Building permit annulled for insufficient disposal rights and accessAI generated

Par arrêt du 4 juin 2014 (1C_846/2013), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en

matière de droit public interjeté par T_________ contre ce jugement.

A1 13 275

ARRÊT DU 10 OCTOBRE 2013

Tribunal cantonal du Valais

Cour de droit public

Composition : Jean-Pierre Zufferey, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas

Brunner, juges ; Frédéric Fellay, greffier

en la cause

T_________, représentée par Me A_________, recourante

contre

CONSEIL D’ETAT DU CA NTON DU VALAIS , 1950 Sion, autorité attaquée, dans

l’affaire qui oppose la recourante à la commune de B_________ , autre autorité, et à la

CPPE U_________, L’HOIRIE V_________, W_________ et X_________ ainsi que

Y_________ et Z_________, tous représentés par Me C_________

(construction d’un immeuble ; ancrages)

recours de droit administratif contre la décision du 24 avril 2013

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Faits

A. Le 18 décembre 2009, T_________, requit l’autorisation de construire un immeuble

d’habitation de douze appartements sur le n° xxx de la commune de B_________, au

lieu-dit « D_________ ». Publiée au Bulletin officiel n° xxx du xxx, la demande suscita

seize oppositions.

En cours d’instruction, le 28 février 2011, le Conseil communal exigea de la requérante

que le tronçon de raccord à la route cantonale E_________-F_________-B_________

(RC xxx), empruntant le chemin privé G_________, soit équipé de deux voies de

circulation. En outre, la pente de cette section initiale (22/23 %) était à abaisser. Le

6 avril 2011, T_________ contesta ces exigences imposées sous forme décisionnelle

auprès du Conseil d’Etat. L’affaire fut classée le 21 septembre 2011, à la suite de

l’acquiescement de la commune de B_________.

Le 12 mars 2012, le Conseil communal délivra le permis de bâtir et leva les oppo-

sitions. Il reprit néanmoins, sous forme de conditions, les exigences que le Service des

routes et cours d’eau (SRCE) avait émises dans le cadre de la consultation des

organes cantonaux, à savoir que la pente des cinq premiers mètres de la desserte

n’excède pas 5 % et qu’une place d’évitement soit aménagée avant la jonction avec la

RC xxx. Il était prévu que le nouvel accès fasse l’objet d’une autorisation de construire

(distincte).

B. Le 19 avril 2012, la CPPE U_________, l’hoirie V_________, X_________ et

W_________ ainsi que Z_________ et Y_________ (ci-après : la CPPE U_________

et consorts) requirent conjointement le Conseil d’Etat d’annuler ce permis auquel ils

avaient fait opposition.

Par décision du 24 avril 2013, communiquée le 29, le Conseil d’Etat admit leur recours.

Une paroi de soutènement équipée de clous d’ancrage conditionnait l’ensemble du

projet. Or, ces pointes pénétraient dans les nos xxx et xxx contigus au nord-ouest,

propriétés respectives de l’hoirie V_________ et de la PPE U_________, qui n’avaient

pas consenti à cet empiètement. La requérante ne pouvait donc pas se prévaloir d’un

droit de disposition suffisant sur les terrains tiers mis à contribution, constat à poser

sans préjudice d’une éventuelle décision civile à rendre, mais qui entraînait, de soi,

l’annulation de l’autorisation de construire. Par surabondance, la commune de

B_________ s’était contentée d’exiger de la requérante qu’elle trouve, avant le début

de travaux, une solution satisfaisante au niveau de l’équipement, alors que l’existence

d’un accès techniquement garanti était un préalable à la délivrance d’un permis de

bâtir. Il y avait là un autre motif pertinent d’annulation.

C. Le 29 mai 2013, T_________ déféra ce prononcé céans. Elle faisait valoir que le

recours du 19 avril 2012 aurait dû être déclaré irrecevable en tant que formé par la

PPE U_________, qui avait procédé sans l’accord suffisant de ses deux membres. La

recourante se plaignait également d’un défaut de motivation s’agissant de l’obligation

d’aménager une place de croisement, dépourvue de base légale. Au fond, le Conseil

d’Etat se voyait reprocher d’avoir méconnu le caractère privé de l’accès. Les questions

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s’y rapportant ressortissaient donc à la seule compétence du juge civil. Les

problématiques d’ancrages ne regardaient pas davantage l’autorité administrative, dont

le rôle n’était que de s’assurer de la conformité du projet aux normes de droit public. A

ce sujet, les voisins concernés par l’empiètement étaient de toute manière tenus

d’établir l’existence d’un intérêt digne de protection à l’exercice de leur droit de

propriété sur le sous-sol considéré, preuve qu’ils n’avaient justement pas apportée.

C’était enfin à tort que l’accès avait été jugé techniquement non garanti : le chemin

G_________ desservait depuis longtemps plusieurs logements, sans jamais avoir posé

problème à ses utilisateurs ou aux opposants. Sur cet arrière-plan, les modifications à

apporter à cette desserte privée commune dénotaient un traitement discriminatoire

inadmissible à l’endroit de T_________.

Le Conseil d’Etat proposa de rejeter le recours, le 19 juin 2013, en soulignant que le

dossier ne renfermait aucun accord du voisinage pour l’implantation des ancrages.

Le 27 juin 2013, la CPPE U_________ et consorts conclurent au rejet du recours, sous

suite de frais et dépens.

Ces écritures ne suscitèrent aucune réaction de la recourante.

En déclarant se référer à la position qu’elle avait exprimée le 31 mai 2012 devant le

Conseil d’Etat, la commune de B_________ proposa implicitement d’admettre le

recours de T_________.

Cette écriture postée le 11 juillet 2013, hors du délai de détermination imparti à cet

effet, fut communiquée le lendemain à la recourante, à la CPPE U_________ et

consorts et au Conseil d’Etat, pour information.

Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Le recours de T_________, bénéficiaire du permis communal annulé, est recevable

(72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a et c, 44 al. 1 let. a, 46 al. 1 et 48 de la loi du 6 octobre 1976

sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6).

2. Attendu que le Conseil d’Etat devait de toute manière examiner les mérites du

recourscommundu 19 avril 2012, il importe peu de savoir si la CPPE U_________ a

valablement procédé devant l’instance précédente. Le grief articulé sur point n’est, en

tout état de cause, pas de nature à modifier le prononcé d’admission litigieux. Le

Tribunal renoncera donc à administrer les moyens de preuve proposés sur ce point par

la recourante, par appréciation anticipée de leur utilité (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17

al. 2 LPJA).

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3.1 Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 ;

Cst. féd. ; RS/VS 101) oblige l’autorité à motiver sa décision, de manière que le

justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit

de recours à bon escient. Contrairement à ce que prétend la recourante, le prononcé

attaqué, qui évoque la nécessité d’infléchir la pente du chemin G_________ et de pré-

voir une place de croisement avant son intersection avec la RC xxx, a un fondement

juridique que le Conseil d’Etat a dûment exposé.

3.2 Cette autorité s’est en effet référée à l’article 19 alinéa 1 de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (RS 700 ; LAT), qui dispose qu’un terrain

est équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des

voies d'accès. Celles-ci doivent être suffisantes d'un point de vue technique et juridique

pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a).

L’article 9 alinéa 2 de l’ordonnance sur les constructions du 2 octobre 1996 (OC ; RS/

VS 705.100), également cité par le Conseil d’Etat, rappelle ces conditions de la déli-

vrance d’une autorisation de construire (art. 22 al. 2 let. b LAT). Pour le reste, il appert

que l’aptitude technique dépend, en pratique, de nombreux éléments variant dans

chaque cas (arrêt du Tribunal fédéral 1C_246/2009 du 1er février 2010 consid. 4.2). A

ce propos, il est admis que l’autorité se fonde sur les normes édictées en la matière

par les professionnels de la route et des transports (normes VSS ; arrêt du Tribunal

fédéral 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1 ; ACDP A1 10 80 du 4 février 2011

consid. 10b). L’article 41 chiffre 4 du règlement des constructions et des zones de la

commune de B_________ (RCCZ) y renvoie du reste expressément. Ces normes VSS

ont été citées par le SRCE dans le préavis que le Conseil communal a repris sous

forme de conditions. Elles sont également mentionnées dans la décision du Conseil

d’Etat. Pour le reste, la pratique exige, sur la base de l’article 19 alinéa 1 LAT, que la

sécurité des usagers soit garantie sur toute la longueur de la voie d’accès et que la

visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes (arrêt 1C_157/2008 précité

consid. 2.1). Au regard de ce qui précède, il y a lieu de tenir la motivation en droit du

prononcé attaqué comme suffisante.

4.1 Sur le fond, l’autorité intimée a annulé le permis communal faute d’accord des

propriétaires concernés à la pose de clous d’ancrages dans le sous-sol de leur terrain.

La recourante conteste ce motif d’annulation qui, selon elle, ressortirait du droit civil et

que le Conseil d’Etat n’était, de ce fait, pas fondé à lui opposer. Elle rappelle à ce sujet

que les motifs de l’opposition ne peuvent porter que sur la violation de dispositions de

droit public (art. 39 de la loi sur les constructions du 8 février 1996 – LC ; RS/VS

705.1). En outre, une construction était à agréer du moment qu’elle respectait les

dispositions légales en matière de construction et d’aménagement du territoire ainsi

que les prescriptions d’autres lois applicables dans la cadre de la procédure

d’autorisation de construire (art. 24 al. 1 let. a OC).

4.2 Le moyen passe cependant sous silence les exigences de signature de la

demande d’autorisation de bâtir par le propriétaire du bien-fonds concerné (art. 33 al. 2

LC, 31 al. 2 OC), de même que leur portée. De jurisprudence, il s’agit là d’une

condition de validité de la requête dont le défaut entraîne le refus ou la non-entrée en

matière (p. ex. RVJ 1997 p. 55 s ; ACDP A1 11 113 du 1er septembre 2011 consid. 6a).

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Ainsi, et comme l’a relevé à juste titre le Conseil d’Etat, les autorités appelées à con-

naître d’une demande d’autorisation de construire sont tenues, en vertu du droit public

de la construction, de vérifier le droit de disposition du requérant (ACDP A1 01 202 du

6 février 2002 consid. 3a). La recourante se refuse précisément à considérer cet

aspect de la question. Sur cet arrière-plan, elle ne saurait valablement reprocher au

Conseil d’Etat de s’être assuré que les propriétaires des terrains concernés par les

ancrages avaient, d’une manière ou d’une autre (cf. ACDP A1 11 113 du 1er septembre

2011 consid. 6b), consenti à ces empiètements souterrains essentiels au projet litigieux

(cf. sur ce point décision attaquée, p. 7 3ème paragraphe).

4.3.1 T_________ objecte que les voisins concernés n’ont nullement établi l’existence

d’un intérêt à l’exercice de leur droit de propriété sur le sous-sol à équiper d’ancrages

(cf. art. 667 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 – CC ; RS 210), alors qu’il

leur appartenait précisément d’apporter cette preuve en vertu d’une jurisprudence que

le mémoire reproduit largement (ATF 132 III 689 consid. 4.4). A l’écouter, le Conseil

d’Etat ne pouvait donc pas tabler sur l’absence d’accord des propriétaires des nos xxx

et xxx. Cette argumentation tombe cependant à faux puisque les règles sur la réparti-

tion du fardeau de la preuve qui la sous-tendent ne s’appliquent par principe pas à la

procédure administrative, régie par la maxime inquisitoire (art. 17 al. 1 LPJA).

4.3.2 A ce propos, le mémoire n’articule aucune critique à l’endroit des motifs avancés

par le Conseil d’Etat pour retenir que les clous litigieux se situaient à une profondeur

manifestement utile à l’exercice du droit de propriété des voisins intéressés. Le plan

d’ensemble « accès et aménagements extérieurs » dessine des ancrages s’enfonçant

à une profondeur comprise entre 1 m 50 et 7 m sous la surface des terrains susvisés et

sur une longueur, mesurée depuis les limites pertinentes, atteignant 5 m. Dans ces

circonstances, il s’impose d’admettre, avec l’instance précédente, que la présence de

ces clous pourrait gêner des projets de construction, comme celui d’une pompe à

chaleur évoqué par l’hoirie V________ et la PPE U_________ dans leur recours

administratif. Par ailleurs, le Conseil d’Etat a rappelé à juste titre qu’un intérêt digne de

protection devait être admis lorsque le propriétaire n’exploitait pas lui-même le sous-

sol, mais voulait (simplement) se défendre contre les activités de tiers pouvant se

révéler préjudiciables à l’utilisation de son fonds, en provoquant, par exemple, un

affaissement de terrain ; de même, il a souligné qu’un intérêt futur suffisait, pour autant

que sa réalisation dans un proche avenir apparaissait vraisemblable d’après le cours

des choses (consid. 6c). Sur cet arrière-plan, le Tribunal ne saurait contredire

l’appréciation portée par le Conseil d’Etat à propos de l’utilité du sous-sol considéré et

de la nécessité corrélative d’un consentement des propriétaires concernés (cf. p. ex.

C1 06 178 du 19 décembre 2007 consid. 5b). En son temps, cette évidence n’avait

d’ailleurs pas échappé à la recourante qui, le 10 mars 2010 et par l’intermédiaire du

bureau d’ingénieurs H________, avait d’elle-même sollicité l’accord de l’hoirie

V________, en vain (cf. annexe 10 au recours administratif du 19 avril 2012).

4.4 C’est donc à juste titre que le Conseil d’Etat a nié à T_________ un droit de dis-

position suffisant sur les nos xxx et xxx. Au vu de la jurisprudence exposée au consi-

dérant 4.2, ce constat, posé sans préjudice d'une éventuelle décision civile à rendre,

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justifiait une annulation du permis de construire. L’issue est à maintenir céans faute

d’évolution de la situation à ce niveau.

5.1 L’autre motif d’annulation retenu par l’instance précédente, tenant à l’absence d’un

accès techniquement garanti, résiste lui aussi à l’examen. Sur ce point et en

substance, la recourante se borne à relever que le chemin G_________ n’a, jusqu’ici,

posé aucun problème à ses utilisateurs ou aux opposants. Le constat n’est toutefois

pas pertinent. La question est bien plutôt de savoir si cette installation desservant en

l’état « une dizaine d’habitations individuelles et deux immeubles d’habitations » peut

valablement absorber les besoins supplémentaires découlant de la construction en

procès, forte de douze unités de logement, cas échéant à quelles conditions (art. 19

alinéa 1 LAT, 11 et 9 al. 2 OC). En vertu de l’article 22 alinéa 2 lettre b LAT, cette

vérification d’un équipement satisfaisant d’un point de vue technique est à mener alors

même que l’accès serait préexistant. Que celui-ci soit privé ou public importe par

ailleurs peu (p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_148/2009 du 29 juillet 2009 consid. 4).

5.2 S’inquiétant à juste titre de cette problématique d’accès, le Conseil communal a

repris les exigences émises par le SRCE dans un préavis à vrai dire contraignant

s’agissant d’un raccordement à une route cantonale (cf. art. 213 en relation avec 141

al. 1 let. a de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 – LR ; RS/VS 725.1). Le bien-

fondé des adaptations imposées notamment par référence aux normes VSS est à

confirmer. La seule allégation d’un accès n’ayant jamais posé problème ne saurait en

effet sérieusement amener le Tribunal à contredire l’appréciation technique émise par

l’organe cantonal spécialisé (cf. ACDP A1 12 172 du 22 février 2013 consid. 2.3.2 et

P. Moor/E. Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., p. 280). Au surplus, la recourante

n’a pas cherché à démontrer que la normalisation proposée serait irréaliste ou

disproportionnée, ce qui n’apparaît pas être le cas. Le dossier contient du reste une

proposition de correction, matérialisée dans un plan du 2 mai 2012 (CE pièce 10 ou

annexe 5 au recours céans).

5.3 Reste que l’équipement est une condition de la délivrance de l’autorisation de

construire (art. 22 al. 1 let. b LAT). Or, comme l’a constaté le Conseil d’Etat, au

moment où la commune a statué, l’accès n’était pas techniquement garanti. La

décision du 12 mars 2012 érige en effet l’aménagement d’une place de croisement et

l’abaissement de la pente en conditions à respecter. C’est, en somme, imposer qu’une

solution satisfaisante en matière d’équipement, encore à approuver, soit trouvée avant

le début des travaux. L’instance précédente a censuré à juste titre le procédé (cf.

A. Zaugg/P. Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, 3ème éd., vol. I, n° 16 ad art. 38/39 ;

A. Ruch, Commentaire LAT, n° 83 ad art. 22 ; B. Waldman/P. Hänni, Raumplanungs-

gesetz, n° 62 ad art. 22) à l’appui de considérants au demeurant inattaqués céans.

5.4 Il convient finalement d’écarter le grief d’inégalité de traitement (art. 8 Cst. féd.)

articulé par la recourante, qui s’estime discriminée par rapport au voisinage déjà établi

et raccordé via le chemin G_________. L’évolution de la situation du quartier ou des

standards d’aménagements routiers rend vaine toute comparaison. Par ailleurs, la

mise en conformité technique de la desserte susmentionnée, notamment dictée par

des motifs de sécurité, est d’un intérêt public propre à exclure que T_________ puisse

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bénéficier de l’éventuelle pratique permissive adoptée par l’autorité locale en matière

d’équipement.

6.1 Aucun des arguments de T_________ ne démontrant la contrariété au droit de la

décision attaquée, son recours doit être rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).

6.2 Cette issue du litige s’impose sans qu’il soit nécessaire d’inspecter les lieux. Le

dossier des autorités précédentes permet de trancher valablement les questions

essentiellement juridiques du recours (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).

6.3 La recourante supportera un émolument de justice de 1500 fr. (art. 89 al. 1 LPJA ;

art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et

dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8). Elle

n’a pas droit à des dépens, mais en versera à raison de 1800 fr. à la CPPE

U_________ et consorts, créanciers solidaires, qui en ont requis (art. 91 al. 1 LPJA ;

art. 4, 27, et 39 LTar).

Prononce

Le recours est rejeté.

Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de T_________, à qui les dépens sont

refusés.

La recourante versera 1800 fr. de dépens à la CPPE U_________ et consorts,

créanciers solidaires.

Le présent arrêt est communiqué à Me A_________, pour la recourante, à Me

C_________, pour la CPPE U_________ et consorts, à la commune de

B_________ et au Conseil d’Etat, à Sion.

Sion, le 10 octobre 2013