Solar panels on nonconforming building: remand for further evidenceAI generated

A1 13 267

ARRÊT DU 31 JANVIER 2014

Tribunal cantonal du Valais

Cour de droit public

Composition : Jean-Pierre Zufferey, président, Jean-Bernard Fournier et Thomas

Brunner, juges ; Frédéric Fellay, greffier

en la cause

X_________ S.A. , recourante, représentée par Maître A_________

contre

CONSEIL D’ETAT DU VALAIS , autorité attaquée, dans l’affaire qui l’oppose à

Y_________ , représenté par Maître B_________, et à la COMMUNE C_________,

autre autorité

(autorisation de construire ; panneaux solaires photovoltaïques)

recours de droit administratif contre la décision du 17 avril 2013

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Faits

A. Le 28 février 2012, la société X_________ S.A. requit l’autorisation d’installer des

panneaux solaires photovoltaïques sur le toit de trois bâtiments érigés sur les nos xxx et

xxx de la commune C_________, à « D_________» et « E_________ », en zone

d’habitations collectives R1 (art. 66 du règlement communal des constructions et des

zones – RCCZ, approuvé le 21 mars 2012 en Conseil d’Etat). Publiée au Bulletin

officiel (B.O.) n° xxx du xxx 2012, la demande suscita l’opposition de Y_________.

Voisin sur le n° xxx, contigu au n° xxx, celui-ci redoutait des « immissions excessives

de lumière occasionnant des éblouissements ». Le 12 juin 2012, le Conseil communal

délivra le permis de bâtir en écartant simultanément l’opposition. Les nuisances

alléguées n’étaient pas démontrées et une violation de la loi sur la protection de

l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE ; RS 814.01) apparaissait « pour le moins

invraisemblable » vu la distance séparant les installations projetées et le bâtiment de

Y_________.

B. Saisi le 25 juin 2012 d’un recours de ce voisin débouté, le Conseil d’Etat l’admit

partiellement, le 17 avril 2013. Attendu qu’aucun des trois bâtiments à équiper ne tenait

les distances réglementaires aux limites, l’affaire était à analyser selon les règles régis-

sant la situation acquise (art. 3 de la loi sur les constructions du 8 février 1996 – LC ;

RS/VS 705.1). Sous cet angle, il n’apparaissait pas que les capteurs prévus sur les

toits plats des deux bâtiments construits sur le n° xxx, à quelque 30 mètres de

l’habitation de Y_________, pussent occasionner de la gêne. Ce constat de non-

aggravation au sens de l’article 3 LC ne s’appliquait cependant pas aux 170 m2 de

cellules projetées sur le toit en pente (20° ou 25°) sud-est du bâtiment sis sur le n° xxx,

éloigné d’environ 10 mètres de la maison de l’opposant. De l’avis du Conseil d’Etat,

Y_________ allait en effet subir des inconvénients pratiques au regard de l’importante

surface à couvrir, de l’orientation de l’installation et de sa « faible proximité ». Cette

autorité annula partant le permis communal en tant qu’il agréait l’aménagement de

panneaux en toiture du bâtiment sis sur le n° xxx. Elle le confirma au surplus.

C. Le 20 mai 2013, X_________ S.A. conclut céans, sous suite de frais et dépens, à la

délivrance du volet de l’autorisation annulé par le Conseil d’Etat. Pour l’essentiel, cette

société arguait de la conformité du projet aux trois conditions de l’article 18a de la loi

fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700). Sous l’angle

des droits acquis, elle faisait valoir que les panneaux litigieux n’allaient pas accentuer

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l’illégalité, en matière de distances à la limite, du bâtiment érigé sur le n° xxx. Sur ce

point, elle observait qu’une implantation correcte de la construction n’aurait pas été de

nature à empêcher les effets jugés rédhibitoires par le Conseil d’Etat. La recourante

soutenait dès lors que les réflexions lumineuses pouvaient tout au plus se heurter à

des règles de droit privé – articles 684 et 679 du Code civil suisse du 10 décembre

1907 (CC ; RS 210) – dont l’autorité administrative n’avait cependant pas à se

préoccuper. Cela étant, l’instance précédente avait indûment retenu que les travaux

allaient engendrer une aggravation de la non-conformité au droit du bâtiment sis sur le

n° xxx.

Le 28 mai 2013, la commune C_________ se référa à sa décision ainsi qu’à sa

détermination du 23 juillet 2012 en précédente instance. De manière contradictoire,

elle prit des conclusions en rejet du recours de la société X_________ S.A. et en

confirmation de l’autorisation de construire.

Le 12 juin 2013, le Conseil d’Etat affirma que l’aménagement des panneaux solaires

en toiture du bâtiment sis sur le n° xxx constituerait pour le voisin des nuisances impor-

tantes dues à leurs reflets lumineux. Il proposa de rejeter le recours.

Y_________ conclut également au rejet du recours, le 25 juin 2013, sous suite de frais

et dépens. Contrairement à ce pensait X_________ S.A., les conditions de l’article 18a

LAT n’étaient pas à elles seules décisives. L’installation litigieuse devait également res-

pecter les réquisits du droit fédéral et cantonal. Ce voisin maintenait aussi que le

bâtiment censé accueillir les capteurs solaires n’avait jamais été édifié conformément

au droit antérieur : l’article 3 LC s’en trouvait dès lors inapplicable. A supposer même

qu’il le fût, les atteintes dues aux immissions de lumière et d’ordre esthétique étaient

des inconvénients constitutifs d’une aggravation de la non-conformité. A suivre l’intimé,

les panneaux photovoltaïques ne pouvaient donc pas être autorisés sous l’angle de

cette disposition. Par lettre du 11 juillet 2013, elle se référa aux nuisances que le

Conseil d’Etat avait évoquées dans sa réponse du 12 juin 2013.

Le 18 juillet 2013, X_________ S.A. déposa un rapport du 16 juillet 2013 de la société

F_________ Sàrl affirmant qu’aucune réflexion directe n’était possible entre

l’installation en procès et la maison de Y_________.

Le 23 septembre 2013, l’intimé contesta la pertinence de cette analyse et maintint, en

substance, l’obligation, pour les panneaux solaires, de tenir les règles en matière de

distance à la limite.

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Le rapport de F_________ Sàrl fut transmis le 2 octobre 2013 au Service de l’énergie

et des forces hydrauliques (SEFH) pour appréciation technique. Le 25 novembre 2013,

suivant la recommandation que cet organe avait émise en guise de réponse, le juge

délégué invita le professeur G_________, de la H_________ de I_________, à lui

fournir cet avis. Cet ingénieur de formation remit son rapport le 12 décembre 2013. Il

en ressortait, en bref, que l’analyse du 16 juillet 2013 était correcte, mais que celle-ci

se référait à une situation spécifique, analysée en deux dimensions. Or, il y avait lieu

de prendre en compte le mouvement du soleil par un calcul en trois dimensions

présupposant la connaissance plus précise des hauteurs des bâtiments et des

emplacements des ouvertures de la maison de Y_________. Au vu des informations

en sa possession, le professeur G_________ considérait néanmoins possible que,

durant les après-midi d’été, des réflexions puissent éventuellement atteindre

l’habitation de l’opposant.

Réagissant le 17 décembre 2013 à ce rapport, Y_________ sollicita que le spécialiste

interpellé par le Tribunal examine précisément les reflets venant des panneaux et leurs

incidences sur chacune des pièces de la maison, après inspection des lieux.

Le lendemain, la recourante insista sur le fait que les reflets potentiels n’étaient,

d’après le professeur G_________, pas plus gênants que le rayonnement solaire lui-

même. Le préjudice de Y_________ apparaissait de ce fait négligeable et une décision

pouvait être rendue en l’état, sans mesure d’instruction supplémentaire.

L’instruction s’est close le 15 janvier 2014 par la transmission des remarques de

Y_________ et de la recourante.

Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 46 et 48 de la loi

du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS

172.6).

2. Il est constant que le bâtimentsur le n° xxx, construit en limite de parcelle,ne

respecte pas les distances avec le n° xxx (cf. tableau des zones, annexe 2 au RCCZ et

plan de situation au 1:1000). Le Conseil d’Etat a de ce fait estimé que le projet de la

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recourante, qui emportait transformation d’un ouvrage existant non réglementaire, était

à analyser sous l’angle de l’article 3 LC.

2.1 X_________ S.A. conteste cette approche qu’elle voudrait, semble-t-il, exclusive-

ment fondée sur l’article 18a LAT. Avec cette société, il faut reconnaître que cette

disposition régit de façon directe l’octroi d’autorisations en conférant le droit d’ériger

une installation solaire dès que les conditions qu’elle pose sont réalisées (C. Jäger in :

Commentaire LAT, n° 19 ad art. 18a). Cependant, l’article 18a LAT se borne à traiter

de la conformité des installations solaires à l’affectation de la zone (ibidem, n° 10).

Avec raison, la décision attaquée réserve ainsi toutes les autres dispositions du droit

fédéral et cantonal, dont le respect constitue lui aussi, en vertu de l’article 22 alinéa 3

LAT, une condition de l’autorisation de construire (ibidem, n° 20 ad art. 18a LAT ; C.

Friztsche/P. Bösch/T. Wipf, Zürcher Planungs - und Baurecht, vol. II, 5ème éd., p. 681).

Cela étant, la recourante ne saurait utilement arguer de la conformité de son projet à

l’article 18a LAT pour obtenir l’autorisation annulée sur recours du voisin. Quoi qu’elle

en pense, dans cette affaire impliquant un édifice préexistant irrégulier, les conditions

de l’article 3 LC sont (également) à respecter.

2.2 Y_________ considère pour sa part l’article 3 LC inapplicable en l’espèce, motif

pris que le bâtiment sur le n° xxx n’aurait jamais respecté les distances à la limite,

notamment sous l’angle de la police du feu. Son objection se résume toutefois en un

allégué non étayé d’un fait nullement confirmé par la commune C_________. Déjà

écarté par le Conseil d’Etat vu son caractère appellatoire, l’argument tombe de toute

manière à faux. En effet, le régime de la situation acquise s’applique aussi, par

analogie et au regard de considérations déduites du principe de la bonne foi (art. 5 al.

3 et 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 – Cst. féd. ; RS 101) et de la garantie

de la propriété (art. 26 Cst. féd.), aux constructions dès le début illégales d'un point de

vue matériel (A. Zaugg/B. Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, vol. I. 4ème éd., n° 2b

ad art. 3 et la référence ; S. Favez, La garantie des situations acquises, p. 145 et les

références ; RDAF 2009 I 76 n° 101).

3.1 L’article 3 alinéa 1 LC dispose que les constructions et installations existantes

réalisées conformément au droit antérieur mais devenues contraires aux plans ou aux

prescriptions en vigueur peuvent être entretenues et modernisées, transformées ou

agrandies pour autant que les travaux n'engendrent pas une aggravation de leur non-

conformité au droit. Le Conseil d’Etat a expliqué, par référence aux travaux législatifs

(Message accompagnant la révision totale de la loi sur les constructions du 19 mai

1924 in : BSGC novembre 1995 p. 658), qu’il y avait aggravation de la non-conformité

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au droit lorsque l’intérêt public ou les intérêts privés des voisins que la norme doit

protéger étaient atteints de manière plus forte par la transformation ou

l’agrandissement. Cette interprétation, tirée de la pratique bernoise, comme l’atteste le

Message qui cite la 2e édition du commentaire de Zaugg, n’implique pas une violation

supplémentaire de la norme déjà enfreinte (A. Zaugg/P. Ludwig, op. cit., n° 4 ad 3). Il

importe dès lors peu qu’au regard de leur emplacement en toiture, les panneaux

projetés n’accentueraient de soi pas la violation existante des règles en matière de

distance aux limites.

3.2. Le Conseil d’Etat a cité un extrait du considérant 4c de l’arrêt A1 06 38 du 9 juin

2006 disant, par référence à la pratique du canton de Berne, que l’aggravation

s’entend de travaux causant au voisinage des immissions gênant le voisinage dans

une mesure notablement plus forte que les atteintes résultant de l’état actuel des

choses. Dans ce contexte, X_________ S.A. s’étonne que l’instance précédente se

soit contentée de retenir des « inconvénients pratiques » sans dès lors établir

l’existence d’une atteinte notable. L’argument paraît à première vue pertinent.

Cependant, à bien regarder, l’arrêt A1 06 38 introduit une exigence quantitative que

l’on ne saurait inférer du droit bernois, qui ne fixe pas un seuil de désagréments à partir

duquel l’entreprise d’agrandissement ou de transformation serait interdite (cf. art. 3

LC/BE ; RS/BE 721.0 et p. ex. A. Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons

Bern vom 9. Juni xxx, 2ème éd., n° 3 ad art. 3 ; A. Zaugg/P. Ludwig, op. cit., n° 4 ad art.

3 LC). Le caractère « notable » de l’atteinte est un réquisit posé isolément dans l’arrêt

A1 06 38. Inversement, l’atteinte n’en doit pas moins revêtir un degré suffisant pour

qu’on puisse bien parler d’un surcroît d’inconvénients. Sous cette réserve, il y a lieu de

confirmer l’interprétation faite par le Conseil d’Etat de la notion d’aggravation.

4.1 Dans le cas d’espèce, cette aggravation de la non-conformité au droit doit s’enten-

dre d’une mise à mal supplémentaire des objectifs sous-jacents aux règles en matière

de distance en l’état enfreintes, normes qui ont fondamentalement une fonction

protectrice envers le voisinage et qui tendent notamment à garantir un certain confort

d’habitat (RVJ 2013 p. 7 consid. 4b et les références, 2002 p. 29 consid. 3.2.3).

4.2 C’est cet aspect d’aggravation qui est ici à apprécier. La question diffère ainsi de

celle qu’avait à trancher le Tribunal fédéral dans l’affaire 1C_177/2011 qu’invoque la

recourante. Cet arrêt du 9 février 2012 examinait, sous l’angle du droit de la protection

de l’environnement, le caractère excessif ou notablement gênant (cf. art. 14 let. b LPE)

des immissions de rayonnement solaire, alors que la problématique d’espèce s’inscrit

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dans un contexte particulier de situation acquise, où il s’agit de vérifier l’existence ou

non d’un surcroît d’inconvénients au sens de l’article 3 LC.

5.1 La recourante estime encore que le Conseil d’Etat aurait dû tabler sur les principes

de l’arrêt 1C_43/2009 du 5 mai 2009, dont le considérant 4 s’attache à dégager la

portée de l’article 80 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 (LATC/VD ; RS/VD 700.11) protégeant la situation

acquise. Le Tribunal fédéral y constatait que cette disposition n’excluait pas tous les

inconvénients que pouvaient entraîner la transformation ou l’agrandissement d’un

bâtiment non réglementaire ; elle prohibait seulement l’aggravation des inconvénients

qui sont en relation avec l’atteinte à la réglementation. On ne voit cependant pas en

quoi cette analyse différerait matériellement de l’interprétation exposée plus haut (cf. à

ce propos A1 12 41 précité consid. 4b in fine et RVJ 2002 p. 36 consid. 4, faisant

référence au droit vaudois).

5.2 Dans le détail, le considérant 4 de l’arrêt 1C_43/2009 se préoccupait des inconvé-

nients d’ordre esthétique ou économique allégués par les voisins. Le Tribunal fédéral

avait constaté, sur ce point, que ces désagréments étaient sans aucune relation avec

les dépassements des distances à la limite de propriété ou au domaine public

qu’accusait l’immeuble concerné ; ces inconvénients seraient exactement les mêmes si

le bâtiment était réglementaire, si bien que le mât de téléphonie mobile projeté

n’entraînait pas d’aggravation des inconvénients au sens de l’article 80 LATC/VD. Ce

raisonnement peut être valablement transposé au cas d’espèce, comme le suggère

X_________ S.A., s’agissant de préjudices de nature économique ou esthétique. On

ne saurait cependant dire si les considérations avancées par le Tribunal fédéral

s’étendent également aux nuisances lumineuses redoutées par Y_________,

spécifiques au litige. L’intimé souligne à ce propos, certes sans avoir été contredit, que

de tels inconvénients seraient « bien évidemment » moindres si le bâtiment construit

sur le n° xxx respectait les distances aux limites. La question paraît cependant moins

relever d’un fait d’expérience que de lois physiques jusqu’ici laissées de côté. En l’état,

on ignore ainsi si une implantation réglementaire du bâtiment changerait concrètement

– de manière perceptible pour Y_________ – la situation sous l’angle de l’éventuel

rayonnement (soumis pour le reste aux limites posées par la LPE ; à ce propos cf. arrêt

1C_177/2011 précité).

6. A côté de cela, la configuration de la façade potentiellement exposée et la place

courant au-devant d’elle n’est pas établie, de même que les hauteurs respectives des

bâtiments concernés ; le dossier ne contient aucune information relative à l’intensité de

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la réflexion lumineuse alléguée par Y_________ (respectivement au degré

d’absorption des panneaux solaires) ; on ne connaît pas non plus les périodes et

durées de réverbération qui pourraient se produire ni les zones cas échéant touchées.

Sur la base du dossier constitué, le professeur G_________ a simplement envisagé la

possibilité que des réflexions lumineuses atteignent, lors d’après-midis d’été, la

parcelle de Y_________. Son rapport du 12 décembre 2013 n’est pas plus précis ; en

particulier, il ne parle pas « de très courtes périodes » ni ne relègue au rang

d’hypothèse quasi invraisemblable l’existence d’une réverbération, comme voudrait le

faire croire la recourante dans ses observations du 18 décembre 2013. Cela étant, il

s’impose de constater, avec Y_________ et au regard de l’avis du Professeur

G_________, l’impossibilité de déterminer si l’installation photovoltaïque litigieuse

aggrave, au sens de l’article 3 LC, la non-conformité au droit du bâtiment sis sur le

n° xxx. En l’état, on ignore autrement dit si les standards de confort que visent

notamment à concrétiser les règles sur les distances transgressées par l’édifice à

équiper seraient encore plus compromis avec la pose de panneaux solaires en toiture.

7.1 Vu ce qui précède,le Conseil d’Etat ne pouvait valablement trancher (par l’affirma-

tive) la question. Sa décision du 17 avril 2013 d’annulation pure et simple de l’autorisa-

tion communale de pose des panneaux en toiture du n° xxx, qui table sur un pronostic

d’aggravation purement intuitif et à l’assise factuelle insuffisante, ne peut pas être

confirmée. Il s’impose ainsi d’annuler le prononcé attaqué et de renvoyer l’affaire à

l’instance précédente, à charge pour elle de procéder aux mesures d’instruction

permettant de lever les incertitudes recensées plus haut et de statuer à nouveau (art.

80 al. 1 let. d et 60 al. 1 LPJA).

7.2 X_________ S.A., qui estime inutile toute investigation supplémentaire, succombe

dans sa conclusion en délivrance de l’autorisation de construire. Dès lors qu’elle

obtient l’annulation de la décision du Conseil d’Etat, conclusion implicite à celle

formellement articulée le 20 mai 2013, et la possibilité de voir sa cause examinée à

nouveau, son recours est à considérer comme étant partiellement admis. Pour sa part,

Y_________ a conclu au rejet du recours, souscrivant ainsi à l’appréciation définitive

portée par le Conseil d’Etat à propos de l’admissibilité du projet sous l’angle de l’article

3 LC. Le 17 décembre 2013, l’intimé a tempéré cette position en reconnaissant, après

lecture du rapport du Professeur G_________, la nécessité de compléter l’instruction.

Etant donné que personne n’a obtenu entièrement gain de cause, il se justifie de

répartir par moitié les frais du procès, arrêtés à 1620 fr. et comprenant ceux

d’établissement de l’avis technique du 12 décembre 2013 (420 fr.), entre la recourante

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et l’intimé (art. 88 al. 4, 89 al. 1, art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février

2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives

– LTar ; RS/VS 173.8). Les dépens sont compensés (p. ex. ACDP A1 09 21 du 4

février 2011 consid. 8b).

Prononce

Le recours est partiellement admis, la décision du 17 avril 2013 annulée et l’affaire

renvoyée au Conseil d’Etat pour instruction complémentaire à mener

conformément aux considérants 5.2 et 6 puis nouvelle décision.

Les frais, par 1620 fr., sont supportés par moitié (810 fr. chacun) par X_________

S.A. et Y_________.

Les dépens sont compensés.

Le présent arrêt est communiqué à Me A_________, pour la recourante, à

Me B_________, pour Y_________, à la commune C_________, et au Conseil

d’Etat.

Sion, le 31 janvier 2014