Building permit refused: access and design deficiencies justify denialAI generated

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2014.00268

Urteil

der 1. Kammer

vom 7. Mai 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Ersatzrichterin Nicole Tschirky, Gerichtsschreiberin Maya Sigron.

In Sachen

Stadt Uster,

vertreten durch den Stadtrat Uster, RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. B,

2. C,

beide vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.

Der Stadtrat Uster verweigerte mit Beschluss vom 3. September 2013 B und C die Baubewilligung für den Neubau eines Mehr­familien­hauses (sowie den Abbruch einer Werkhalle) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 sowie den Umbau und die Erweiterung des ehemaligen Vielzweckbauernhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der E-Strasse 03, 04, 05, 06 und 07 in Nieder­uster. Zugleich wurde die im koordinierten Verfahren ergangene Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 26. November 2012 eröffnet, in welcher dem Bauvor­haben die naturschutzrechtliche Bewilligung verweigert wurde.

II.

Der dagegen von B und C erhobene Rekurs wurde vom Baurekursgericht mit Entscheid vom 26. März 2014 gutgeheissen. Der Beschluss des Stadtrats Uster vom 3. September 2013 sowie die Verfügung der Baudirektion vom 26. November 2012 wurden aufgehoben und der Stadtrat Uster eingeladen, die nach­gesuchte Bewilligung im Sinn der Erwägungen unter den erforderlichen Nebenbestim­mungen zu erteilen.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob die Stadt Uster mit Eingabe vom 28. April 2014 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid voll­umfänglich aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Das Baurekursgericht schloss am 21. Mai 2014 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte mit Eingabe vom 30. Mai 2014 die Gut­heissung der Beschwerde unter Verweis auf die Beschwerdevernehmlassung des Amts für Raumentwicklung vom 26. Mai 2014. B und C beantragten in ihrer Beschwerdeantwort vom 4. Juni 2014 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Uster. Zudem ersuchten sie um Durchführung eines Augenscheins. Die Gemeinde Uster und B sowie C hielten in ihren weiteren Eingaben vom 2. Juli 2014, 19. August 2014, 19. September 2014, 6. und 27. Oktober 2014 an ihren in der Beschwer­de bzw. Beschwerdeantwort gestellten Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Die Beschwerdeführerin führt zur Beschwerdelegitimation aus, das Baurekursgericht habe mit seinem Entscheid die Gemeindeautonomie verletzt.

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihre durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantierte Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.2; BGE 135 I 43 E. 1.2).

2.

Mit Entscheid vom 26. März 2014 hob das Baurekursgericht den Beschluss des Stadtrats Uster vom 3. September 2013 sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 26. November 2012 auf und lud den Stadtrat ein, die nachgesuchte baurechtliche Bewilligung im Sinn der Erwägungen unter den erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen.

2.1 Rückweisungsentscheide gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide. Sie sind ausnahmsweise dann als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der (rechnerischen) Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient (vgl. BGE 134 II 124 E. 1.3; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 65). Dies trifft im vorliegenden Fall nicht zu, da der Baubehörde in verschiedener Hinsicht ein gewisser Spielraum verbleibt, um eine allfällige Nebenbestimmung anzuordnen (vgl. dazu insbesondere E. 4.3.6, 4.3.8 und 4.3.9 des vorinstanzlichen Entscheids).

2.2 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde dann zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]).

2.2.1 Ein Rückweisungsentscheid, mit dem eine Gemeinde gezwungen wird, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen, hat einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zur Folge (BGE 140 V 282 E. 4.2; VGr, 19. Juni 2014, VB.2014.00033, E. 2). Dies gilt aber nur soweit, als der Rückweisungsentscheid materiellrechtliche Vorgaben enthält, welche die untere Instanz bei ihrem neuen Entscheid befolgen muss. Erschöpft sich der Rückweisungsentscheid darin, dass eine Frage ungenügend abgeklärt und deshalb näher zu prüfen ist, ohne dass damit materiellrechtliche Vorgaben verbunden sind, so entsteht der Behörde, an die zurückgewiesen wird, kein nicht wiedergutzumachender Nachteil (BGE 140 V 282 E. 4.2, mit weiteren Hinweisen).

2.2.2 In Disp.-Ziff. I des vorinstanzlichen Entscheids wurde der Stadtrat Uster eingeladen, die von ihm verweigerte Baubewilligung im Sinn der Erwägungen unter den erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen. Damit sind materiellrechtliche Vorgaben verbunden, aufgrund welcher die Gemeinde gezwungen wird, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen. Es liegt daher nach der Gerichtspraxis ein nicht wiedergutzumachender Nachteil vor.

Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.

3.

In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdegegnerschaft die Durchführung eines Augenscheins.

3.1 Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im Ermessen der anordnenden Behörde. Es besteht nur dann eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 8. November 2010, 1C_192/2010, E. 3.3; BGr, 10. August 2010, 1C_512/2009, E. 2.3; VGr, 19. April 2012, VB.2011.00612, E. 1.3). Eine Rechtsmittel­instanz kann insbesondere dann auf Durchführung eines eigenen Augenscheins verzichten, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (Kaspar Plüss, Kom­mentar VRG, § 7 N. 81).

3.2 Im vorliegenden Fall wurde durch das Baurekursgericht am 13. Februar 2014 ein Augenschein durchgeführt. Das Protokoll dieses Augenscheins inklusive 25 Fotografien liegt dem Verwaltungsgericht vor. Aus diesen Unterlagen sowie der Gesamtheit der übrigen Akten ergibt sich der Sachverhalt mit hinreichender Deutlichkeit, sodass auf einen weiteren Augenschein verzichtet werden kann.

4.

Die Baugrundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 liegen in der Kernzone K3-III Niederuster sowie gemäss Verordnung zum Schutz des Greifensees vom 3. März 1994 in der VII. Zone (Siedlungsrandzone) des Schutzgebiets. Das Grundstück Kat.-Nr. 02 ist mit einem im kommunalen Inventar verzeichneten Vielzweckbauernhaus überstellt, das in einen Wohn- und Ökonomieteil gegliedert ist. Der Wohnteil soll grundsätzlich bestehen bleiben, wobei Anpassungen am Grundriss, der Fassade und am Dach erfolgen. Der Ökonomieteil soll abgebrochen und durch einen Neubau ersetzt werden. Insgesamt ist der Einbau von acht Wohnungen geplant. Vorgesehen ist weiter der Abbruch der bestehenden Werkhalle des Zimmereibetriebs (Assek.-Nr. 08) und der Neubau eines Mehrfamilien­hauses mit 11 Wohnungen und einer Tiefgarage mit 26 Abstellplätzen für Motorfahrzeuge, welche über die E-Strasse erschlossen werden.

5.

Die Gemeinde führt in der Beschwerde zunächst aus, das Bauvorhaben sei aus Gründen der ungenügenden Erschliessung zu verweigern. Aufgrund des heutiges Ausbaus der E-Strasse dürften 30 Wohneinheiten über diese erschlossen werden. Mit den beiden Neubauten an der E-Strasse 09 und 10 sei die maximal zulässige Anzahl der zu erschliessenden Wohneinheiten ausgeschöpft worden. Aus diesem Grund werde im Erschliessungskonzept vom 14. Februar 2011 für das strittige Bauvorhaben die Haupt­erschliessung über die F-Strasse vorgesehen.

5.1 § 236 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) verlangt unter dem Randtitel "Erschliessung“, dass ein Grundstück für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist. Hinreichende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Zufahrten sollten für jedermann verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt über die Anforderungen Normalien (§ 237 Abs. 2 PBG).

5.2 Die E-Strasse weist heute eine Fahrbahnbreite von 4,4 bis 4,7 m auf und verfügt weder über ein Trottoir noch über Bankette. Nach den Ausführungen der Beschwer­deführerin werden bereits heute ca. 30 Wohneinheiten über die E-Strasse erschlossen, weshalb die technischen Anforderungen gemäss Anhang zu den Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 (Zugangs­normalien) nach der Erstellung der mit dem Bauvorhaben geplanten 19 zusätzlichen Wohneinheiten nicht mehr erfüllt sind. Gemäss § 6 Abs. 2 Zugangsnormalien können in dichter Bebauung und bei guter Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln zwar die Grenzwerte für die Anwendungsbereiche bis zu den angegebenen Wohneinheiten erhöht werden. Bei Vorliegen dieser Voraussetzungen würde somit die vorliegende Zufahrtsstrasse für bis zu 60 Wohneinheiten den technischen Anforderungen gemäss Anhang zu den Zugangs­normalien entsprechen. Es fehlt jedoch vorliegend an einer guten Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln (vgl. dazu vorinstanzlicher Entscheid, E. 3.3.1.2). Es sind daher die Anforderungen für eine Zufahrtsstrasse bis 150 Wohneinheiten zu berück­sichtigen. Nach diesen sind eine Fahrbahnbreite von mindestens 4,5 m, ein Bankett von 0,3 m sowie ein Trottoir von mindestens 2 m (insgesamt 6,8 m) erforderlich. Diese Anfor­derungen werden durch die E-Strasse nicht erfüllt.

Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Festlegung der Zugangsart gemäss § 6 Abs. 1 Zugangsnormalien nach dem voraussichtlichen Verkehrsaufkommen aufgrund der Nutzung mit Wohneinheiten gemäss den Anwendungsbereichen im Anhang erfolgt. Die Auswirkungen anderer Nutzungen werden in Wohneinheiten umgerechnet. Die Beschwerdegegnerschaft führt in diesem Zusammenhang aus, dass bereits heute aufgrund des Zimmereibetriebs täglich durchschnittlich 88 Fahrbewegungen erfolgen. Ob und inwiefern sich das Verkehrsaufkommen nach der Erstellung der 19 Wohneinheiten gegen­über dem heutigen Verkehrsaufkommen erhöht, wurde vorliegend nicht untersucht. Unter diesen Umständen ist gegenüber dem heutigen Zustand nicht mit einer Erhöhung von Fahrten im Umfang von 19 Wohneinheiten auszugehen, weshalb bereits die Bewilligung der Erschliessung der beiden Neubauten an der E-Strasse 09 und 10 über die E-Strasse von den technischen Anforderungen gemäss Anhang zu den Zugangsnormalien abgewichen worden sein dürfte.

5.3 Damit bleibt zu prüfen, ob sich im vorliegenden Fall ausnahmsweise eine Abweichung von den Zugangsnormalien rechtfertigt.

5.3.1 Das Baurekursgericht begründet die Zulässigkeit der Abweichung im vorinstanzlichen Entscheid damit, dass es sich bei der E-Strasse um eine gerade verlaufende, übersichtliche Stichstrasse (Sackgasse) mit Fahrverbot (nur Zubringerdienst gestattet) mit einer Fahrbahnbreite von 4,40 bis 4,70 m in einer Kernzone handle, deren Länge bis zum Baugrundstück lediglich rund 110 m betrage. Die Verkehrssicherheit sei in Anbetracht der konkreten Situation und der zu erwartenden Fahrzeugbewegungen für alle Verkehrsteilnehmenden gewährleistet. Das Kreuzen von Personenwagen sei möglich. Fussgänger würden angesichts der beschriebenen tatsächlichen Ausgestaltung der Strasse und des zu erwartenden Verkehrsaufkommen nicht gefährdet. Für den eher seltenen Begegnungsfall zweier Personenwagen und eines Fussgängers könne zudem aufgrund der übersichtlichen Gegebenheiten die Situation rechtzeitig eingeschätzt und ein gleichzeitiges Kreuzen der Fahrzeuge auf Höhe des Fussgängers vermieden werden. Auch für Fahrradfahrer sei die Verkehrssicherheit gewährleistet, da die E-Strasse ohnehin kein hohes Fahrtempo zulasse und die kurze Distanz keine Überholmanöver nötig mache. Schliesslich habe es die Gemeinde versäumt, frühzeitig ein Quartierplanverfahren einzuleiten bzw. für eine breitere Erschliessung zu sorgen. Es handle sich bei der E-Strasse um die letzte erschlossene "Baulücke".

5.3.2 Mit den Zugangsnormalien soll die Verkehrssicherheit von Zufahrten für jedermann gewährleistet werden (§ 237 Abs. 2 PBG). Diese sind richtunggebend, indem sie zeigen, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für angemessen halten (RB 1984 Nr. 100 = BEZ 1985 Nr. 5, mit weiteren Hinweisen). Wird somit die Verkehrssicherheit auch im Fall einer Abweichung von den Zugangsnormalien einwandfrei gewährleistet, erweist sich eine Abweichung aufgrund des Sinns und Zwecks von § 237 PGB grundsätzlich als zulässig. Auch gemäss § 360 Abs. 3 PBG können von technischen Anforderungen, wie den Zugangsnormalien, aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse Erleichterungen gewährt werden (VGr, 18. August 2004, VB.2003.00430, E. 4.2 = BEZ 2004 Nr. 64; RB 1988 Nr. 74 = BEZ 1988 Nr. 45).

In § 11 der Zugangsnormalien werden beispielhaft Gründe für solche Erleichterungen aufgezählt. Gemäss dieser Bestimmung können im Einzelfall, unter Vorbehalt der Notzufahrt, geringere Anforderungen gestellt werden, wenn es aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse unerlässlich ist, insbesondere bei steilen Hanglagen, im Interesse von Objekten des Natur- und Heimatschutzes, landwirtschaftlichen Heimwesen, gemein­schaftlichen Parkierungslösungen, separat geführten Rad- oder Fusswegerschliessung oder Fussgängerzonen (VGr, 18. August 2004, VB.2003.00430 = BEZ 2004 Nr. 64; RB 1988 Nr. 74 = BEZ 1988 Nr. 45).

5.3.3 Die beispielhaft aufgezählten Gründe für Abweichungen gemäss § 11 Zugangsnormalien sind vorliegend nicht einschlägig. Es bleibt somit zu prüfen, ob die Verkehrssicherheit auch nach der Erstellung der 19 Wohneinheiten auf der Basis des heutigen Ausbaus der E-Strasse und des heutigen Verkehrsregimes einwandfrei gewährleistet ist.

5.3.4 Gemäss den Ausführungen der Beschwerdegegnerschaft erfolgen bereits heute aufgrund des Zimmereibetriebs täglich durchschnittlich 88 Fahrbewegungen. Ob und inwiefern sich das Verkehrsaufkommen nach der Erstellung der 19 Wohneinheiten gegenüber dem heutigen Verkehrsaufkommen erhöht, wurde vorliegend nicht untersucht (das nicht bei den Akten liegende Erschliessungskonzept vom 14. Februar 2011 befasst sich nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin lediglich mit der Verkehrsentlastung der E-Strasse). Ob die Verkehrssicherheit auch nach der Erstellung der 19 Wohnein­heiten gewährleistet ist, ist somit vom Gemeinderat Uster unter Berücksichtigung aller Umstände detailliert abzuklären (Analyse der heutigen Situation und der Situation nach der Erstellung der 19 Wohneinheiten). Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass hinsichtlich der Erschliessung des Vielzweckbauernhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 je nach der Ausgestaltung eines überarbeiteten Projekts (vgl. dazu E. 6) auch die Besitzstandsgarantie zu prüfen wäre.

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Durchsetzbarkeit des von der Gemeinde in der Baubewilligung begründeten Anschlussreverses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 11 nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.

6.

Die Gemeinde führt weiter aus, dass das Baurekursgericht mit der im angefochtenen Entscheid vorgenommenen Würdigung zur Einordnung des streitbetroffenen Bauvor­habens die Gemeindeautonomie verletzt habe. Das Bauvorhaben sei mehrmals der Stadtbildkommission zur Beurteilung vorgelegt worden, welche sich aus ausgewiesenen Experten der Fachbereiche Architektur, Städtebau, Denkmalpflege und Landschafts­architektur zusammensetze, weshalb ihr eine hohe Fachkompetenz zukomme. In ihren Sitzungen vom 9. März 2011, 22. November 2012 und 23. Mai 2013 habe sich die Stadtbildkommission mit dem Bauvorhaben intensiv auseinandergesetzt. Hinzu komme, dass der Stadtrat eine Fachstudie über die spezifischen Eigenheiten der Kernzone Niederuster habe ausarbeiten lassen. Die Studie präzisiere die das Ortsbild prägende Überbauung gemäss Art. 9 der geltenden Bau- und Zonenordnung. Schliesslich habe sich der Beschwerdeführer im Beschluss vom 3. September 2013 äusserst ausführlich und nachvollziehbar mit der Thematik "Einordnung und Gestaltung/Natur- und Heimatschutz" auseinandergesetzt. Aus diesen Gründen hätte sich die Vorinstanz im vorliegenden Fall bei der inhaltlichen Beurteilung zurückhalten müssen, ansonsten die Gemeindeautonomie vollständig ausgehöhlt würde.

6.1 Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Gemäss § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. In Art. 9 Abs. 1 der geltenden Bau- und Zonenordnung wird festgehalten, dass Bauten bezüglich Grösse, kubischer Gestaltung, Gliederung der Fassade, Dächer, Fenster und Türen sowie Farb- und Materialwahl so zu gestalten sind, dass sie sich in die das Ortsbild prägende Überbauung einordnen. Sinngemäss Gleiches gilt für Umschwünge und unüberbaut bleibende Flächen hinsichtlich Mauern, Geländeverlauf und Bepflanzung (Art. 9 Abs. 2 BZO).

Die Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende bzw. gute Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen. Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 8. Mai 2014, VB.2013.00380, mit weiteren Hinweisen; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2).

Den Gemeinden steht bei der Anwendung der Ästhetikgeneralklausel als Ausfluss der Gemeindeautonomie ein gewisser Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum zu, um die in der Norm verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Mit der Begründung ihres Entscheids berücksichtigt die kommunale Baubehörde die für den Entscheid relevante bauliche Umgebung und führt die Gesichtspunkte an, an denen sie die Einordnung des Bauprojekts misst. Das Baurekursgericht hat die von der Baubehörde angeführten Entscheidgründe ihrerseits gebührend zu berücksichtigen und sich mit den Kriterien auseinanderzusetzen, welche von der Baubehörde im Rahmen der ortsbezogenen Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwickelt wurden. Dasselbe gilt, wenn – wie im vorliegenden Fall – eine fachkundige Stadtbildkommission das Bauprojekt beurteilt oder eine Fachstudie über die spezifischen Eigenheiten der Kernzone eingeholt wurde. Selbstverständlich ist dabei vom Baurekursgericht zu berücksichtigen, dass eine Beurteilung durch ein Fachgremium erfolgt ist. Eine abweichende Beurteilung durch das Baukursgericht erfordert in einem solchen Fall eine besonders sorgfältige und ausführliche Auseinandersetzung mit den Entscheidgründen. Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme besteht nach der neueren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts allerdings keine weitergehende Einschränkung der grundsätzlich vollen Kognition der Vorinstanz (VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2 und 4.3 = BEZ 2014 Nr. 3, auch zum Folgenden). Die Vorinstanz ist insbesondere auch ermächtigt, eine Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG). Bei unzulässiger Kognitionsbeschränkung beginge das Gericht eine formelle Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BGr, 21. April 2004, 1P.401/2003, E. 2.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1657).

Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle; es hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist; eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG). Insofern kann das Verwaltungsgericht den Entscheid der Vorinstanz nur aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung begangen hat.

6.2 Können inhaltliche oder formale Mängel des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden oder sind zur Schaffung oder Erhaltung des recht­mässigen Zustands Anordnungen nötig, so sind gemäss § 321 Abs. 1 PBG mit der Bewilligung die gebotenen Nebenbestimmungen zu verknüpfen. Dieses Vorgehen kommt indessen nur infrage, wenn die Mängel des Bauvorhabens untergeordneter Natur sind; führen diese zu einer wesentlichen Projektänderung, können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung behoben werden (VGr, 26. Januar 2011, VB.2010.00440, E. 2; RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, S. 241 f.).

6.3 Ob die Vorinstanz im Rahmen der neuen Kognitionspraxis die Prüfung der Einordnung unter gebührender Berücksichtigung der kommunalen Entscheidgründe, insbesondere auch der Beurteilungen der Stadtbildkommission und der Fachstudie, vornahm, kann vorliegend offenbleiben. Die vom Baurekursgericht aufgezeigten Mängel sind nicht untergeordneter Natur. In seinen ausführlichen Erwägungen gelangte das Baurekursgericht – in dieser Hinsicht übereinstimmend mit der Beschwerdeführerin – zur Auffassung, dass die Garagenzufahrt in einem Haupt- bzw. Nebengebäude zu fassen sei (E. 4.3.6 des vor­instanzlichen Entscheids). Weiter wurde festgehalten, es werde beim Neubauvorhaben eine ruhige Dachgestaltung bzw. eine Zusammenfassung von Dachaufbauten vermisst. Es wurden die Firstoblichtbänder und die Belichtung des Treppenhauses des Neubaus beanstandet und festgehalten, dass das Neubauprojekt bezüglich der ins Dach hinauf­gezogenen und auch der übrigen vor das Gebäudevolumen gesetzten Balkone überarbeitet werden müsse (E. 4.3.8 des vorinstanzlichen Entscheids). Schliesslich wurden auch übereinstimmend mit der Vorinstanz die für den Neubau vorgesehenen, allseitigen, prägnanten Aufschüttungen kritisiert (E. 4.3.9 des vorinstanzlichen Entscheids).

Gesamthaft betrachtet handelt es sich bei den beanstandeten, von der Beschwerde­gegnerschaft nicht angefochtenen Punkten aufgrund des betroffenen inventarisierten Gebäudes, dessen Schutzumfang noch nicht feststeht, und der Lage in der Kernzone K3-III Niederuster sowie der Siedlungsrandzone der Verordnung zum Schutz des Greifensees um wesentliche Projektänderungen, die jedenfalls aufgrund der empfindlichen Lage nicht auflageweise korrigiert werden können. Bereits die verlangte Fassung der Garagenabfahrt in ein Haupt- oder Nebengebäude fordert die Verlegung der Einfahrt oder aber die Erstellung eines Nebengebäudes. Aufgrund der Gesamtheit der notwendigen Änderungen muss das Projekt somit neu ausgesteckt und publiziert werden. Die Verweigerung der Bau­bewilligung erweist sich daher aufgrund der notwendigen Überarbeitungen als recht­mässig.

7.

7.1 Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid der Vorinstanz ist aufzuheben und die Bauverweigerung des Stadtrats Uster vom 3. Sep­tember 2013 sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 26. Novem­ber 2012 wiederherzustellen.

7.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerschaft kostenpflichtig (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Die Kosten- und Entschädigungsregelung des vorinstanzlichen Entscheids ist entsprechend dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens anzupassen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 26. März 2014 wird aufgehoben und der Beschluss des Stadtrats Uster vom 3. September 2013 sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 26. No­vember 2012 wiederhergestellt.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 250.-- Zustellkosten,

Fr. 12'250.-- Total der Kosten.

3. Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 12'270.- sowie die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerschaft auferlegt.

4. Die Beschwerdegegnerschaft wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …