Irregular notification and deadline for suspensive-effect requestAI generated

RVJ / ZWR 2015

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Constructions - ATC (Cour de droit public) du 28 février 2014*–*

A1 13 346

Notification irrégulière d’une décision : délai pour déposer une

demande d’effet suspensif en procédure de recours administratif

• Recevabilité d’un recours de droit administratif interjeté contre une décision incidente

(art. 5 al. 2, 41 al. 1 et 2, 42 let. e, 72 et 77 let. a LPJA ; consid. 1).

• Portée d’une décision notifiée de manière irrégulière (consid. 2).

• Légalité du délai de dix jours fixé pour déposer une demande d’effet suspensif en

procédure de recours administratif dans le domaine du droit public des constructions

(art. 25 al. 1 LAT, art. 46 al. 3 LC ; consid. 3).

Mangelhafte Eröffnung einer Verfügung : Frist zum Einreichen des

Gesuchs um aufschiebende Wirkung im Verwaltungsbeschwerde-

verfahren

• Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung

(Art. 5 Abs. 2, 41 Abs. 1 und 2, 42 lit. e, 72 und 77 lit. a VVRG; E. 1).

• Folgen einer mangelhaft eröffneten Verfügung (E. 2).

• Rechtmässigkeit der 10-tägigen Frist zum Einreichen des Gesuchs um aufschie-

bende Wirkung in einem Verwaltungsbeschwerdeverfahren in einer baurechtlichen

Angelegenheit (Art. 25 Abs. 1 RPG, Art. 46 Abs. 3 BauG; E. 3).

Considérants (extraits)

1.1 Le prononcé déclarant irrecevable ou rejetant une requête d'effet

suspensif ou de mesures provisionnelles est une décision incidente

susceptible de recours de droit administratif qui ne peut en principe

être attaquée que conjointement avec la décision finale, à moins de

causer au justiciable concerné un préjudice irréparable, hypothèse

dans laquelle un tel prononcé est susceptible d'un recours séparé

(art. 72 et 77 let. a, 5 al. 2, 41 al. 1 et 2 et 42 let. e de la loi du

6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives –

LPJA ; RS/VS 172.6). Selon la jurisprudence, il y a préjudice irré-

parable dès que le recourant a un intérêt digne de protection à l'annu-

lation ou à la modification immédiate d'une décision incidente, cet

intérêt pouvant être uniquement économique, mais ne devant pas

tenir exclusivement à un souci d'éviter une prolongation de la procé-

dure et les frais qu'elle entraîne (J.-C. Lugon, Quelques aspects de la

loi valaisanne sur la procédure et la juridiction administratives, in RDAF

1989 p. 242 ; ATF 133 IV 139 consid. 4). Ce préjudice doit résulter de

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la décision incidente en cause, envisagée pour elle-même, et

consiste, généralement, dans le désavantage que subirait le recourant

s'il devait attendre que soit rendue la décision finale pour recourir

contre cette décision incidente (cf. RVJ 1999 p. 31 ss ; ACDP A1 11

290 du 22 mars 2012 consid. F et les exemples cités, A2 11 18 du 23

février 2011, A2 09 38 du 17 avril 2009 p. 5).

1.2 Dans le cas particulier, le recourant voudrait faire suspendre

l’exécution des travaux […], cet aménagement pouvant être achevé

d’ici à ce que le Conseil d’Etat se prononce matériellement sur la

régularité du permis de bâtir accordé par la commune de A_______ à

B_______. La décision incidente refusant d’accorder l’effet suspensif

au recours administratif ou de prononcer des mesures provisionnelles

de même portée est de nature à occasionner un préjudice irréparable

à X_______ et peut donner lieu à un recours séparé (art. 72, 77 let. a

LPJA en relation avec les art. 5 al. 2, 41 al. 2 et 42 let. e de cette loi),

puisque la procédure au fond pourrait être privée d’objet si l’ouvrage

en question était entre-temps achevé.

(…)

2.1 Le 18 janvier 2013, X_______ s’est opposé au projet […] en

agissant par l’intermédiaire de Me Y_______, avocat au sein de

l’étude Z_______ […]. Au début du mois de mai suivant, la commune

de A_______ a été informée que ce praticien avait quitté cette étude,

laquelle ne représentait plus les intérêts du recourant. Le 23 mai

2013, Me Y_______ lui a transmis ses nouvelles coordonnées, ainsi

qu’une procuration signée par X_______. La décision d’accorder le

permis de bâtir […] a été communiquée au prénommé, le 28 mai

2013, sans l’être à Me Y_______ ; la notification est intervenue le

3 juin suivant, au guichet de poste (sur la notion de notification, cf.

P. Zen-Ruffinen, Droit administratif – Partie générale et éléments de

procédure, nos 587 ss ; P. Moor/E. Poltier, Droit administratif, vol. II,

3e éd., p. 352 s. ; B. Bovay, Procédure administrative, p. 273 ss). Le

26 juillet 2013, le mandataire, qui n’était toujours pas au fait de cette

décision, demanda à la commune de A_______ des nouvelles quant

à l’avancement du dossier. Il déposa un recours administratif et une

requête d’effet suspensif trois jours plus tard.

2.2 La notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun

préjudice pour les parties. Cela ne signifie cependant pas que l'exis-

tence de vices dans la notification doive forcément conduire à l’annu-

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lation de la décision en question ; la protection des parties est suffi-

samment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but

malgré cette irrégularité. Il y a donc lieu d'examiner, d'après les cir-

constances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été

induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi

un préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la

bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme (arrêt

du Tribunal fédéral 9C_296/2011 du 28 février 2012 consid. 5.1 et les

références, en particulier à l’ATF 122 I 97 consid. 3a/aa). Cela signifie

notamment qu'une décision, fût-elle notifiée de manière irrégulière,

peut entrer en force si elle n'est pas déférée au juge dans un délai

raisonnable (P. Zen-Ruffinen, op. cit., nos 616 ss ; P. Moor/E. Poltier,

op. cit., p. 354 ss).

Le Tribunal fédéral a précisé dans quel délai une partie est tenue

d'attaquer une décision lorsque celle-ci n'est pas notifiée à son

représentant – dont l'existence est connue de l'autorité – mais directe-

ment en ses mains. Il a jugé que l'intéressé doit, en vertu de son

devoir de diligence, se renseigner auprès de son mandataire de la

suite donnée à son affaire au plus tard le dernier jour du délai de

recours depuis la notification de la décision litigieuse, de sorte qu'il y a

lieu de faire courir le délai de recours dès cette date (arrêts du Tri-

bunal fédéral 9C_85/2011 du 17 janvier 2012 consid. 6.2, 6.3 et 6.8 et

9C_296/2011 précité consid. 5.1).

2.3 En l’occurrence, la décision d’accorder le permis de bâtir […] a

été notifiée au recourant le 3 juin 2013. Cette notification était irrégu-

lière, puisque X_______ était dûment représenté par Me Y_______, à

qui toute correspondance devait être expédiée pour le compte de son

client. Les incertitudes que mentionne la commune de A_______

quant au maintien de ce mandat de représentation et aux coordon-

nées de cet avocat ont été éclaircies par celui-ci dans sa lettre du

23 mai 2013, soit quelques jours avant l’envoi de la décision commu-

nale. L’autorité aurait donc pu et dû en tenir compte. Conformément à

la jurisprudence susmentionnée, le constat de cette irrégularité ne

conduit pas à annuler la décision en cause, à moins que l’erreur de

notification n’entraîne un préjudice pour le recourant qui aurait agi en

tout point de manière conforme à la bonne foi.

En vertu de ce principe, X_______ devait réagir dans un délai raison-

nable à la communication de la décision communale qui rejetait

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notamment son opposition au projet de construction de B_______. Le

détail de la notification figurant en page 6 de cette décision ne pouvait

pas lui laisser penser que celle-ci avait été également communiquée à

Me Y_______, ce qui devait l’inciter à prendre rapidement langue

avec son mandataire, afin de discuter d’une éventuelle poursuite de la

procédure par le dépôt d’un recours administratif devant le Conseil

d’Etat. En tout état de cause, il devait s’attendre à avoir un entretien à

brève échéance avec son mandataire sur la suite à donner à ce

dossier. La réaction attendue de X_______ devait être d’autant plus

rapide que la décision communale mentionnait expressément le délai

de dix jours pour le dépôt d’une demande d’effet suspensif. La moin-

dre des précautions aurait donc été de contacter Me Y_______ dans

ce délai, soit jusqu’au 13 juin 2013, afin de se renseigner sur la suite à

donner à ce dossier, du moins sous l’angle particulier de l’effet

suspensif. La demande de renseignement que cet avocat a adressée,

le 26 juillet 2013, à la commune de A_______ montre que X_______

n’avait, jusqu’alors, pas contacté son mandataire à cette fin. A cet

égard, il peut être reproché au prénommé de ne pas avoir fait preuve

de la diligence requise par les circonstances, de sorte qu’il doit se

laisser opposer les effets de la notification, même irrégulière, de la

décision communale. La date du 13 juin 2013 doit ainsi être retenue

comme celle à partir de laquelle le délai pour déposer une demande

d’effet suspensif (art. 46 al. 3 LC) commence à courir. Celle qui a été

déposée devant l’autorité précédente le 29 juillet 2013 est, partant,

tardive et a été à juste titre déclarée irrecevable. A noter que même

en faisant partir ce délai de dix jours depuis le 3 juillet 2013, soit à

l’échéance d’une période de trente jours après la notification irrégu-

lière, la demande d’effet suspensif déposée près d’un mois plus tard

demeure tardive.

3.1 Le recourant prétend que ce délai de dix jours pour déposer une

demande d’effet suspensif n’est pas conforme au droit fédéral de

l’aménagement du territoire, en particulier à l’article 33 de la loi fédé-

rale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700)

qui concrétise la protection juridique et le droit d’être entendu des

particuliers dans ce domaine.

3.2 L’arrêt fédéral sur lequel s’appuie le recourant (arrêt

1C_383/2008 du 21 janvier 2009, publié sous ATF 135 II 78) concer-

nait une construction hors de la zone à bâtir, nécessitant une autorisa-

tion dérogatoire au sens des articles 24 ss LAT susceptible de porter

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atteinte à des biens protégés par la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur

la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451). L’article 12

de cette loi conférait un droit de recours aux organisations reconnues

et aux communes et l’article 12b alinéa 1 LPN réglait la question de

leur participation aux phases antérieures de la procédure, notamment

celle de l’opposition, prévoyant la durée de la mise à l’enquête publi-

que à trente jours, en règle générale. L’étude des travaux préparatoi-

res de cette loi conduisit le Tribunal fédéral à interpréter cette disposi-

tion comme interdisant les délais cantonaux, respectivement de mise

à l’enquête publique et d’opposition, inférieurs à vingt jours ; dans sa

version alors en vigueur, l’article 41 alinéa 1 LC qui fixait le délai

d’opposition à dix jours à compter de la publication dans le B. O. était

dès lors contraire au droit fédéral. Pour des raisons d’égalité de traite-

ment, il convenait de ne pas réserver cette solution aux organisations

reconnues et aux communes, mais de l’étendre à tout autre opposant

concerné par une procédure soumise à l’article 12b LPN.

3.3 Force est de remarquer d’emblée qu’il revient avant tout aux

cantons de fixer les modalités de la procédure d’autorisation de cons-

truire (art. 25 al. 1 LAT ; A. Ruch, Commentaire LAT, nos 1, 4 et 5 ad

art. 25), le droit fédéral n’instituant en particulier aucune règle impéra-

tive quant à la question de l’effet suspensif des voies de droit. En

faisant référence à la jurisprudence précitée, X_______ soulève en

réalité une problématique qui ne concerne pas le dépôt d’une

demande d’effet suspensif en procédure de recours dans le domaine

du droit public des constructions, dont on peut comprendre qu’elle soit

soumise à un délai plus court afin d’accélérer la procédure, de com-

battre les effets indésirables de recours chicaniers et de permettre

éventuellement aux parties d’aboutir à un accord évitant le dépôt d’un

recours sur le fond (cf. BSGC novembre 1995 p. 1420 ss ; BSGC juin

2003 p. 314). In casu, la procédure n’est au surplus pas soumise aux

dispositions de la LPN : on ne voit en effet pas sur la base de quelle

disposition de cette loi pourraient être fondés une opposition ou un

recours contre ce projet situé en zone à bâtir et ne portant pas atteinte

à des biens protégés par cette législation. Partant, l’invocation de

l’article 33 LAT et de la jurisprudence afférente ne met nullement en

évidence l’illégalité du délai de dix jours fixé par le droit cantonal auto-

nome pour déposer une demande d’effet suspensif en procédure de

recours dans le domaine du droit public des constructions.