Zoning change for gravel pit parcels upheldAI generated

Par arrêt du 10 octobre 2014 (1C_352/2014), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en

matière de droit public interjeté par X_________ contre ce jugement.

A1 14 108

ARRÊT DU 6 JUIN 2014

Tribunal cantonal du Valais

Cour de droit public

Composition : Jean-Pierre Zufferey, président, Jean-Bernard Fournier et Thomas

Brunner, juges ; Ferdinand Vanay, greffier

en la cause

X_________ , recourant, représenté par Maître A_________

contre

CONSEIL D’ETAT DU CANTON DU VA LAIS , autorité attaquée, et COMMUNE DE

B_________

(aménagement du territoire – secteur « C_________ » et « D_________ »)

recours de droit administratif contre la décision du 5 février 2014

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Faits

A. Les parcelles nos xxx1, xxx2, xxx3, xxx4, xxx5 et xxx6 du cadastre communal de

B_________ se situent aux lieux dits « C_________ » et « D_________ », entre

E_________ et la zone industrielle « F_________ » de B_________. Ces biens-fonds

contigus forment un espace de près de 33 000 m2 incluant dans son emprise une

partie de l’étang de C_________ et de ses rives, où une gravière est aménagée de

longue date. Ils sont classés en zone de carrières et de gravières-délassement, selon

le plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ) et le règlement communal des cons-

tructions et des zones (ci-après : RCCZ), adoptés par l’assemblée primaire de

B_________, le 17 décembre 2007, et approuvés en Conseil d’Etat, les 24 novembre

2010 et 16 février 2011. Ces parcelles, dont l’affectation a été différée, ont été

acquises par X_________ en juillet 2011.

B. Depuis les années 2000, la commune de B_________ s’est efforcée de repenser

l’affectation des lieux. Divers projets de planification ont été élaborés, mais aucun n’a

abouti. Le 18 mai 2012, elle fit paraître au Bulletin Officiel (B. O.) n° xxx une modifi-

cation partielle du PAZ et du RCCZ, ainsi qu’un plan d’aménagement détaillé (ci-

après : PAD) du secteur « C_________ » et « D_________ ». Ce nouveau projet

prévoyait d’y délimiter une zone mixte d’intérêt général, de détente et de protection de

la nature, ainsi qu’une zone agricole. Il s’agissait d’adapter la planification surannée à

la situation existante, la gravière n’étant plus exploitée et les lieux étant déjà utilisés

depuis plusieurs années à des fins de détente, promenade, pêche… Il était en outre

prévu d’y construire un centre équestre, au nord, ainsi que des aménagements le long

des rives, destinés à en préserver les valeurs naturelles.

Cette publication suscita notamment l’opposition de X_________, le 4 juin 2012, qui

indiquait ne pas avoir eu connaissance de ce projet de planification lorsqu’il s’était

porté acquéreur des parcelles précitées l’année précédente. A l’issue d’une séance de

conciliation qui se tint le 25 juin suivant, le prénommé maintint son opposition, deman-

dant en particulier à être dédommagé pour la perte liée au changement d’affectation

projeté. Le 4 septembre 2012, l’administration communale informa X_________ que

son opposition avait été rejetée par son conseil communal le 2 juillet 2012 et que le

projet de modification du PAZ et du RCCZ serait porté devant l’assemblée primaire, le

1er octobre 2012. Ledit projet, ainsi que le PAD du secteur « C_________ » et

« D_________ », furent approuvés à cette occasion, décision que l’administration

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communale publia au B.O. n° xxx, le 5 octobre 2012, en précisant qu’il s’agissait d’un

article 77bis du RCCZ et du PAD.

C. Conformément à l’article 37 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l’application de

la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LcLAT ; RS/VS : 701.1), X_________

saisit le Conseil d’Etat d’un recours contre cette décision du législatif communal, le

29 octobre 2012, concluant à l’annulation de celle-ci et au maintien de ses parcelles en

zone de carrières et de gravières-délassement. Après avoir exposé les circonstances

dans lesquelles il était devenu propriétaire de ces biens-fonds et reproché à la com-

mune de n’avoir pas motivé le rejet de son opposition, il affirma que le changement

d’affectation qu’il contestait représentait une expropriation matérielle disproportionnée

et injustifiée et invoqua une inégalité de traitement, signalant que la parcelle voisine

n° xxx7 conservait son affectation et la possibilité d’une exploitation commerciale. Il

releva aussi les incertitudes liées à la mise en place de ce projet de zone mixte

d’intérêt général, de détente et de protection de la nature, lequel induirait d’importantes

charges financières que sa position de propriétaire allait le contraindre de supporter.

X_________ joignit une vingtaine de pièces à son recours administratif. Pour

l’essentiel, celles-ci permettaient de retracer l’historique et les conditions de la

transaction par laquelle il avait acquis les parcelles en question, ainsi que la procédure

de planification suivie jusqu’alors.

Le 17 décembre 2012, la commune de B_________ déposa son dossier et proposa de

rejeter ce recours. A la demande de l’organe chargé de l’instruction, elle versa en

cause, le 25 février 2013, deux plans indiquant le périmètre de la modification requise

et les parcelles de X_________, lequel maintint ses conclusions, le 20 mars suivant.

Consulté le 21 mai 2013, le Service du développement territorial (ci-après : SDT) ne

décela dans le recours aucun motif valable du point de vue de l’aménagement du

territoire, ce qui n’appela pas de remarque particulière du prénommé.

D. En marge de cette procédure de recours, la commune transmit les modifications du

PAZ et du RCCZ, ainsi que le PAD (plan + règlement), à l’organe d’instruction (ci-

après : le SAIC), le 22 novembre 2012. Au cours des mois de janvier, février et mars

2013, le projet reçut les préavis favorables, sous conditions, du Service des forêts et

du paysage, du Service des routes, transports et cours d’eau, y compris sa section

Protection contre les crues du Rhône, du Service de l’agriculture, du Service de la

chasse, de la pêche et de la faune et du Service de la protection de l’environnement

(ci-après : SPE). Le 21 mai 2013, le SDT se montra lui aussi favorable à l’approbation

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de ce projet, sous réserve de remarques et conditions, ainsi que de l’issue de la

procédure de recours ouverte en parallèle.

Le SAIC transmit ces préavis à la commune de B_________ qui, le 21 juin 2013,

signifia son accord sur la plupart des points à compléter ou à modifier, mais en

contesta d’autres, ce qui amena le SPE à produire un nouveau préavis, le 30 août

suivant. Elle déposa plusieurs documents et plans mis à jour, le 15 octobre 2013. Ces

modifications firent l’objet d’un avis informatif paru au B. O. n° xxx du 15 novembre

2013 et affiché au pilier public communal.

E. Le 5 février 2014, le Conseil d’Etat rejeta le recours de X_________. Il jugea en

particulier que la commune s’était conformée à la procédure prévue aux articles 33 ss

LcAT et retint que le changement d’affectation des parcelles du prénommé reposait sur

des critères objectifs qui tenaient à la richesse paysagère des lieux et correspondaient

à une utilisation rationnelle et mesurée du sol, insistant sur le caractère relatif du prin-

cipe d’égalité de traitement dans le domaine spécial de l’aménagement du territoire. Il

dénia toute portée au grief sollicitant un dédommagement en raison du changement

d’affectation, rappelant que les mesures adoptées par l’assemblée primaire étaient

objectivement justifiées et renvoyant le propriétaire foncier à agir dans le cadre d’une

éventuelle procédure d’expropriation.

Le même jour, le Conseil d’Etat approuva les modifications partielles du PAZ et du

RCCZ, ainsi que le PAD du secteur « C_________ » et « D_________ » et son règle-

ment. Cette décision fut publiée au B. O. n°xxx du 14 février 2014.

F. Le 10 mars 2014, X_________ conclut céans, sous suite de frais et de dépens, à

l’annulation de la décision du Conseil d’Etat qui confirmait celle de l’assemblée

primaire de B_________ et au maintien des parcelles nos xxx1, xxx2, xxx3, xxx4, xxx5

et xxx6 en zone de carrières et de gravières-délassement. Invoquant une constatation

inexacte des faits, il signala que ces biens-fonds occupant la zone centrale de l’étang

de C_________ ne présentaient aucune valeur paysagère particulière, contrairement à

la partie sud du plan d’eau, dont une expertise Nature et Paysage du 25 février 2011

avait mis en évidence le capital biologique. Pour ce motif, il soutint que le changement

d’affectation de ces parcelles n’était pas objectivement justifié. Il ajouta que cette

planification était contraire au principe de la proportionnalité, dans la mesure où il

aurait été possible de laisser intacte l’affectation de ses parcelles, qui ne présentaient

aucune valeur biologique, afin qu’il puisse continuer à les exploiter. Le recourant

rappela encore que le changement d’affectation créait une inégalité de traitement, dès

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lors que la parcelle voisine n° xxx7, incluse dans un secteur de centre équestre, pourra

être exploitée économiquement, au contraire des siennes. Enfin, il maintint qu’exis-

taient des incertitudes liées à la mise en place de ce projet de zone mixte d’intérêt

général, de détente et de protection de la nature, lequel induirait d’importantes charges

financières que sa situation de propriétaire allait le contraindre de supporter. A titre de

moyens de preuve, X_________ proposa l’interrogatoire des parties, l’édition du

dossier complet, ainsi qu’un transport sur place ; il réserva expressément

l’aménagement d’une expertise.

Le 24 mars 2014, la commune de B_________ proposa en substance de rejeter le

recours ; le 2 avril suivant, le Conseil d’Etat déposa le dossier complet de l’affaire et

prit la même conclusion.

La transmission de ces écritures au recourant, le 9 avril 2014, ne suscita pas de

remarques supplémentaires de sa part dans le délai ouvert à cet effet.

Considérant en droit

1. Le recours est recevable (art. 37 al. 4 LcLAT ; art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46

et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives –

LPJA ; RS/VS 172.6). Le recourant, propriétaire de parcelles touchées par la modifica-

tion du PAZ et incluses dans le périmètre du PAD, dispose en particulier d'un intérêt à

contester la décision du Conseil d’Etat qui rejette les griefs qu’il a formulés à l’encontre

de cette nouvelle planification (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 LPJA).

2.1 Le recourant sollicite l’administration de plusieurs moyens de preuve, dont il

convient d’examiner l’utilité. Il a en effet le droit de participer à la procédure et de

présenter ses moyens de preuve (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). Mais le

droit de faire administrer les preuves, composante du droit d’être entendu que garantit

l’article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), n’est

pas absolu. La prise en considération de moyens de preuve suppose que ceux-ci

apparaissent utiles à l’établissement des faits pertinents. L’autorité de décision peut

donc se livrer à une appréciation anticipée de l’utilité du moyen offert et renoncer à

l’administrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité n’est pas important

pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de constatations versées au

dossier ou lorsqu’elle arrive à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives

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pour la solution du litige, voire qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion

(ATF 130 II 245 consid. 2.1 p. 428s. ; RVJ 2009 p. 49, consid. 3b).

2.2 Le 2 avril 2014, le Conseil d’Etat a déposé le dossier complet de la cause. La

requête de X_________ en ce sens est donc satisfaite. Celui-ci propose encore une

inspection des lieux pour juger des valeurs paysagères. Cette offre de preuve apparaît

toutefois superflue, le dossier comprenant des plans détaillés et des photographies

(cf. notamment rapport d’impact sur l’environnement) qui permettent d’appréhender

correctement la configuration des lieux. Au surplus, déterminer la valeur paysagère des

parcelles du recourant n’est pas nécessaire pour trancher l’affaire, compte tenu des

arguments de fond exposés ci-après sous considérant 4.2. Les parties ont en outre eu

le loisir de faire valoir par écrit leurs arguments, de sorte que leur interrogatoire n’est

pas utile à ce stade. La Cour se dispense également de mettre en œuvre l’expertise

réservée par le recourant, l’affaire pouvant être jugée sur la base des pièces du dossier

déposé et sans qu’il soit nécessaire d’entendre un expert sur la question de la légalité

du projet de planification approuvé.

3. L’affaire a trait à la planification du secteur « C_________ » et « D_________ »,

lequel comprend deux plans d’eau, et leurs abords immédiats, que la collectivité locale

a prévu d’affecter à la zone d’intérêt général, de détente et de protection de la nature.

Le recourant conteste cette nouvelle affectation pour ses parcelles, auparavant

rangées en zone de carrières et de gravières-délassement.

4.1 X_________ invoque d’abord une constatation inexacte des faits. Il reproche au

Conseil d’Etat d’avoir assimilé les parcelles nos xxx1, xxx2, xxx3, xxx4, xxx5 et xxx6

dont il est propriétaire, dans la zone centrale de l’étang de C_________, à celles se

trouvant dans la partie sud de ce plan d’eau et dont une expertise a mis en évidence la

valeur biologique. Il remarque que ses parcelles ne présentent quasiment que des

berges minérales résultant de l’exploitation de la gravière. Il en déduit qu’elles ne

disposent d’aucune richesse faunistique ou floristique et soutient que le changement

d’affectation n’est pas objectivement justifié.

4.2 La Cour observe que la modification du PAZ range l’ensemble du secteur

« C_________ » et « D_________ » en zone d’intérêt général, de détente et de

protection de la nature. Cette zone fait l’objet d’un nouvel article 77bis RCCZ, dont la

lettre a indique, d’une part, qu’elle est utilisée comme lieu de détente et de loisir et,

d’autre part, qu’elle présente un grand intérêt pour ses valeurs naturelles ; le but de la

zone est de développer des activités de détente et de loisir tout en préservant ce

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biotope. Conformément à la lettre b de cette disposition, un PAD a été élaboré par

l’autorité locale. Ce plan de détail divise la zone d’intérêt général, de détente et de

protection de la nature en cinq secteurs : au nord, secteur du centre équestre et

secteur de stationnement, au centre, secteur de détente et de pêche et au sud, secteur

nature et secteur forestier (cf. plan n° 01 d’octobre 2013, approuvé par le Conseil

d’Etat). Les parcelles dont le recourant est propriétaire sont attribuées, pour une partie,

au secteur de détente et de pêche, et, pour une autre, au secteur nature.

En critiquant la délimitation du secteur nature et en signalant l’absence de valeur

paysagère des parcelles dont il est propriétaire, X_________ ne remet aucunement en

cause l’affectation globale de ces biens-fonds en zone d’intérêt général, de détente et

de protection de la nature, tel que la prévoit la modification du PAZ. Il ne fait que

s’attaquer à la délimitation des secteurs inclus dans le PAD, au moyen d’un argument

qui n’est pas propre à fonder les conclusions de son recours qui demandent

l’annulation de la décision du Conseil d’Etat et le maintien de ces parcelles en zone de

carrières et de gravières-délassement. En effet, même en admettant par hypothèse

que ces biens-fonds ne disposent pas d’une valeur paysagère particulière, cela ne

permettrait de remettre en cause, éventuellement, que la délimitation des différents

secteurs internes inclus dans le périmètre du PAD. Cela ne pourrait par contre aucu-

nement signifier que le changement d’affectation prévu dans le PAZ est injustifié. Le

recourant semble oublier que cette nouvelle planification n’est pas exclusivement une

zone de protection de la nature, mais également une zone d’intérêt général et destinée

à la détente. L’argumentaire ainsi développé par X_________ ne saurait conduire à

exclure les parcelles dont il est propriétaire du périmètre du PAD qui comprend fort

logiquement l’ensemble des biens-fonds sur lesquels se trouvent les plans d’eau des

C_________ et de D_________, auxquels l’autorité locale a souhaité donner une

nouvelle affectation.

Sous un autre angle, l’examen du plan n° 02 approuvé en Conseil d’Etat montre que

les rives sud-est des parcelles du recourant, incluses dans le secteur nature, seront

aménagées au moyen de canaux, de mares et d’une grève minérale, soit autant

d’éléments qui permettront le développement de caractéristiques paysagères et

biologiques, en conformité avec l’affectation et les prescriptions prévues dans le PAD.

Le grief que formule le recourant ne démontre pas en quoi ses parcelles ne pourraient

pas être aménagées de la sorte et ainsi en partie affectées en zone nature. Il s’ensuit

qu’il ne peut qu’être rejeté.

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5.1 X_________ invoque ensuite une violation du principe de la proportionnalité,

signalant qu’il aurait été possible de maintenir ses parcelles, à tout le moins une

grande partie d’entre elles, en zone de carrières et de gravières-délassement, ce qui lui

aurait permis de pouvoir en tirer un avantage économique dont il se trouve privé par la

planification approuvée.

5.2 La Cour ne peut pas suivre cette argumentation. En effet, les parcelles du recou-

rant occupent la partie centrale de l’étang de C_________. Leur utilisation aux fins de

l’exploitation d’une gravière ou de dépôt pour véhicules lourds est, par essence, incom-

patible avec l’affectation des abords immédiats à des activités de loisirs et de détente,

ainsi qu’à une zone de protection de la nature. X_________ ne tente pas de prouver le

contraire au moyen d’arguments concrets pertinents, se contentant d’affirmer qu’il

aurait été possible de maintenir tout ou partie de l’affectation actuelle de ces parcelles,

sans toutefois illustrer comment sa proposition aurait pu être mise en œuvre. Dès lors,

il faut considérer que la planification litigieuse, qui s’étend à l’ensemble du secteur

« C_________ » et « D_________ », y compris aux parcelles du prénommé, est

conforme au principe de la proportionnalité, la solution proposée par celui-là

n’apparaissant pas concrètement praticable. En outre, le projet préparé par la

commune de B_________, avec l’appui des services spécialisés de l’administration

cantonale, est en cohésion avec les réquisits légaux, comme le montrent les différents

plans et analyses versés au dossier. L’instauration d’une zone nature avec une

réglementation contraignante, dont le périmètre s’étend à une portion des parcelles du

recourant, est une solution adéquate permettant la préservation des valeurs paysa-

gères reconnues dans la partie voisine du sud de l’étang de C_________ et le

développement de caractéristiques naturelles propres à ces parcelles, avec les

aménagements qu’y prévoit le plan n° 02 (canaux, mares).

6.1 Le recourant invoque encore une inégalité de traitement. Il trouve injustifié que la

parcelle n° xxx7, affectée pour partie au secteur du centre équestre, puisse être

exploitée économiquement, alors que la planification qu’il conteste n’envisage pas

cette possibilité pour ses propres parcelles.

6.2 Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinc-

tions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation

de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu

des circonstances (ATF 125 I 166 consid. 2a in fine et les arrêts cités). Ce principe n'a

qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation, parce que l'analyse

comparative des parcelles considérées isolément est remplacée par un examen plus

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large, celui des motifs justifiant des différences de classement dans la cohérence du

plan dans son ensemble et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux buts de

l'aménagement du territoire (P. Moor, Commentaire LAT, n° 42 ad art. 14). Il est en

effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée

des inégalités et que des terrains de même situation et nature puissent être traités

différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur

possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit

objectivement soutenable, autrement dit qu'elle ne soit pas arbitraire (ACDP A1 10 209

du 14 janvier 2011 consid. 5b et les réf. cit. ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_311/2010 du

7 octobre 2010 consid. 8.1).

6.3 Le Conseil d’Etat a rappelé à juste titre la teneur de cette jurisprudence dans sa

décision attaquée. La planification contestée est objectivement soutenable, de sorte

qu'on ne peut la qualifier d'illégale. La partie nord de la parcelle n° xxx7 se prête à

l’aménagement d’un centre équestre. Celui-ci est en effet compatible avec l’affectation

de la zone d’intérêt général, de détente et de protection de la nature, étant précisé que

le secteur nature de l’étang de C_________ ne jouxte pas ce centre équestre et que

celui de l’étang de D_________ se situe de l’autre côté de la route. En outre, un

manège est déjà exploité sur cette parcelle. En revanche, comme déjà dit, l’exploitation

des biens-fonds du recourant dans le sens que celui-ci souhaiterait (gravière, dépôt de

matériaux ou dépôt de véhicules lourds) n’est pas compatible avec l’affectation des

parcelles voisines à des activités de loisirs et de détente, ainsi qu’à une zone de

protection de la nature. Cela suffit déjà à motiver la différence de traitement que met en

avant le recourant et à rejeter le grief d’inégalité qu’il formule à cet égard. Pour le reste,

ledit grief est en réalité, lui aussi, limité à la distribution interne des secteurs figurant

dans le PAD, mais n’a pas vocation à contester spécifiquement l’affectation du secteur

à la zone d’intérêt général, de détente et de protection de la nature.

7.1 Enfin, X_________ rappelle les incertitudes liées à la mise en œuvre de la planifi-

cation approuvée (remblais, aménagements, entretien des parcelles), laquelle induira

d’importantes charges financières que sa situation de propriétaire le contraindra de

supporter.

7.2 La Cour discerne mal en quoi ce grief permettrait d’invalider la planification

contestée. En effet, celui-ci critique moins cette planification que les modalités

(éventuelles) de sa mise en œuvre. Or, celles-ci seront décidées en temps utile, après

l’entrée en force de ladite planification (cf. prescriptions d’aménagement figurant aux

art. 4 let. d in fine et 5 let. b in fine du règlement du PAD), de sorte qu’à ce stade, il est

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prématuré de discuter d’une répartition des coûts et des frais engendrés par la mise en

œuvre du PAD. Ceci étant dit, la Cour observe que cette planification est par définition

orientée vers un usage public (zone d’intérêt général, de détente et de protection de la

nature), de sorte qu’il paraît logique que la collectivité assume les coûts de sa mise en

œuvre, la création d’une zone de ce type pouvant d’ailleurs déboucher sur une

procédure distincte d’expropriation qui permettra, si les réquisits légaux et jurispru-

dentiels pertinents dans ce contexte se vérifient, de dédommager le propriétaire privé

et de mettre les biens-fonds concernés aux mains de la collectivité.

7.3 Le recourant affirme encore que le Conseil d’Etat ne s’est pas prononcé sur ce

grief, mais il n’invoque formellement aucun déni de justice. La Cour n’entrera donc pas

davantage en matière sur ce point.

8.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).

8.2 X_________ supportera un émolument de justice arrêté à 1200 fr. (art. 89 al. 1

LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et

dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8). Les

dépens lui sont refusés (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).

Prononce

Le recours est rejeté.

Les frais, par 1200 fr., sont mis à la charge de X_________, à qui les dépens sont

refusés.

Le présent arrêt est communiqué à Maître A_________, pour le recourant, à la

commune de B_________, et au Conseil d'Etat.

Sion, le 6 juin 2014.