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Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2014.00397

Urteil

der 4. Kammer

vom 1. Oktober 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Tanja Künzle.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Winterthur,

vertreten durch den Stadtrat Winterthur,

dieser vertreten durch Stadt Winterthur,

Baupolizeiamt, Rechtsdienst,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Denkmalpflegebeiträge,

hat sich ergeben:

I.

A und die Stadt Winterthur schlossen am 22. Oktober/7. November 2003 einen öffentlichrechtlichen Vertrag betreffend die Unterschutzstellung bestimmter Häuser in Winterthur und unterzeichneten jeweils am selben Tag das Raumbuch mit schutzwürdiger Innenausstattung als Anhang zum öffentlichrechtlichen Vertrag.

Mit Beschluss des Stadtrats Winterthur (nachfolgend: Stadtrat) vom 27. Oktober 2004 wurden A Fr. 70'000.- an die Kosten einer denkmalgerechten Ausführung der Renovation der fraglichen Häuser zugesichert. In der Folge zogen sich die entsprechenden Arbeiten in die Länge. Zu einer Auszahlung des zugesicherten Beitrags kam es bis anhin nicht.

Mit Eingaben vom 14. Juni bzw. 8. Juli 2013 ersuchte A um Ausrichtung von Denkmalpflegebeiträgen in der Höhe von Fr. 610'000.-. Die Denkmalpflege der Stadt Winterthur wies das Gesuch mit Verfügung vom 17. Juli 2013 ab. Die Bauarbeiten seien nicht bewilligungskonform durchgeführt worden. Bauvorschriften, Nebenbestimmungen der Baubewilligung und der Schutzvertrag seien nicht eingehalten worden. A seien überdies maximal Fr. 70'000.- zugesichert worden. Es sei weder eine Schlussrechnung oder eine Fotodokumentation zugestellt worden noch habe die Denkmalpflege die abgeschlossene Arbeiten auf dem Lokal überprüfen können. Die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Denkmalpflegebeiträgen seien deshalb nicht erfüllt.

Gegen diese Verfügung erhob A am 14. August 2013 Einsprache, welche der Stadtrat mit Beschluss vom 6. November 2013 mangels Vorliegens der Voraussetzungen für die Ausrichtung von Denkmalpflegebeiträgen abwies.

II.

A erhob am 10. Dezember 2013 Rekurs gegen den Beschluss des Stadtrats, welchen der Bezirksrat Winterthur mit Beschluss vom 13. Juni 2013 abwies. Dabei kam der Bezirksrat zum Schluss, dass Denkmalpflegebeiträge in der Höhe von Fr. 70'000.- zugesichert worden seien. A habe jedoch die Anforderungen an das Auszahlungsgesuch, nämlich die Beilage einer detaillierten Schlussrechnung sowie Fotos der umgebauten und renovierten Objekte, nicht erfüllt. Daher habe sie den Nachweis nicht erbringen können, dass die Massnahmen, für welche Denkmalpflegebeiträge zugesichert worden sein, tatsächlich auch vorgenommen worden seien.

III.

A gelangte am 26./30. Juni 2014 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte, "[d]ie Abweisung des Rekurses sei aufzuheben und die Stadt Winterthur sei anzuweisen, die Auszahlung von Denkmalpflegebeiträgen gemäss ihrer Zusicherungen vorzunehmen. Die bisherigen Gebührenbeschlüsse sind aufzuheben. Die Beschlussgebühr der Stadt Winterthur von Fr. 2'000.00 sei aufzuheben".

Der Bezirksrat Winterthur liess sich am 3. Juli 2014 mit dem Schluss auf Abweisung des Rechtsmittels vernehmen. Die Stadt Winterthur beantragte mit Beschwerdeantwort vom 26. August 2014 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen politischer Gemeinden etwa betreffend Denkmalpflegebeiträge nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Da der Streitwert mehr als Fr. 20'000.- beträgt, fällt die Angelegenheit gerichtsintern in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Gemäss § 205 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) erfolgen Schutzmassnahmen im Sinn des Natur- und Heimatschutzes unter anderem durch Vertrag (lit. d). Dabei trifft der Gemeinderat die Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung (§ 211 Abs. 2 PBG). Als Schutzobjekte gelten dabei namentlich auch Gebäude oder Gebäudegruppen (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG).

Normative Grundlage für die Ausrichtung von Beiträgen für den Erhalt privater Denkmalschutzobjekte bildet das Reglement über die Leistung von Denkmalpflegebeiträgen vom 1. Juli 2003 (nachfolgend: Reglement) der Beschwerdegegnerin, welches unter anderem die Rechtsnatur der Beiträge bestimmt und die Voraussetzungen für die Beitragszusicherung und -auszahlung sowie das Verfahren normiert.

Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin haben am 22. Oktober/7. November 2013 einen öffentlichrechtlichen Vertrag betreffend Unterschutzstellung bestimmter Häuser abgeschlossen. Ziff. 6 dieses öffentlichrechtlichen Vertrag hält fest, dass die Beschwerdegegnerin dem Grundeigentümer an die im Hinblick auf die Erhaltung der schutzwürdigen Liegenschaft notwendige Restaurierung einen Beitrag nach Massgabe des geltenden Beitragsreglements, nach Massgabe der zur Verfügung stehenden Mittel der Stadtgemeinde sowie gestützt auf die nach Abschluss der Bauarbeiten einzureichenden Schlussabrechnungen ausrichtet; die voraussichtliche Beitragshöhe werde auf Basis der Offerten mit einer Kostenausscheidung der beitragsberechtigten Kosten durch die Denkmalpflege bestimmt (Abs. 1). Der Grundeigentümerschaft stehe es frei, für künftige bauliche und restauratorische Massnahmen ein ordentliches Beitragsgesuch um Ausrichtung von Denkmalpflegebeiträgen an die durch denkmalgerechte Ausführung entstehenden Mehrkosten zu stellen.

3.

Die Beschwerdeführerin bringt vor Verwaltungsgericht im Wesentlichen vor, dass die "Leistungserfüllung" durch die Beschwerdegegnerin bis dato mit abwegigen und wechselnden Begründungen verweigert werde. Von ihr bestrittene Mängel seien vorgebracht worden, um sich vor der Auszahlung der zugesicherten Leistungen zu drücken. Ein solches "Ansinnen" sei rechtsmissbräuchlich Es bestünden gar keine Mängel. Die Arbeiten seien bewilligungskonform durchgeführt worden. E. 3.2 des vorinstanzlichen Beschlusses habe rechtsmissbräuchlichen Charakter. In dieser Erwägung hält die Vorinstanz unter anderem fest, Art. 1 Reglement sehe vor, dass kein Rechtsanspruch auf Beiträge bestehe, und in der Beitragszusicherung würden die für die Auszahlung einzuhaltenden Auflagen und Bedingungen formuliert. Die Beschwerdeführerin beanstandet, es werde damit suggeriert, dass die Verfügung über die Ausrichtung von Subventionen keinen Rechtsanspruch auf Beiträge bedeute. Ein Bürger könne auf die Ausführungen und Versprechen eines Amtsvorstehers zählen "(deutliche/unbedingte Aussage von X, Denkmalpflege Winterthur)". Der Grundsatz von Treu und Glauben schütze den Bürger unter anderen in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeute zum Beispiel, dass falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden geböten. X habe als Amtsleiter der Denkmalpflege versprochen, dass Mehraufwendungen wegen der Unterschutzstellung durch Beiträge "kompensiert bzw. teilweise ausgeglichen" würden. Darauf habe sie vertrauen dürfen. Das "Versprechen an Auszahlung von Fr. 70'000.00 liegt mehrfach vor und ist bislang seitens der Stadt Winterthur auch nicht bestritten worden".

4.

4.1 Der in Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhaltens der Behörden. Eine Person kann sich nur dann auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, wenn sie sich berechtigterweise auf die Vertrauensgrundlage verlassen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert sodann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1 mit Hinweisen).

4.2 Der Stadtrat sicherte der Beschwerdeführerin mit Beschluss vom 27. Oktober 2004 einen Beitrag von Fr. 70'000.- an die Kosten der denkmalgerechten Ausführung einer Renovation zu. Dieser Beschluss eignet sich an sich als Vertrauensgrundlage, zumal er den Titel "Beitragszusicherung" trägt und die Höhe klar bestimmt ist, ohne dass – soweit ersichtlich – irgendwelche Bedingungen oder Relativierungen darin enthalten sind. Der zugesicherte Beitrag in der Höhe von Fr. 70'000.- wird von der Beschwerdegegnerin denn auch nicht (explizit) bestritten; aber es fehle an den reglementarischen Voraussetzungen für die Ausrichtung von Denkmalpflegebeiträgen.

Auf Vertrauensschutz kann sich nur berufen, wer die allfällige Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen. Ein berechtigtes Vertrauen ist auch denjenigen abzusprechen, welche die Mangelhaftigkeit der Vertrauensgrundlage bei gehöriger Sorgfalt hätten erkennen müssen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.A. Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 655 f.). Ferner müssen gerade aufgrund des Vertrauens Dispositionen getroffen werden, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden können (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 660).

Dem Reglement lässt sich entnehmen, dass die Beitragszusicherung nicht voraussetzungslos zu Beitragsauszahlung führt, sondern Letztere von weiteren Voraussetzungen abhängt (vgl. Art. 5 lit. f Reglement; siehe dazu auch unten 5). Ziff. 6 des öffentlichrechtlichen Vertrags zwischen den Parteien hält sodann explizit fest, dass die Beschwerdegegnerin einen Betrag nach Massgabe des geltenden Beitragsreglements, der zu Verfügung stehenden Mittel der Stadtgemeinde sowie gestützt auf die nach Abschluss der Bauarbeiten einzureichenden Schlussabrechnungen ausrichte. Die voraussichtliche Beitragshöhe werde auf Basis der Offerten mit einer Kostenausscheidung der beitragsberechtigten Kosten durch die Denkmalpflege bestimmt. Diesen Vertrag unterschrieb die Beschwerdeführerin am 20. Oktober 2003. Folglich hatte sie schon zum damaligen Zeitpunkt Kenntnis davon, dass die Beitragsausrichtung von gewissen einzuhaltenden Bedingungen sowie weiteren Umständen abhänge.

Es lässt sich zudem weder der Beschwerdeschrift noch den Akten entnehmen, wann und inwiefern X die "deutliche" Aussage gemacht haben soll, die Fr. 70'000.- seien "unbedingt" geschuldet. Aus einer E-Mail von X an die Beschwerdeführerin vom 23. April 2004 ist vielmehr ersichtlich, dass dieser einen approximativen Beitrag von Fr. 75'000.- bis 80'000.- errechnet habe, welcher beim Stadtrat beantragtwerden könne. Mithin bleibt unerfindlich, worin der vermeintliche Vertrauenstatbestand in Form der vorbehaltlosen Zusicherung von Fr. 70'000.- durch X bestehen soll.

Ferner ist es unstrittig, dass die Beschwerdeführerin Renovationsarbeiten hat ausführen lassen; indessen bleibt unklar, ob es sich dabei um jene Arbeiten handelt, welche bei der Beitragszusicherung als beitragsberechtigt angesehen wurden. Diesen Nachweis hat die Beschwerdeführerin nicht erbracht, indem sie es unterlassen hat, die angeforderten Unterlagen und Abrechnungen einzureichen.

Insofern kann sich die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Fr. 70'000.- nicht erfolgreich auf Vertrauensschutz berufen.

4.3 Die Beschwerdeführerin hat mit ihrem Gesuch vom 14. Juni 2013 einen Beitrag von insgesamt Fr. 610'000.- gefordert, weil es zu denkmalpflegerischen Mehraufwendungen gekommen zu sein scheint. Vorliegend ist der Antrag der Beschwerdeführerin so zu verstehen, dass sie auch im Rahmen des Beschwerdeverfahrens an diesem über die Fr. 70'000.- hinausgehenden Betrag festhält, mithin ihr Auszahlungsbegehren mit einem ergänzenden Beitragsgesuch kombiniert.

Die Vertrauensgrundlage für die Differenz zwischen Fr. 70'000.- und Fr. 610'000.- kann sich mangels anderweitiger Grundlage nur aus behördlichem Verhalten zeitlich nach dem Stadtratsbeschluss vom 27. Oktober 2014 ergeben. Dafür gibt es keine Anhaltspunkte in den Akten. Die Beschwerdeführerin unterlässt es denn auch, aufzuzeigen, worin eine solche (neuerliche) Vertrauensgrundlage konkret hätte erblickt werden können.

Eine Berufung auf Art. 9 BV ist folglich unbegründet.

5.

5.1 Zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin die Auszahlung von Denkmalpflegebeiträgen im Umfang von Fr. 70'000.- zu Recht verweigerte, weil es an den diesbezüglichen Voraussetzungen gemangelt habe. Hierzu kann vorab auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Diese Voraussetzungen sind im Reglement beschrieben. Art. 1 Abs. 2 Satz 1 Reglement hält fest, dass auf Beiträge gemäss diesem Reglement kein Rechtsanspruch besteht. Die Budgetbewilligung bleibt in jedem Fall vorbehalten (Art. 1 Abs. 2 Satz 3 Reglement). Der Vorinstanz ist daher darin beizupflichten, dass der Beschwerdegegnerin zunächst insofern ein Ermessensspielraum zusteht, ob sie Denkmalpflegebeiträge ausrichte oder nicht.

Hat die Beschwerdegegnerin demgegenüber einmal eine Beitragszusicherung abgeben, ist sie grundsätzlich verpflichtet, den betreffenden Betrag auszubezahlen, soweit die Arbeiten konform den Vorgaben der Beitragszusicherung ausgeführt wurden, was die Gesuchstellerin nach Abschluss der Arbeiten unter Vorlage entsprechender Belege und Rechnungen darzutun hat.

5.2 Laut Art. 5 lit. f Abs. 2 Reglement ist das Auszahlungsgesuch unter Beilage einer detaillierten Abrechnung der Kosten gemäss Baukostenplan (BKP) mit Rechnungsbelegen, Fotos der renovierten oder umgebauten Objekts und eines Berichts bei der städtischen Denkmalpflege einzureichen. Die Vorinstanz hält zu Recht fest, dass die Beschwerdeführerin diesen Anforderungen nicht nachgekommen sei. Aus der Fotodokumentation lassen sich keine sachdienlichen Hinweise entnehmen, welche denkmalpflegeberechtigten Arbeiten vorgenommen worden seien. Die Schlussabrechnung der Beschwerdeführerin stellt eine reine Parteibehauptung dar, die in keiner Weise durch Rechnungskopien der Handwerker/Unternehmer belegt ist und überprüft werden kann. Es ist zudem nicht eruierbar, inwieweit die aufgelisteten Beträge denkmalpflegerisch begründet sind. Der Beschwerdegegnerin war es damit nicht möglich, die Positionen zu verifizieren. Zu Recht hat sie davon abgesehen, die zugesicherten Beiträge auszubezahlen. Erst recht nicht waren Beschwerdegegnerin und Vorinstanz unter den gegebenen Umständen gehalten, über den zugesicherten Umfang hinaus Beiträge zuzusprechen, ergibt sich doch aus den vorhandenen Unterlagen ebenso wenig, worin der geltend gemachte denkmalpflegerische Mehraufwand liegen soll. Überdies erwägt die Vorinstanz zutreffend, dass das Auszahlungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 14. Juni 2013 nicht mehr innert 5-jähriger Frist seit dem Beitragszusicherungsbeschluss vom 27. Oktober 2004 der städtischen Denkmalpflege gemäss Art. 7 in Verbindung mit Art. 5 lit. f Reglement erfolgte und damit allfällige Ansprüche auf Auszahlung als erloschen anzusehen sind, zumal nicht ersichtlich ist, dass die Beschwerdeführerin um eine Verlängerung dieser Frist ersuchte. Bereits insofern erübrigt sich auch die beantragte Zeugeneinvernahme zur Frage der Bewilligungskonformität der ausgeführten Arbeiten.

5.3 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das Abgehen von der Ausrichtung bzw. Auszahlung von Beiträgen vorliegend nicht rechtsverletzend ist. Ausführungen zu allfälligen Mängel erübrigen sich bei dieser Rechts- und Sachlage. Die Beschwerde ist abzuweisen.

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten – wie schon jene des Rekursverfahrens – der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Auch die Kostenauflage im Einspracheentscheid erwiest sich gemäss § 13 Abs. 1 VRG als rechtens.

7.

Gemäss Art. 83 lit. k Bundesgerichtsgesetz (BGG; SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen, wenn kein Anspruch auf eine Subvention besteht. Ein Rechtsanspruch auf eine Subvention besteht dann, wenn der anwendbare Erlass die Bedingungen, unter denen der Beitrag zu gewähren ist, selber umschreibt, ohne den entsprechenden Entscheid ins Ermessen der rechtsanwendenden Behörden zu stellen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 200). Vorliegend besagt das Reglement, dass auf Beiträge kein Rechtsanspruch bestehe (vgl. Art. 1 Abs. 2). Demnach steht gegen dieses Urteil einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 5'100.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an …