mechanisch löst, verteilt und damit weniger sichtbar macht, es sich bei der „Reinigung“ somit eher ein subjektives Gefühl handelt.

46 (b) Auch der auf den Produkten angegebene Duft (Produkt Panda: „mit frischem Duft“, Produkt Einhorn: „mit Apfelduft“, Produkt Hanf: „mit Hanfduft“) deutet aus Sicht des Verbrauchers auf einen kosmetischen Zweck, denn das „Parfümieren“ stellt nach Art. 2 Abs. 1a Kosmetik-VO einen solchen dar. Darüber hinaus haben die Inhaltsstoffe auch eine pflegende Funktion (hierzu nachstehend), dienen mithin auch dazu, die Haut zu schützen und in gutem Zustand zu halten im Sinne von Art. 2 Abs. 1a Kosmetik-VO.

47 (c) Des Weiteren spricht auch die Zusammensetzung der Produkte für ein Kosmetikprodukt.

48 Zwar enthalten die Produkte Ethanol, mithin einen Stoff, der auch eine biozide Funktion haben kann, worauf der Beklagte im Wesentlichen abstellt. Daneben enthalten die Produkte aber mit Glycerin, Parfum, „Aloe barbadensis Leaf Extract“ (vgl. Lichtbild des Produkts Panda, Akte des VG Stuttgart, AS 361), „Benzophenone-4“ und „Limonene“ (vgl. Lichtbild Einhorn, Akte des VG Stuttgart, AS 377) bzw. unter anderem „Maltodextrin“ und „Caramel“ (Lichtbild Hanf, VAS 10) weitere Stoffe, die typischerweise pflegende bzw. parfümierende Funktion haben, mithin kosmetischen Zwecken dienen. Als typische Inhaltsstoffe von Kosmetikmitteln sind die Stoffe „Aloe barbadensis Leaf Extract“ und „Glycerine“ in der EU-Datenbank CosIng (= Cosmetic Ingredients, abrufbar https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/cosing/) aufgenommen mit Funktionen wie u. a. „Skin Conditioning“ (Hautpflege) und „humectant“ (Feuchthaltemittel). „Maltodextrine“ ist ebenfalls mit der Funktion „Skin Conditioning“ hinterlegt, „Benzophenone-4“ als u. a. UV-Filter und „Limonene“ sowie „Caramel“ als u. a. parfümierend.

49 Außerdem ist aus Verbrauchersicht die Ethanol-Konzentration der Produkte nicht erkennbar, so dass sich für den Verbraucher auch nicht von einer hohen Ethanol-Konzentration auf eine desinfizierende Wirkung schließen lässt. Die Ethanol-Konzentration, die bei den Produkten im Bereich zwischen 52,2 Gewichtsprozent (so die Aussage der CVUA, siehe hierzu auch ergänzende Stellungnahme des Beklagten in der Akte des VG Stuttgart, AS 225 ff.) und 45 % (so die Angaben der Klägerin) liegt, ist auf den Handgelen nicht angegeben. Gegen eine hohe Ethanol-Konzentration spricht - für den Verbraucher erkennbar - dass Ethanol als Produktbestandteil jeweils in der Liste der Inhaltsstoffe nicht auf dem ersten Rang steht. Beim Handgel „Panda“ befindet sich an erster Stelle der Liste der Inhaltsstoff „Aqua“, erst danach folgt „Alcohol Denat.“ vor „Glycerine“ (vgl. Lichtbild Akte VG Stuttgart AS 361). Gleiches gilt für das Handgel „Einhorn“ und das Handgel „Hanf“ (vgl. Lichtbilder Akte VG Stuttgart AS 377 und VAS 10; anders hingegen bei dem vom VG Karlsruhe entschiedenen Fall, vgl. Urteil vom 18.09.2024 - 3 K 2412/22 - juris Rn. 51).

50 Im Übrigen handelt es sich bei dem Inhaltsstoff Ethanol zwar einerseits um einen Wirkstoff nach der Biozid-VO. Denn zwar wird Ethanol auf Grundlage von Art. 89 Biozid-VO und der auf dieser Grundlage erlassenen delegierten Verordnungen derzeit neu bewertet (Ethanol ist mit der CAS-Nummer 64-17-5 in Anhang II zur Delegierten VO (EU) Nr. 1062/2014 über das Arbeitsprogramm zur systematischen Prüfung aller in Biozidprodukten enthaltenen alten Wirkstoffe aufgenommen, vgl. Delegierte VO (EU) 2022/825 der Kommission vom 17. März 2022 zur Änderung von Anhang II der VO) und die endgültige Einstufung des Stoffs steht derzeit noch nicht fest. In der Vorgängerrichtlinie zur Biozid-VO, der Richtlinie 98/8/EG vom 16. Februar 1998 über das Inverkehrbringen von Biozidprodukten war Ethanol jedoch als Grundstoff aufgeführt. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchstabe c dieser Richtlinie („Begriffsbestimmungen“) ist ein Grundstoff ein „in Anhang IB aufgeführter Stoff, dessen hauptsächliche Verwendung nicht die Schädlingsbekämpfung ist, der jedoch in geringerem Maße - entweder unmittelbar oder in einem Produkt, das den Stoff sowie ein einfaches Verdünnungsmittel, das seinerseits kein bedenklicher Stoff ist, enthält - als Biozid zum Einsatz gelangt und der nicht direkt für diese Biozid-Verwendung vermarktet wird“. Als Beispiel für einen solchen Stoff wird explizit Ethanol aufgeführt. Es handelt sich bei Ethanol damit um einen „alten Wirkstoff“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchstabe d Biozid-VO. Andererseits handelt es sich bei Ethanol (bzw. Alcohol/Alcohol denat., CAS Nr. 64-17-5) aber auch um einen typischen Inhaltsstoff vieler Kosmetikmittel. Als typischer Inhaltsstoff von Kosmetikmitteln ist der Wirkstoff in der EU-Datenbank CosIng mit den Funktionen „antifoaming, antimicrobial, astringent, fragrance, solvent, viscosity controlling“ hinterlegt (vgl. auch Ausdruck in der Akte des VG Stuttgart, AS 71), also u. a. als Lösungsmittel für Fett, um Poren zu reinigen und Schweiß zu reduzieren.

51 Es kann mithin aus dem Inhaltsstoff Ethanol nicht, wie der Beklagte meint, ausschlaggebend auf das Vorliegen eines Produkts geschlossen werden, das hauptsächlich einem bioziden Zweck dient (vgl. auch EuGH, Urteil vom 11.12.2025 - C-473/24 - juris Rn. 29, wonach das Vorliegen eines bioziden Wirkstoffs lediglich ein „gewichtiger Anhaltspunkt“ ist). Typische Kosmetika wie Deodorants oder kosmetische Mittel mit üblichen Konservierungsmitteln sind vom Geltungsbereich des Biozidprodukte-Rechts ausgenommen, obwohl sie biozid wirksame Stoffe enthalten (vgl. Reinhart, KosmetikVO, Art. 12 Rn. 192; Meyer in Streinz/Meyer, LFBG, § 2 Rn. 176; vgl. auch Anhang V der Biozid-VO, wonach gemäß Hauptgruppe 2 Produktart 6: bei „Schutzmittel für Produkte während der Lagerung“ kosmetische Mittel ausdrücklich ausgenommen sind). Hinsichtlich Produkten wie Sonnencreme, die zugleich Wirkstoffe zur Insektenabwehr enthält, ist danach zu differenzieren, welcher der beiden Zwecke überwiegt (vgl. BT-Drs. 15/3657, S. 59).

52 Schließlich spricht auch die in den Produkten vorhandene Konzentration von Ethanol nicht - wie der Beklagte meint - gegen ein Kosmetik- und für ein Biozidprodukt. Denn zwar kommt es für die Einordnung in beiden Fällen nicht darauf an, ob das Produkt eine entsprechende Wirkung hat, allerdings spricht die relativ geringe Dosierung eher dagegen, dass von Seiten des Herstellers eine Biozidwirkung gewollt ist. Im vorliegenden Fall liegt die Konzentration im Bereich von 45-52 %. Zwar wirkt Ethanol über 30 % mikrobiozid; für Händedesinfektionsmittel wird Ethanol indes mit einer Konzentration von 50-96 % als Einzelsubstanz eingesetzt, wobei die „optimale Kombination“ bei 70-80 % liegt (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin, 02.05.2016, Akte des VG Stuttgart AS 125 f.; hierzu das erstinstanzliche Urteil des VG Stuttgart vom 14.10.2024 - 16 K 2688/22 - juris Rn. 56); da diese Dosierung deutlich unterboten ist, lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass der Hersteller eine biozide Wirkung bezweckt hat. Hinzukommt, dass Ethanol in den „reinigenden Handgelen“ als Einzelwirkstoff verwendet wird, und nicht wie für Desinfektionsmittel häufig in Kombination mit weiteren Wirkstoffen (hierzu RKI, a. a. O.; so auch im Fall des VG Karlsruhe, Urteil vom 18.09.2024 - 3 K 2412/2 - juris) und dass eine desinfizierende Wirkung auch nicht ausgelobt wird (s. a. unten (d)); dementsprechend lässt sich eine solche aus Verbrauchersicht auch nicht erkennen.

53 (d) Der Anwendungshinweis („Das d. reinigende Handgel in den Handflächen verreiben. Ohne Wasser und Seife anwenden“) spricht aus Sicht des Verbrauchers nicht - wie der Beklagte annimmt - für ein Biozidprodukt und für einen primär bioziden Zweck des Produkts. Denn zwar ist richtig, dass es sich um ein „leave on“- Produkt handelt und die Art der Anwendung (auf der Haut verteilen, ohne es später zu entfernen) auch der Handhabung von Handdesinfektionsmitteln entspricht, was dem Verbraucher insbesondere seit der Corona-Pandemie geläufig ist. Allerdings muss der Anwendungshinweis im Gesamtzusammenhang des Produktes gesehen werden. Dieses wird gerade damit beworben, dass es „ideal für unterwegs“ sei, wenn gerade kein Wasser und keine Seife zum Reinigen der Hände vorhanden ist. Als Anwendungsbeispiel erläuterte die Klägerin etwa die Anwendung nach dem Konsum einer Banane oder Ähnlichem um klebrige Rückstände auf der Haut zu beseitigen, indem durch das Produkt die klebrigen Rückstände verteilt und in diesem Sinne die Haut „gereinigt“ werden kann. In diesem Kontext ist es stimmig, dass das Produkt auf der Haut verbleibt. Der Verwendungszweck im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Buchstabe f Kosmetik-VO wird damit zutreffend beschrieben (vgl. zu den Anforderungen auch EuGH, Urteil vom 17.12.2020 - C-667/19 - juris Rn. 37). Eine weitergehende Verbrauchererwartung wird damit nicht geweckt, insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass auf den Produkten jeglicher Hinweis, der die Erwartung einer Desinfektion wecken könnte, fehlt. So enthalten die Produkte gerade keine typische, auf eine Desinfektion deutende Auslobung wie „hygienisch rein“, „antibakteriell“, „viruzid“, „desinfizierend“ oder Ähnliches. Die Produkte selbst geben daher dem Verbraucher keine Anhaltspunkte dafür anzunehmen, dass ihr Zweck ein biozider sei, mithin durch die Produkte auf andere Art als durch bloße physikalische oder mechanische Einwirkung Schadorganismen zerstört, abgeschreckt, unschädlich gemacht oder ihre Wirkung verhindert oder sie in anderer Weise bekämpft werden sollten (vgl. Definition in Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a Biozid-VO).

54 Darüber hinaus gehen die von der EU-Kommission verfassten „Leitlinien zu den geltenden Rechtsvorschriften für auf der Haut verbleibende Handreiniger und Handdesinfektionsmittels“ (vgl. Akte VG Stuttgart, AS 89 ff.), die vor dem Hintergrund der durch die Corona-Pandemie stark gestiegene Produktpalette in diesem Bereich erlassen wurden, ebenfalls davon aus, dass sich der Verbleib auf der Haut und die (kosmetische) Reinigung nicht ausschließen, sondern durchaus auch eine kosmetische Reinigung durch Produkte erzielt werden kann, die auf der Haut bleiben. Davon abgesehen spricht die Aufmachung der Produkte in bunten Verpackungen mit Pandabären, Einhörnern bzw. Hanfblättern dagegen, dass beim Verbraucher der Eindruck eines (seriösen) Desinfektionsmittels hervorgerufen wird und er es als solches wahrnimmt.

55 (e) Schließlich spricht der Vertrieb der Produkte weder dafür noch dagegen, dass der Verbraucher sie eher als Desinfektionsmittel oder eher als Kosmetik-Produkt wahrnimmt. Denn es ist eine Vielzahl von vergleichbaren, ethanolhaltigen Produkten im Handel, die teils als Kosmetik-Produkt vertrieben werden, teils als Desinfektionsmittel (vgl. hierzu die von der Klägerin vorgelegten Beispiele einerseits und die vom Beklagten vorgetragenen Beispiele andererseits, Akte des VG Stuttgart, AS 73 ff. und AS 411). Allein aus dem Umstand, dass die hier streitgegenständlichen Produkte im stationären Handel teilweise im Regal der „Desinfektionsmittel“ bzw. in dem Online-Shop eines Drogeriemarkts neben anderen Produkten als „Handdesinfektionsmittel“ angeboten wurden (vgl. hierzu die vom Beklagten vorgelegten Lichtbilder, Akte des VG Stuttgart, AS 415 sowie GAS 65 f.), ändert nichts an den vorherigen Erwägungen. Maßgebend ist jeweils eine Beurteilung der jeweils einzelnen Produkte.

56 Soweit der Beklagte (auch) darauf abstellt, die Klägerin selbst habe die Produkte (bewusst) zusammen mit ihren Handdesinfektionsmitteln angeboten, daher seien aus Verbrauchersicht auch die Produkte als solche anzusehen, ist dem nicht zu folgen. Denn aus dem von dem Beklagten vorgelegten Ausdruck des (aktuell nicht mehr verfügbaren) Online-Shops der Klägerin (vgl. Akte VG Stuttgart, AS 413) wird für den Verbraucher gut erkennbar der Unterschied deutlich, da die Desinfektionsprodukte bereits optisch deutlich anders (nüchterner) gestaltet sind als die streitgegenständlichen Produkte und die Handdesinfektionsmittel - im Gegensatz zu den streitgegenständlichen Produkten - mit Adjektiven wie „antibakteriell“ angepriesen werden. Zwar ist zuzugeben, dass bei Einzelaufruf der Produkte (siehe Lichtbild Akte VG Stuttgart, AS 407 f.) auch mit „hygienisch“ sauberen Händen geworben wird, allerdings wird dort gleichzeitig auch die pflegende Wirkung des enthaltenen Glycerins ausdrücklich erwähnt. Auf den Produkten selbst findet sich der Hinweis „hygienisch“ nicht.

57 3. Da der Verwendungszweck der Handgele - wie gezeigt - ein kosmetischer Zweck ist, kommt auch eine Anwendung der Rückausnahme nach Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 Biozid-VO nicht in Betracht.

58 4. Selbst für den Fall, dass man die Produkte auch als Biozidprodukte ansehen würde, was grundsätzlich denkbar ist (s. o.), ist die Anwendung der Biozid-VO bereits nach deren Art. 2 Abs. 1 ausgeschlossen.

59 a) Nach dieser Vorschrift, die den Geltungsbereich der Verordnung regelt, gilt diese „für Biozidprodukte und behandelte Waren. Anhang V enthält eine Liste der unter diese Verordnung fallenden Arten von Biozidprodukten mit ihrer Beschreibung“. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist die Liste der in Anhang V dieser Verordnung erfassten Produkte als abschließend anzusehen. Der EuGH leitet dies aus dem 18. Erwägungsgrund der Biozid-VO ab. Diesem zufolge sind bestimmte Biozidprodukte auch in anderen Unionsvorschriften geregelt, was es notwendig mache, aus Gründen der Rechtssicherheit eine eindeutige Abgrenzung vorzunehmen und mithin „[e]in Verzeichnis der unter diese Verordnung fallenden Produktarten mit Beispielbeschreibungen innerhalb jeder Produktart“ in einem Anhang zu dieser Verordnung festzulegen. Der Ausdruck „Beispielbeschreibungen“ in diesem Erwägungsgrund betreffe allerdings die „Beschreibungen“ innerhalb jeder Produktart und nicht die „Liste“ der Arten von Biozidprodukten, die abschließend sei. Der bloße Umstand, dass ein bestimmtes Produkt der Definition eines Biozidprodukts in Art. 3 Abs. 1 Biozid-VO entspreche, lasse es folglich noch nicht in den Geltungsbereich der Biozid-VO fallen. Das Produkt müsse darüber hinaus einer der in Anhang V der Biozid-VO aufgeführten Produktarten entsprechen (vgl. Urteil des EuGH vom 11.12.2025 - C-473/24 - WRP 2026, 312 f. Rn. 35 ff.).

60 Im Anhang V werden unter Hauptgruppe 1 „Desinfektionsmittel“ aufgeführt. Nach den Regelungen in Anhang 5 umfassen diese Produktarten „keine Reinigungsmittel, bei denen eine biozide Wirkung nicht beabsichtigt ist; dies gilt auch für Waschflüssigkeiten, Waschpulver und ähnliche Produkte“. Als Produktart 1 (als Untergruppe zur Hauptgruppe 1) sind Produkte für die menschliche Hygiene aufgeführt. Bei den Produkten dieser Produktart handelt es sich um Biozidprodukte, „die für die menschliche Hygiene verwendet und hauptsächlich zum Zwecke [engl. Sprachfassung: „primary purpose“] der Haut- oder Kopfhautdesinfektion auf die menschliche Haut bzw. Kopfhaut aufgetragen werden oder damit in Berührung kommen“.

61 b) Bei Anwendung dieser Voraussetzungen scheidet eine Einordnung der Handgele in Anhang V, Hauptgruppe 1, Produktart 1 aus. Denn - wie ausgeführt - lässt sich jedenfalls ein hauptsächlicher Zweck der Desinfektion nicht feststellen. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen. Unerheblich ist dabei der Umstand, dass die Produkte als Desinfektionsmittel auch gar nicht wirksam wären; dies ist lediglich eine Frage, die im Rahmen einer möglichen Zulassung nach Art. 17, Art. 19 Abs. 1 Buchstabe b i) Biozid-VO von Relevanz ist.

62 IV. Der Bescheid ist zudem deswegen materiell rechtswidrig, weil er ermessensfehlerhaft ist.

63 1. Die Norm des § 23 Abs. 1 ChemG räumt der Behörde ein Ermessen ein, sowohl was das Ob als auch das Wie der erforderlichen Anordnung angeht. Die gerichtliche Kontrolle der Behördenentscheidung beschränkt sich auf die Prüfung, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wird (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei wird es als ein Fall des Ermessensfehlgebrauchs angesehen, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, unvollständigen oder falsch gedeuteten tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht, wobei hier grundsätzlich zu differenzieren ist, ob sich der jeweilige Aspekt auf den Tatbestand des Gesetzes oder die Ermessensentscheidung bezieht (vgl. Senatsbeschluss vom 19.08.2024 - 10 S 232/24 - juris Rn. 85). Von einem Ermessensfehlgebrauch wird zudem ausgegangen bei einem Verstoß gegen Grundrechte, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie allgemeine Verwaltungsgrundsätze (vgl. Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 114 VwGO Rn. 65).

64 2. Ausgehend davon, dass die Behörde selbst die Untersagung des weiteren Inverkehrbringens der Produkte (nur) dann für verhältnismäßig hält, wenn der Klägerin die Möglichkeit eingeräumt wird, durch die unter Ziffer 1 Buchstabe a und b genannten Handlungsmöglichkeiten ein Ende der Untersagung herbeizuführen, fehlt es an jeglichen Ermessenserwägungen für den Fall, dass - wie hier - die Handlungsoptionen aus den oben genannten Gründen nicht in Betracht kommen und sich die Untersagung somit faktisch als dauerhafte Untersagung darstellt. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte selbst anerkannt, dass die der Klägerin unter Ziffer 1 Buchstabe a aufgezeigte Handlungsoption der Registrierung nicht besteht, ohne insofern Konsequenzen für ihre Ermessenausübung zu ziehen und ggf. ihre Ermessenserwägungen im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit nachzubessern.

65 V. Die Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 2 des Bescheids ist ebenfalls rechtswidrig und damit aufzuheben.

66 Infolge der Rechtswidrigkeit ist der Bescheid unter Ziffer 1 aufzuheben. Damit fehlt es der unter Ziffer 2 des Bescheids des Beklagten vom 04.05.2022 verfügten Zwangsgeldandrohung an einem vollstreckbaren Grundverwaltungsakt (vgl. § 2 LVwVG), weshalb diese ebenfalls rechtswidrig und aufzuheben ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

67 Unabhängig davon ist die Zwangsgeldandrohung, mit welcher ersichtlich (deutlich durch die Bezugnahme auf Ziffer 1 Buchstabe a einerseits und Ziffer 1 Buchstabe b andererseits) zwei Zwangsgelder angedroht wurden, die sich jeweils auf eine (aktive) Handlung beziehen, auch deswegen aufzuheben, weil nach § 20 Abs. 1 Satz 2, 1. HS LVwVG zur Erfüllung der Verpflichtung dem Pflichtigen eine angemessene Frist zu setzen ist. Dies ist vorliegend unterblieben. Aus den vorgenannten Gründen kann ausgeschlossen werden, dass mit der Zwangsgeldandrohung (allein) das in Ziffer 1, 1. Halbsatz des Tenors genannte Unterlassen durchgesetzt werden sollte und damit eine Fristbestimmung nach § 20 Abs. 1 Satz 2, 2. HS LVwVG entbehrlich wäre.

68 C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

69 Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

70 Beschluss vom 26. Januar 2026

71 Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG auf

72 45.000,-- EUR

73 festgesetzt.

74 Gründe

75 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 25.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Demnach ist bei einem Verbot des Inverkehrbringens bestimmter Erzeugnisse der Verkaufswert der betroffenen Waren bzw. der Jahresbetrag der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen/Gewinnerwartung maßgebend (so auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2025 - 9 S 1424/24 - juris Rn. 39 m. w. N.). Die Klägerin hat diesen Wert mit ca. 15.000,-- EUR je Produkt beziffert, so dass dieser Wert verdreifacht festzusetzen war.

76 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Permalink

• Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.landesrecht-bw.de/perma?d=NJRE001641673