Municipal building authority competence in protected village centersAI generated

I. Mit Eingabe vom 18. April 2000 ersuchte Herr A den Gemeinderat X um nach­trägliche Erteilung der baurechtlichen Bewilligung für die Sanierung des Dachs an der Lie­genschaft Vers.Nr. 01, Parzelle Kat.Nr. 10, in X. In An­wendung von § 19 der Bauverfah­rensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BauVV) und Anhang Ziff. 1.4 überwies hierauf der Gemeinderat am 19. April 2000 das Baugesuch zur Bewilligung an die Baudirektion. Mit Schreiben vom 25. April 2000 teilte die Kantonale Denkmalpflege dem Gemeinderat X mit, dass aus ihrer Sicht dem geplanten Vor­haben nichts entgegenstehe.

Mit Beschluss vom 9. Mai 2000 erteilte der Gemeinderat X Herr A die nachge­suchte Baubewilligung unter der Auflage, dass das Dach auf der Westseite des Gebäudes so zu gestalten sei, dass dieses den gesetzlichen Anforderungen von Art. 7 der Bau- und Zonenordnung vom 22. April 1997/5. Mai 1998 (BZO) entspreche.

II. Hiergegen erhob Herr A am 28. Mai 2000 Rekurs an die Baurekurs­kommis­sion IV und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.

Mit Entscheid vom 12. Oktober 2000 hiess die Rekurskommission den Rekurs gut, hob den Beschluss des Gemeinderats X vom 9. Mai 2000 vollumfänglich auf und lud die­sen ein, die nachgesuchte Baubewilligung mit den allenfalls erforderlichen Neben­bestim­mungen zu erteilen. Im Weiteren nahm die Rekurskommission davon Vormerk, dass die Baudirektion das Bauvorhaben ortsbildschutzrechtlich bereits bewilligt habe. Zur Be­grün­dung führte die Rekurskommission zur Hauptsache aus, das Bauvorhaben befinde sich in einem kantonal geschützten Ortsbild und betreffe ein im Inventar der kantonalen Denk­malpflegeobjekte verzeichnetes Einzelobjekt. Gemäss Ziff. 1.4.1.3/4 Anhang BauVV be­dürften Bauvorhaben im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung bzw. eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz und Denkmalpflege neben oder anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde einer Bewilligung der Baudirektion. Die Beurteilungskompetenz der Baudirektion erstrecke sich hierbei auf alle gestalterischen Belange eines Bauvorhabens, welche das fragliche Schutzobjekt beein­trächtigen könnten. Dazu gehörten zunächst die Kubaturen der Bauten und ihre Anordnung auf dem Baugrundstück. Diese Gestaltungsmerkmale habe die Baudirektion nach Massga­be von § 238 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und allenfalls anhand besonderer Vorschriften der Schutzanordnung zu überprüfen. Aber auch die Überprüfung der Detailgestaltung falle in die Kompetenz der Baudirektion, seien doch auch Elemente wie Fassadengestaltung, Farbgebung, Fassadenverputz, Fenstereinrahmun­gen, Rolläden oder fehlende Fenstersprossen durchaus geeignet, das Bauvorhaben im Orts­bild störend erscheinen zu lassen. Bei der Beurteilung der Detailgestaltung habe die Baudi­rektion auch die massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften zu beachten, weil die­se Bestimmungen näher ausführten, welche Gestaltungselemente im jeweiligen schüt­zens­werten Ortsbild typisch oder gar unerlässlich seien. Im Perimeter eines überkommunal ge­schützten Ortsbildes sei die Baudirektion somit umfassend für die Beurteilung der Ein­ord­nung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften zuständig. Vorlie­gend habe die Baudirektion kompetenzgemäss die entsprechende Bewilligung im Anzeige­ver­fah­ren erteilt. In der Folge habe der Gemeinderat X das Bauvorhaben ohne Be­ur­teilungs­kompetenz nochmals in gestalterischer Hinsicht beurteilt und den positiven Ent­scheid der Baudirektion sinngemäss durch eine Bauverweigerung mit entsprechender Be­seitigungsan­ordnung ersetzt. Diese Sachverfügung sei demnach in Verletzung der gesetzli­chen Zustän­digkeitsordnung erfolgt. Damit sei der angefochtene Beschluss rechtswidrig und aufzuhe­ben.

III. Mit Beschwerde vom 13. November 2000 beantragte die Gemeinde X dem Verwaltungsgericht:

"1. Im Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes ist die örtliche Baubehörde im Rahmen des koordinierten Baubewilligungsverfahrens umfassend für die Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Ge­staltungsvorschriften, unter Anwendung der massgeblichen Kernzonenvorschriften der kommunalen Bau- und Zo­nen­ordnung zuständig.

2. Die Zuständigkeit der Baudirektion im Rahmen des koordi­nierten Baubewilligungsverfahrens für Bauvorhaben, wel­che sich im Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes befinden, beschränkt sich, gestützt auf § 238 Abs. 2 PBG und § 2 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz und über kommunale Erholungsflächen (Na­tur- und Heimatschutzverordnung), unter Anwendung von § 7 PBG und Ziffer 1.4.1.3 Anhang zur Bauverfahrensver­ordnung, auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes.

3. Die Kosten des Verfahrens sind auf die Staatskasse zu neh­men."

Die Baurekurskommission IV beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abwei­sung der Beschwerde. Der private Beschwerdegegner stellte ebenfalls den Antrag auf Ab­weisung des Rechtsmittels, unter Zusprechung einer Umtriebsentschädigung.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgen­den Entscheidgründen wiedergegeben:

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist eine Gemeinde zur Beschwerde legitimiert, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrt oder einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit gel­tend macht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62 und 66). Diese Rechts­mittelbefugnis kommt der Gemeinde X hier umso mehr zu, als sie sich gegen eine Be­schneidung ihrer Zuständigkeit bei der Anwendung ihrer kommunalen Bau- und Zonen­ordnung zur Wehr setzt.

2. a) Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, so­weit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Nach § 359 Abs. 1 PBG erlässt der Regierungsrat die erforderlichen Verordnungen, insbesondere über das baurechtliche Ver­fahren (lit. l). In Anwendung dieser Bestimmung hat der Regierungsrat die Bauverfahrens­verordnung erlassen, welche laut dessen § 7 im Anhang Vorhaben auflistet, die "neben oder anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde der Beurteilung (Bewilligung, Konzession oder Genehmigung) anderer, namentlich kantonaler Stellen" bedürfen.

Das streitige Baugrundstück liegt gemäss Zonenordnung der Gemeinde X in der Kernzone. Diese beruht auf dem im kantonalen Richtplan festgelegten schutzwürdi­gen Ortsbild. Das Gebäude Vers.Nr. 01 ist zudem im Inventar der kantonalen Denkmal­pflege­objekte als schutzwürdiges Objekt von regionaler Bedeutung aufgeführt. Ziff. 1.4.1 des Anhangs zur BauVV statuiert im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzan­ord­nung oder im Geltungsbereich eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbild­schutz eine Zuständigkeit der Baudirektion. Deren Entscheid ergeht gemäss § 19 BauVV, d.h. es gilt eine abgekürzte Behandlungsfrist von 30 Tagen auch für Vorhaben, die keiner Bewilli­gung der örtlichen Baubehörde bedürfen oder im ordentlichen Verfahren behandelt werden (Abs. 1). In diesen Fällen gibt die kantonale Leitstelle den Gesuchstellenden und der örtli­chen Baubehörde das Datum bekannt, an welchem die Behandlungsfrist endet (Abs. 2). Wenn die zuständige Stelle innert dieser Frist keine andere Anordnung trifft, gilt ihre Zu­stimmung als erteilt (§ 19 Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 BauVV). In wel­chem Um­fang die Baudirektion bei der Prüfung eines Bauvorhabens im Geltungsbereich eines über­kommunal geschützten Ortsbildes bezüglich des Ortsbildschutzes zuständig ist, ist verord­nungsmässig nicht geregelt. Nach Auffassung der Vorinstanz erstreckt sich die Beurtei­lungskompetenz der Baudirektion in solchen Fällen umfassend auf die Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften einschliess­lich der kommunalen Kernzonenvorschriften (vgl. auch BRKE IV, 30. März 2000, BEZ 2000 Nr. 30).

b) Art. 22 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) begründet eine di­rekte bundesrechtliche Bewilligungspflicht für die Errichtung und Änderung von Bauten und Anlagen (vgl. hierzu Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raum­planung, Zürich 1999, Art. 22 N. 3 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 512). Diese dient der präventiven Kon­trolle, d.h. der behördlichen Erklärung, dass einem baulichen Vorhaben keine Hindernisse aus dem anwendbaren Baurecht entgegenstehen (§ 320 PBG). Korrelat hierzu ist eine be­hördliche Prüfungspflicht. Die Funktion der Baubewilligung verlangt, dass die zuständige Behörde die entsprechende materielle Prüfung vornimmt, d.h. in Form einer Verfügung entscheidet, ob die massgebenden Vorschriften eingehalten sind (vgl. Ruch, Art. 22 N. 6 ff., 48 f.).

Das Ortsbild von

X ist nicht nur kantonal geschützt, sondern es ist auch im Bundes­inventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt. Es stellt mithin ein

schützenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung dar (vgl. Verordnung über das

Bundes­inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS] vom

9. Septem­ber 1981). Dieses Inventar ist nicht nur laut § 3 der

(kantonalen) Natur- und Heimat­schutz­ver­ordnung vom 20. Juli 1977 bei

Fragen des Natur- und Heimatschutzes beizuziehen, son­dern bindet nach heutiger

Rechtsauffassung die Kantone auch bei der Er­füllung rein kanto­na­ler Aufga­ben

(Jörg Leimbacher, Bundesinventare, VLP-Schriftenfolge Nr. 71, Bern 2000,

19. 18 f., 68 ff.; OGr SH, 30. März 1998, URP 1998,
20. 546). Nach der Rechtsauffassung der Vorin­stanz ist die Baudirektion im

Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes umfas­send für die

Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Ge­stal­tungs­vorschriften

zuständig (vgl. BRKE IV, 30. März 2000, BEZ 2000 Nr. 30). Da deren

Ent­scheid - wie gesehen - in Anwendung von § 19 BauVV ergeht,

hätte dies zur Folge, dass die Beurteilung von Bauprojekten selbst in national

geschützten Ortsbildern dadurch abge­schlossen werden könnte, dass nach Ablauf

von 30 Tagen die Zustimmung/Bewilligung der kantonalen Baudirektion als

erteilt zu gelten hätte. Dies wi­derspricht klar der bundesrecht­lich

statuierten Bewilligungs- und Prüfungspflicht der Be­hörden im Sinn von

Art. 22 RPG. Bereits im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 24

RPG hatte das Bundesgericht festgehalten, es bestehe bei allen im Sinn von

Art. 22 RPG bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen eine

bundesrechtliche Prüfungspflicht (BGE 115 Ib 400 E. 4a-b), welchem

das damals im Kanton Zürich festgelegte Meldever­fahren (anstelle des

Genehmigungsverfah­rens) nicht genügte (Haller/Karlen, 2. A., Zü­rich 1992,

Rz. 840; Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen [Art. 24

RPG], Grüsch 1989, S. 114, N. 153). Es ist mit Art. 22

Abs. 2 und 3 RPG unvereinbar, eine Be­willigung als erteilt

anzunehmen, wenn die Bewilli­gungsbehörde innert einer bestimmten Frist keine

Anordnung trifft (vgl. Ruch, Art. 25 N. 24). Ob dies auch für

untergeordnete Bauvorhaben zutrifft, kann offen bleiben. Das in der

Bauverfahrensverordnung vorgese­hene Verfahren für Bewilligungen im

Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzan­ordnung oder im Geltungsbereich

eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbild­schutz garantiert keine im

Sinn von Art. 22 RPG bundesrecht­lich vorgeschriebene materi­elle Prüfung.

Somit ist ausgeschlossen, dass mit der Zustimmung der kantonalen Baudi­rektion

gemäss Ziff. 1.4.1 Anhang BauVV auch die abschliessende Prüfung und

Beurtei­lung der kommunalen Bau- und Zonenordnung erfolgt sei.

Vorliegend kommt hinzu, dass das Schreiben der Baudirektion an den Gemeinderat vom 25. April 2000 folgende Formulierung enthielt: "Aus unserer Sicht steht dem geplan­ten Vorhaben nichts entgegen". Damit gab die Baudirektion klar kund, dass auch nach ih­rem Verständnis die vorgenommene Prüfung nicht die ihr von der Baurekurskommis­si­on IV beigemessene Bedeutung hatte und demzufolge eine Zuständigkeit der örtlichen Baubewilligungsbehörde zur Anwendung der massgeblichen kommunalen Kernzonenvor­schriften nicht ausgeschlossen war.

Die Beschwerde der Gemeinde X erweist sich damit als begründet. Der an­gefoch­tene Entscheid der Baurekurskommission IV vom 12. Oktober 2000 ist aufzuheben.

3. Erweist sich ein angefochtener Entscheid als rechtsverletzend, weshalb er aufzu­heben ist, so entscheidet das Verwaltungsgericht selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück (§ 64 Abs. 1 VRG). Vor­liegend erweist sich eine Rückweisung als geboten. Wohl hat die Baurekurskommission IV in ihrem Entscheid vom 12. Oktober 2000 im Sinn eines obiter dictum festgehalten, dass der positive Entscheid der Baudirektion auch materiell nachvollziehbar sei. Diese Ausfüh­rungen ergingen indessen ohne Berücksichtigung des der Gemeinde bei der Anwendung ihres kommunalen Baupolizeirechts zustehenden Ermessensspielraums. Die Sache ist da­her zur ergänzenden Prüfung an die Baurekurskommission IV zurückzuweisen.

4. Die Beschwerde ist damit gutzuheissen. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission IV vom 12. Oktober 2000 wird aufgehoben. Die Akten werden zur Neuentscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2. ...