A1 17 167•Ordinary dismissal requires objective reason
A1 17 167Cantonal CourtMay 2, 2018Granted
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A cantonal public employee challenged her ordinary dismissal. The court held that ordinary termination under Art. 58 kGPers requires an objective reason and that the duty of loyalty in Art. 20 kGPers is breached only if conduct undermines the functioning of the administration or public trust. Because the employee’s criticism was raised internally, not publicly, and the authority did not show that her conduct impaired her duties, the court found no sufficient ground for dismissal. It therefore allowed the appeal and set aside the dismissal decision.
Art. 58 kGPers; ordentliche Kündigung setzt einen sachlichen Kündigungsgrund voraus; Art. 20 kGPers; Treuepflicht und Grenzen zulässiger Kritik. Eine Kündigung ist nur zulässig, wenn die Weiterbeschäftigung dem öffentlichen Interesse an einer funktionierenden Verwaltung widerspricht. Die Treuepflicht schützt die Funktionsfähigkeit der Verwaltung und das Vertrauen der Öffentlichkeit; sie begrenzt die Meinungsfreiheit nur sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig. Interne Kritik gegenüber Vorgesetzten, die nicht öffentlich gemacht wird, verletzt die Treuepflicht grundsätzlich nicht. Auch eine zugespitzte oder unangepasste Kommunikation genügt für sich allein nicht als ausreichender Kündigungsgrund (consid. 6.1, 6.2.2, 6.2.3, 7.5).
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Beamtenrecht
Fonction publique
KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) vom 2. Mai 2018 - A1 17 167
Kündigungsgrund bei ordentlicher Kündigung; Treuepflicht
Die ordentliche Kündigung gemäss Art. 58 kGPers setzt einen sachlichen Kündi-
gungsgrund voraus (E. 6.1).
Die Treuepflicht (Art. 20 kGPers) soll die Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwal-
tung sichern, indem das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat nicht untergraben
wird (E. 6.2.2).
Kritik, welche nur gegenüber Vorgesetzten und nicht in der Öffentlichkeit geäussert
wird, stellt keine Verletzung der Treuepflicht dar (E. 6.2.3).
Die vorgeworfenen Verhaltensweisen stellen insgesamt keinen hinreichenden,
sachlichen Grund für eine ordentliche Kündigung dar (E. 7.5).
Motif de résiliation en cas de résiliation ordinaire ; devoir de loyauté
La résiliation ordinaire en vertu de l'art. 58 LcPers requiert un motif objectif de rési-
liation (consid. 6.1).
L'obligation de loyauté (art. 20 LcPers) vise à assurer le bon fonctionnement de l'admi-
nistration publique en ne sapant pas la confiance du public dans l'État (consid. 6.2.2).
Les critiques qui ne sont exprimées qu'à des supérieurs et non en public ne constituent
pas une violation de l'obligation de loyauté (consid. 6.2.3).
Les comportements en l’occurrence litigieux ne constituent pas un motif objectif suffi-
sant pour justifier une résiliation ordinaire (consid. 7.5).
Erwägungen
(…)
6. Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin illoyales Verhalten und
mangelnde Bereitschaft zur Zusammenarbeit vor. Die Beschwerde-
führerin habe Weisungen missachtet sowie ein mangelhaftes Verhalten
gegenüber dem Dienstchef sowie weiteren Personen gezeigt. Nach-
folgend ist zu prüfen, ob das der Beschwerdeführerin vorgeworfene Ver-
halten einen sachlichen Kündigungsgrund i.S.v. Art. 58 kGPers darstellt.
6.1 Die zuständige Behörde kann eine unbefristete Anstellung unter
Wahrung einer Frist von drei Monaten auf Ende eines Monats und bei
Vorliegen eines Kündigungsgrundes beenden (Art. 58 Abs. 1 kGPers).
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Ein Kündigungsgrund besteht insbesondere bei wiederholten oder
dauerhaften Mängeln in der Leistung oder im Verhalten, bei man-
gelnder Eignung oder Fähigkeit, die mit der Funktion verbundenen Auf-
gaben zu erfüllen oder bei Wegfall einer der Anstellungsbedingungen
gemäss Gesetz oder Anstellungsverfügung (Art. 58 Abs. 2 kGPers). Die
in Absatz 2 enthalte Auflistung der Kündigungsgründe ist nicht
abschliessend. Es muss sich jedoch um „wichtige, wesentliche oder
mindestens berechtigte Gründe“ handeln (Botschaft des Staatsrats
vom 10. Februar 2010 zum Entwurf des kGPers, Memorial des Grossen
Rates, Volume 99 Nr. 2, S. 844).
Für eine ordentliche Kündigung müssen sachliche oder triftige Gründe
vorliegen. Eine Kündigung ist grundsätzlich dann sachlich begründet,
wenn die Weiterbeschäftigung des betreffenden Angestellten dem
öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionie-
renden Verwaltung widerspricht. Dies kann der Fall sein bei unzurei-
chenden Leistungen, unbefriedigendem Verhalten, erheblichen Störun-
gen der Arbeitsgemeinschaft oder auch aus betrieblichen Gründen
(Urteil des Bundesgerichts 8C_260/2010 vom 12. Januar 2010 E. 3.2
mit Hinweisen). Das Erfordernis eines sachlichen Grundes zur Beendi-
gung eines öffentlichrechtlichen Angestelltenverhältnisses ergibt sich
aus dem Gebot der pflichtgemässen Ermessensausübung, mithin aus
dem Willkürverbot, dem Gebot der Verhältnismässigkeit sowie dem
Gebot von Treu und Glauben. Diese in der Bundesverfassung veran-
kerten rechtsstaatlichen Grundsätze haben bei jeglichem staatlichen
Handeln Geltung und binden die Behörde auch, falls das kantonale Per-
sonalgesetz das Erfordernis des sachlichen Grundes nicht enthält
(Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2. A., 2008,
S. 550).
6.2 Das Kantonsgericht hat zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin mit
ihrer Kritik die Treuepflicht in einer Art und Weise verletzt hat, die eine
Kündigung rechtfertigt.
6.2.1
Die Beschwerdeführerin hat sich am 21. August 2015 an den
Dienstchef gewandt und eine Stellenausschreibung aufgrund der län-
geren geplanten Abwesenheit einer Mitarbeiterin ihres Amtes verlangt
(act. 2.1 des Staatsrats). Falls die Ausschreibung nicht erfolge, werde
sie sich an die Vorsteherin des DGSK wenden, welche sie bereits
zwecks Klärung weiterer Ungereimtheiten um einen Termin gebeten
habe. Diesem Schreiben ist eine mindestens seit Mai 2015 andauernde
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Meinungsverschiedenheit betreffend das Stellenbudget und die Arbeits-
verträge einzelner Mitarbeiterinnen des Amtes vorausgegangen,
welche zwischen der Beschwerdeführerin und einiger ihrer Mitarbeite-
rinnen einerseits und dem Dienstchef und seiner Mitarbeiterin anderer-
seits geführt worden ist (vgl. act. 2.3, 2.4 und 2.5 des Staatsrates). Am
Probleme zuerst mit ihm als direktem Vorgesetzten bespreche, bevor
sie sich an die Vorsteherin des DGSK wende (act. 2.2 des Staatsrates).
Falls sein Büro von der geplanten Sitzung betroffen sei, wünsche er
vorgängig darüber orientiert und ebenfalls eingeladen zu werden. Es
scheine ihm notwendig, dass die Beschwerdeführerin noch in derselben
Woche ins Delegiertenbüro komme, um die von ihr aufgeworfenen
Punkte zu besprechen. Die Beschwerdeführerin antwortete, sie habe
ihrem Schreiben nichts mehr hinzuzufügen und verwies zudem auf eine
geplante Sitzung mit der Vorsteherin des DGSK am 17. September
2015, an welcher der Dienstchef weiteres erfahren würde. An der
besagten Sitzung legte die Beschwerdeführerin ein Dossier mit
mehreren Kritikpunkten vor (act. 2.3 des Staatsrates): Sie habe unrecht-
mässige Kettenverträge sowie die Missachtung der Lohnfortzahlungs-
pflicht im Krankheitsfall bei Mitarbeiterinnen ihres Amtes festgestellt.
Zudem sei das Stellenbudget ihres Amtes ungenügend und die diesbe-
züglichen Berechnungen intransparent. Ausserdem machte sie geltend,
das Organigramm der Ämter widerspreche der kantonalen Ausfüh-
rungsgesetzgebung zum SchKG. Das Delegiertenbüro missachte ferner
die gesetzliche Zuständigkeitsregelung. Schliesslich bemängelte sie
fehlende Lohngleichheit sowie fehlende Lohntransparenz betreffend
ihre eigene Ernennung und diejenige ihrer Substitutin.
Am 12. Oktober 2015 teilte die Vorsteherin des DGSK der Beschwer-
deführerin mit, ihr Auftreten an der Sitzung und ihr Verhalten gegenüber
den Anwesenden erscheine unangebracht und das hinterlegte
Dokument sei in seiner Form und seinem Inhalt nicht akzeptabel
(act. 2.6 des Staatsrates). Die Organisation und die Verfahren des
Kantons als Arbeitgeber seien nicht verhandelbar, sie werde nicht auf
einen „Forderungskatalog“ eingehen. Die Departementsvorsteherin
schlug der Beschwerdeführerin vor, die Situation mit einem Arbeits-
psychologen zu besprechen. Die Beschwerdeführerin lehnte diesen
Vorschlag ab (act. 2.8 des Staatsrates): Einen Arbeitspsychologen
beizuziehen, halte sie nicht für zielführend, da es nicht um die Klärung
interner Abläufe in ihrem Amt, sondern um juristische Fragen gehe. Am
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die von ihr vorgebrachten Rechtsfragen seien bereits intern überprüft
worden und bedürften keiner weiteren Abklärung (act. 2.8 des Staats-
rats). Sie habe festgestellt, dass es der Beschwerdeführerin schwer
falle, ihre persönliche Arbeitssituation und den Rahmen, in dem Staats-
angestellte ihre Pflichten zu erfüllen haben, zu akzeptieren. Da die
Beschwerdeführerin die vorgeschlagene Unterstützung ausgeschlagen
habe, sehe sie sich dazu verpflichtet, die allgemeinen Dienstpflichten
in Erinnerung zu rufen. Es folgte eine teilweise Zitierung von Art. 20
kGPers mit der zusätzlichen Aufforderung, die Beschwerdeführerin
habe den Dienstchef als vorgesetzte Stelle zu akzeptieren und dessen
Anweisungen zu befolgen. Zudem habe sie politische Entscheide wie
Personalstopp, Budgetkürzungen, Verstaatlichung etc. zu akzeptieren
und administrative Anweisungen vorgesetzter Stellen wie organisato-
rische Abläufe und Prozeduren, zur Verfügung gestellte Ressourcen
etc. umzusetzen.
6.2.2 Gemäss Art. 20 Abs. 1 kGPers ist der Angestellte verpflichtet,
Leistungen von Qualität zu erbringen. Er erfüllt seine Aufgaben im
Bemühen um Wirksamkeit, berufliches Pflichtbewusstsein, Verschwie-
genheit, Loyalität und Treue zu seinem Arbeitgeber. Er arbeitet in einer
Gesinnung der gegenseitigen Unterstützung und der Zusammenarbeit.
Der Angestellte muss unter allen Umständen professionell und gemäss
den Interessen des Staates und des öffentlichen Dienstes in Beachtung
der geltenden Normen, Aufgaben, Zielsetzungen und Weisungen
seiner Vorgesetzten handeln (Art. 20 Abs. 2 kGPers).
Treuepflicht bedeutet gemäss der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung, dass der Staatsangestellte bei der Erfüllung seiner Aufgaben
über die eigentliche Arbeitsleistung hinaus die Interessen des Gemein-
wesens wahrt. Zweck der Treuepflicht ist es, die Funktionstüchtigkeit
der öffentlichen Verwaltung zu sichern, indem das Vertrauen der
Öffentlichkeit in den Staat nicht untergraben wird. Die Tragweite der
Treupflicht muss durch Interessenabwägung bestimmt werden, da es
sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt. Beschränkungen
der Meinungsfreiheit gestützt auf die Treuepflicht sind nur zulässig,
soweit sie sachlich begründet sind und in einem vernünftigen Verhältnis
zu deren Zweck stehen. Das Treueverhältnis besteht nur zwischen dem
Staatsangestellten und dem Gemeinwesen, nicht zwischen dem
Untergebenen und dem Vorgesetzten. Öffentliche Kritik gegenüber
Vorgesetzten kann daher nur dann eine Verletzung der Treuepflicht
beinhalten, wenn dadurch die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben des
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Staatsangestellten oder das Vertrauen der Allgemeinheit in das
Gemeinwesen beeinträchtigt wird. Erfasst ist aus dem gleichen Grund
nur dienstrechtlich relevantes Verhalten. Grundsätzlich ist daher öffent-
liche Kritik nicht ausgeschlossen, zumal dort, wo es um Entscheidun-
gen im eigenen Tätigkeitsgebiet geht und sich die Kritik daher notwen-
digerweise mit einer Kritik an der Tätigkeit der Vorgesetzten verbindet.
Jedoch gebietet die Treuepflicht dem Staatsangestellten, sich insbe-
sondere in der Art und Weise der Kritik eine gewisse Zurückhaltung
aufzuerlegen und erst dann an die Öffentlichkeit zu gelangen, wenn auf
interne Vorstösse nicht eingegangen wurde (vgl. zum Ganzen BGE 136
I 332 E. 3.2.1 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichtes 8C_397/2016
vom 16. November 2016 E. 5.5).
Die Bemühungen einer Staatsangestellten, möglichst günstige Arbeits-
konditionen auszuhandeln, stellen keinesfalls ein illoyales Verhalten
dar (Urteil des Kantonsgerichts A1 12 94 vom 25. Januar 2013 E. 11).
6.2.3 Die Beschwerdeführerin hat ihre Kritik betreffend die personelle
Unterbesetzung des Amtes und die Arbeitsverträge ihrer Mitarbeite-
rinnen sowie ihre eigenen Arbeitsbedingungen zuerst beim Dienstchef
geltend gemacht. Anschliessend hat sie sich mit diesen Anliegen an die
Departementsvorsteherin gewandt und zusätzlich kritisiert, der Dienst-
chef halte sich nicht an die Zuständigkeitsbestimmungen der kanto-
nalen Ausführungsgesetzgebung zum SchKG. Dieses Vorgehen der
Beschwerdeführerin ist von Vornherein nicht geeignet gewesen, das
Vertrauen der Allgemeinheit in das Gemeinwesen zu beeinträchtigten,
da sie ihre Kritik nie öffentlich oder gegenüber Drittpersonen geäussert
hat. Dass dadurch die Erfüllung ihrer dienstlichen Aufgaben gelitten
hätte, macht der Staatsrat nicht geltend. Im angefochtenen Entscheid
wird ausdrücklich festgehalten, die Auflösung des Arbeitsverhältnisses
stehe nicht im Zusammenhang mit der Führung des Betreibungs- und
Konkursamtes. Soweit die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine
Treuepflichtverletzung vorhält, kann dem nicht zugestimmt werden.
Das Kantonsgericht geht jedoch wiederholt auf die diskutable Tonalität
in der die Beschwerdeführerin kommuniziert ein, welche aus den Akten
ersichtlich ist.
(…)
7.5 Zusammenfassend kommt das Kantonsgericht zum Schluss, dass
unter Berücksichtigung obiger Ausführungen die Beschwerdeführerin
wohl in einigen Situationen besser und in einem angepassten Tonfall
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hätte kommunizieren können, aber insgesamt kein hinreichender,
sachlicher Grund für eine ordentliche Kündigung gemäss Art. 58
kGPers vorliegt.
Die gegen dieses Urteil eingereichte Beschwerde wies das
Bundesgericht im Urteil vom 18. Dezember 2018 ab (8C_464/2018).
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Whether the employee's conduct provided an objective reason for ordinary dismissal under Art. 58 kGPers
The alleged conduct, taken as a whole, did not amount to a sufficient objective reason for ordinary dismissal.
Ordinary dismissal requires objective or valid reasons. Although the employee could have communicated more appropriately, the incidents did not show a degree of misconduct or performance failure justifying termination.
Whether the employee breached her duty of loyalty under Art. 20 kGPers
No breach of the duty of loyalty was established on the facts relied on by the authority.
Her criticism was first raised internally with the direct superior and then with the departmental head, and was never expressed publicly or to third parties. Such internal criticism did not undermine public trust in the administration.
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