CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 avril
2005
Composition
M. Etienne Poltier, président; M.
Pierre Allenbach et M. Philippe Ogay, assesseurs
recourant
X.________, à 1********,
autorité intimée
Office cantonal des
bourses d'études et d'apprentissage, à Lausanne
Objet
décisions en matière d'aide aux études
Recours X.________ c/ décision de l'Office
cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 1er novembre 2004
Vu les faits suivants
A.
Né en 1967, X.________ a entrepris
des études de physique à l’Ecole Polytechnique Fédérale. A cet effet, il a
demandé l’allocation de bourses d’études, la première fois en automne 1990.
B.
a) Sur la base d’une demande formée
en 1993, l’intéressé a reçu des prestations à fonds perdus pour l’année
académique 1993-1994, la dernière fois le 7 avril 1994.
b) Il a cependant obtenu encore un
prêt de 10'500 francs pour l’année académique 1995 (la seconde moitié du
versement intervenant le 6 mars 1995).
C.
Le 20 septembre 1998, X.________ a
annoncé à l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage
(ci-après : OCBEA) qu’il avait pris domicile à 1******** et que ses études
se prolongeaient. En réponse, l’Office a fourni diverses informations dans un
courrier du 24 septembre 1998, ainsi qu’un formulaire de demande de
bourse ; ce courrier indiquait encore :
« Nous vous rappelons que vous restez
redevable de toutes les bourses reçues tant que vous n’aurez pas obtenu un
titre de formation et que le prêt de fr.10'500.- est aussi remboursable ».
La demande de bourse déposée par
l’intéressé peu après a été rejetée par l’office, au motif que l’intéressé
était alors un étudiant en congé (décision du 7 janvier 1999).
D.
a) Le 6 août 1999, l’EPFL a prononcé
l’exmatriculation de X.________, ce dernier n’étant de ce fait plus étudiant au
sein de l’école dès cette date.
b) L’intéressé a cependant contesté
cette décision auprès du Conseil des Ecoles polytechniques fédérales, puis
auprès de la Commission de recours des Ecoles polytechniques fédérales, qui a
en définitive rejeté son pourvoi le 29 mai 2004. En substance, la Commission a
déclaré ne pas mettre en doute le fait que le recourant se soit retrouvé dans
une situation subjectivement difficile à partir de la troisième année d’examens
et que ses difficultés ont eu une influence sur sa santé physique et morale.
Cependant, il lui est apparu décisif que l’intéressé ne se soit en définitive
pas présenté aux différentes sessions d’examens auxquelles il aurait pu prendre
part, de sorte qu’elle a estimé devoir confirmer l’exmatricutation.
E.
a) Par lettre du 2 février 2000,
l’OCBEA a d'abord rappelé l’art. 28 de la loi du 11 septembre 1973 sur l’aide
aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAE) qui prévoit
que la restitution des allocations peut être exigée du bénéficiaire qui, sans
raison impérieuse, renonce à toutes études régulières; il a aussi demandé
diverses informations à l’intéressé, en particulier au sujet de la poursuite de
ses études.
b) X.________ a alors indiqué, par
lettre du 27 février 2000, qu’il avait fait l’objet d’une décision
d’exmatriculation, mais qu’il avait contesté celle-ci.
En conséquence, l’OCBEA a laissé ce
dossier en suspens, tout en invitant régulièrement l’intéressé à l’informer sur
la suite de la procédure qu’il avait engagée.
F.
a) En définitive, par lettre datée du
25 octobre 2003 ( recte 2004), X.________ a communiqué à l’OCBEA une copie
de la décision rendue par la Commission de recours des Ecoles polytechniques
fédérales ; simultanément, il a fait valoir que la prescription était
acquise, en requérant le prononcé d’une décision formelle à ce sujet.
b) Le 1er novembre 2004,
l’OCBEA, sans se prononcer sur le moyen tiré de la prescription, retient que
l’intéressé est redevable auprès de l’office du prêt de 10'500 francs, ainsi que
des montants alloués à fonds perdus, ascendant à un total de 40'500 francs, ce
en application de l’art. 28 déjà cité.
c) C’est cette décision que X.________
a entreprise auprès du Tribunal administratif par un recours daté du 21
novembre mais confié à l’Office postal le lendemain seulement, soit en temps utile
néanmoins; il fait valoir à nouveau que la prescription serait acquise et il
invoque également une violation de son droit d’être entendu.
Considérant en droit
On constate tout d’abord que la décision
attaquée est intervenue quelques jours à peine après la réception de l’envoi du
recourant contenant la décision rendue par la Commission de recours des Ecoles
polytechniques fédérales (l’envoi de ce prononcé date en effet du 25 octobre
2004 et il a été reçu de l’Office le lendemain ; la décision date du 1er
novembre 2004). De surcroît, cette décision considère apparemment que la
décision rendue par la Commission de recours établit que le recourant a mis fin
à ses études sans raison impérieuse. Or, rien n'eût empêché l office,
avant de statuer, d’interpeller le recourant à ce sujet et de lui accorder la
faculté de se déterminer sur cet aspect ; d’ailleurs, dans le cadre de la
procédure de recours, l’intéressé n’a pas manqué de contester l’absence de
raisons impérieuses dans sa décision de mettre fin à ses études.
Il apparaît ainsi que le droit d’être
entendu du recourant, préalablement à toute décision, n’a sans doute pas été
pleinement respecté ; le Tribunal ne serait par ailleurs pas en mesure de
guérir ce vice sans procéder à des compléments d’instruction non négligeables
(le recourant requiert en effet la production du dossier de l’EPFL, y compris
de la procédure de recours, ainsi que la tenue d’une audience, voire d’autres
mesures d’instruction encore).
Cette question peut néanmoins rester
ouverte au vu des considérations qui suivent.
Le recourant invoque la prescription
à l’encontre des prétentions de l’OCBEA.
a) Selon l’art. 32 LAE, les demandes
en restitution se prescrivent par 5 ans dès le versement de la dernière
allocation. Le tribunal de céans a jugé que ce délai était sauvegardé non
seulement par le prononcé d’une décision arrêtant, de manière juridiquement
contraignante, le montant à rembourser, mais déjà par de simples rappels qu’une
allocation pourrait donner lieu à remboursement (v. arrêt BO 1996/0072 du 5 mai
1997). Dans son arrêt du 10 juillet 2001 (BO 1999/0043), le Tribunal
administratif s’est demandé si cette jurisprudence ne devait pas être remise en
cause (par comparaison notamment avec le régime de la restitution des
prestations indues dans le domaine des assurances sociales ; voir en outre
BO 2002/0084, du 17 mars 2003 dont le considérant 5 cite les deux précédents
évoqués ci-dessus, sans relever que la solution retenue dans le premier arrêt -
à laquelle il se rallie - méritait un examen plus approfondi). On précise
encore ici que l’arrêt précité rendu en 2001 se réfère notamment au régime
découlant de l’art. 95 de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance
chômage (ci-après : LACI), remplacé désormais par celui de l’art. 25 de la
loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales (ci-après : LPGA). En substance, même si l’ancien texte de l’art.
95 LACI parlait de prescription, la jurisprudence a retenu que l’on se trouvait
ici en présence d’un régime de péremption, solution que consacre désormais
expressément l’art. 25 al. 2 LPGA. Il en découle que le droit de demander la
restitution de la prestation indue s’éteint un an après le moment où
l’institution d’assurance a eu connaissance des faits, mais au plus tard 5 ans
après le versement de la prestation; ce délai de péremption n'est sauvegardé
que par le prononcé d'une décision.
c) Il convient donc d’examiner si
l’art. 32 LAE doit être compris littéralement, en ce sens qu’il prévoit un
délai de prescription, au sens usuel de ce terme, susceptible par conséquent
d’être interrompu par certains actes, voire suspendu; on pourrait imaginer au
contraire que, à l’instar de l’art. 95 aLACI, le terme de «prescription »
doive être compris en réalité comme visant un délai de « péremption ».
aa) Les travaux
préparatoires de la LAE ne fournissent pas d'indication à ce sujet, l’art. 32
LAE n’ayant fait l’objet d’aucun commentaire, ni dans l’exposé des motifs, ni
lors des débats.
bb) On peut être
tenté de rechercher la réponse à la question qui précède dans d’autres textes
légaux, portant sur des matières similaires. L’art. 27 de la loi du 25 mai
1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (ci-après : LPAS) prévoit lui
aussi un délai de « prescription de 10 ans à
compter du jour où la dernière prestation d’aide sociale a été versée » La formulation de cette
disposition, certes postérieure à l’adoption de l’art. 32 LAE, est très
similaire à cette dernière. En outre, il n’y a pas de doute sur la
qualification de ce délai, compte tenu du renvoi pour le surplus aux règles des
art. 127 à 142 du Code des Obligations ; il en découle en effet que l’on
se trouve bien en présence d’un véritable délai de prescription et non d’un délai
de péremption (cette solution a été maintenue par ailleurs à l’art. 44 de la loi
du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise - ci-après : LASV -,
sinon que le renvoi aux dispositions du CO a été abandonné).
On déduit de l’évocation de ces autres
textes que le législateur vaudois paraît bien avoir choisi un régime de
prescription au sens technique du terme (de préférence à un régime de
péremption). Il a maintenu cette option après avoir renoncé, dans le cadre de
l’art. 26 LPAS, puis dans la LASV, au régime de l’action en remboursement que
l’Etat devait ouvrir précédemment, pour le remplacer par un régime de décision
unilatérale.
Ainsi et en définitive, on ne voit pas
de motif d’interpréter l’art. 32 LAE contrairement à son texte, c'est-à-dire en
retenant un régime de péremption.
cc) Il reste à
définir maintenant les motifs d’interruption du délai de prescription.
aaa) En droit public, on admet que la
prescription est interrompue, non seulement par les actes énumérés à l’art. 135
CO (reconnaissance de dettes par le débiteur, poursuite par le créancier), mais
également par tous ceux au moyen desquels le créancier fait valoir sa
prétention de manière appropriée (André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, p. 666, avec référence à l’ATF 87 I 414). Cette solution a
d’ailleurs été largement développée dans le domaine fiscal ; on citera à
ce propos un ATF du 2 octobre 2003 (2P.278/2002 et 2A. 572/2002,
consid. 6.3) :
"Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, les actes tendant au recouvrement comprennent non seulement les actes
de perception de l’impôt, mais aussi tous les actes officiels tendant à la
fixation de la prétention fiscale qui sont portés à la connaissance du
contribuable . Ces actes incluent, par exemple, l’envoi d’un décompte complémentaire
(Archives 60 506 consid. 4 p. 509, 2A. 304/1990 et les arrêts cités), l’envoi
d’un formulaire de déclaration d’impôt, la sommation pour la remise de la
déclaration ainsi que la notification d’un bordereau provisoire (ATF 126 II 1
consid. 2c p. 3 et la jurisprudence citée ; Archives 66 470 consid. 3c/bb
p. 475, 2A. 508/1995)"
En particulier, toute mesure
d’instruction de nature à établir la créance de l’Etat constitue, dans cette
optique, un motif d’interruption du délai de prescription. Dans une jurisprudence
récente, rendue en droit fiscal toujours, le Tribunal fédéral a même admis un
effet interruptif à la communication officielle annonçant simplement une
taxation à venir et dont le but est essentiellement d’interrompre la
prescription (ATF 126 II 1).
bbb) Dans le cadre de la LAE, il n’y a
pas de motif de s’écarter des solutions généralement retenues en droit public.
On laissera en revanche ouverte la question de savoir s’il est admissible
d’étendre la notion d’acte interruptif aussi largement que l’ATF 126 II 1
évoqué ci-dessus.
dd) Pour la résolution du cas
d’espèce, on retiendra tout d’abord que le point de départ du délai de l’art.
32 LAE coïncide avec le dernier versement d’une allocation à fonds perdu, soit
en l’occurrence le 7 avril 1994. Il va en effet de soi que l’art. 32 LAE ne
concerne pas le délai de prescription des prestations versées sous forme de
prêts, précisément remboursables en dehors des règles des art. 28 ss LAE.
La
lettre du 24 septembre 1998 (partie Faits, C), intervenue avant l’échéance du
délai de 5 ans courant depuis le 7 avril 1994, contenait un simple rappel de
l’obligation légale de remboursement, tant du prêt, que des bourses allouées,
dans l’hypothèse où le recourant n’obtiendrait pas un titre de formation.
Cependant, on ne saurait voir là une mesure par laquelle l’autorité faisait
valoir sa prétention ou procédait à des mesuresd’instructions tendant à établir sa créance. Il s’agit d’un simple avis, dans lequel
l’autorité réserve sa prétention ; il ne saurait être considéré comme
valant motif interruptif de la prescription, ce d’autant qu’il n’indique même
pas expressément qu’il vise un tel but (en d’autres termes les conditions
posées dans l’ATF 126 II 1, d’ailleurs extrêmement larges, ne seraient pas non
plus remplies).
Par la suite, l’office intimé, dans sa
lettre du 2 février 2000, a expressément invoqué l’art. 28 LAE, relatif à la
restitution des allocations au cas où l’intéressé renonce à ses études sans
raisons impérieuses, et il a bien ordonné des mesures d’instruction en vue de
statuer sur cette restitution. On aurait donc dû admettre que cet acte
constituait un motif interruptif de la prescription; toutefois, il est intervenu
plus de 5 ans après le 7 avril 1994, soit à un moment où la
prescription était d’ores et déjà acquise.
S’agissant par ailleurs du montant de
10'500 francs, alloué sous la forme d’un prêt, on doit relever qu’il est
remboursable. Force est au surplus d’appliquer les dispositions du CO à titre
de droit cantonal supplétif ; concrètement, selon l’art. 318 CO, l’emprunteur
a, pour restituer la somme due, six semaines qui commencent à courir dès la
première réclamation du prêteur. Ce n’est qu’à partir de cette échéance que le
délai de prescription ordinaire en matière contractuelle, soit 10 ans (art. 127
CO), va débuter. Il va ainsi de soi que l’échéance de la prescription n’est pas
atteinte pour ce second volet des prestations de l’OCBEA.
On notera également que le
remboursement du prêt est dû indépendamment des motifs qui ont pu conduire
l’intéressé à mettre fin à ses études.
Il découle des considérations qui
précèdent que le recours doit être admis dans sa partie principale, soit en
tant qu’il concerne le montant de 40'500 francs, lequel est actuellement
prescrit.
Compte tenu de l’issue du pourvoi, il
convient de statuer sans frais (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 1er
novembre 2004 par l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage est
réformée en ce sens que la demande de restitution est confirmée à concurrence
de 10'500 (dix mille cinq cents) francs, celle-ci étant annulée pour le
surplus.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument.
fg/Lausanne, le 6 avril 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.