ac-1993-0215•Play tower prohibited in inconstructible garden area
ac-1993-0215Cantonal CourtMay 13, 1994Annulled
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Neighbors of a historic-centre parcel challenged the municipality’s approval of a 5-meter play tower erected above a public garden built on top of an underground parking garage. The tribunal held the appeal timely, then found the tower to be a construction that significantly altered land use and did not fall within any exception in Article 27 RCH for garden areas. The municipal approval of 12 July 1993 was therefore annulled. No court fee was charged, and the commune had to pay CHF 800 in party costs to the successful appellants.
Art. 27 RCH; garden areas are in principle non-buildable. A play tower of notable dimensions constitutes a construction requiring authorization and, where it significantly modifies occupation of the land, cannot be treated as a mere movable installation. The exceptions for garden areas must be construed restrictively: they cover only the specific structures expressly listed, in particular small annexes for garden tools, existing buildings within their volume, and underground parking-related works. A project falling outside these categories is unlawful notwithstanding its public utility or aesthetic intent (consid. 2).
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 13 mai 1994
sur le recours interjeté par Pierre BONZON et consorts , représentés par l'avocat Claude Hosner, à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains , du 12 juillet 1993, levant leur opposition et autorisant notamment la réalisation d'une tour de jeux dans le cadre de l'aménagement d'un jardin public.
Statuant à huis clos dans sa séance du 16 décembre 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
A. Matthey, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. La Commune d'Yverdon-les-Bains est propriétaire sur son territoire de la parcelle cadastrée sous no 1977, située en bordure est de la rue Roger de Guimps, à proximité de la vieille ville. Ce terrain est compris dans le périmètre du plan d'extension partiel no 130-572 du "Centre historique" (ci-après : le PEP ou le plan d'extension partiel) et est classé en surface de jardins (voir planche no 3 du PEP). Son affectation est fixée principalement par l'art. 27 du règlement du 7 mai 1981 du Centre historique, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 août 1983, et modifié en dernier lieu le 6 septembre 1989 (approbation du Conseil d'Etat le 24 novembre 1989). L'alinéa 1 de cette disposition prévoit que les surfaces de jardins sont en principe inconstructibles; les alinéas 2 à 4 réservent diverses exceptions, en faveur notamment de petites constructions annexes (al. 2) ou de garages souterrains (al. 4), sur lesquelles on reviendra plus loin.
B. A une date qui ne ressort pas exactement du dossier, la Commune d'Yverdon-les-Bains a décidé d'utiliser la parcelle précitée pour la construction d'un garage souterrain de huitante-six places à l'usage des habitants du centre historique de la ville. Le permis de construire a été délivré le 17 décembre 1990 à la Coopérative du parking Roger de Guimps, mise au bénéfice d'un droit de superficie d'une durée de cent ans. Parmi les conditions spéciales du permis figurait une clause précisant que celui-ci n'était pas valable pour les aménagements de surface tels que présentés à l'enquête publique et qu'un nouveau projet devrait être soumis à cet effet aux services communaux concernés. Ce parking a été construit récemment et divers aménagements ont été réalisés en surface, au nombre desquels figure principalement un petit bâtiment abritant l'entrée réservée aux piétons.
C. Les modalités de l'aménagement en surface de la parcelle précitée ont été adoptées à fin 1991 par le Conseil communal qui a prévu la réalisation d'un jardin public et débloqué à cet effet un crédit d'investissement de Fr. 215'000.-- en faveur de la Coopérative du parking Roger de Guimps. Cette décision, dont un exemplaire non daté figure au dossier, a fait suite au préavis no 29 du 11 septembre 1991 de la municipalité dans lequel le projet, qui n'a pas donné lieu à des discussions au Conseil communal, était décrit de la manière suivante :
"...Il prévoit un aménagement légèrement refermé par rapport à la rue au moyen de haies protégeant les zones de jeu pour enfants et de petites constructions abritant les escaliers d'accès, une petite fontaine et une cabine téléphonique. A l'intérieur du parc proprement dit, on trouvera une aire de jeu longée d'une part par des gradins, d'autre part par des murets. Cette aire sera ceinturée par une promenade et des bancs avec éclairage public, de manière à dessiner un parcours à caractère plus ordonné vers la rue et plus naturel vers le fond du parc où la végétation devient plus importante. La rampe d'accès sera limitée par un muret en béton, côté rue, et par des barrières, côté trottoir".
D. Au printemps 1993, la Commune d'Yverdon-les-Bains a entrepris divers travaux en vue de réaliser le jardin public projeté, érigeant notamment au centre de la parcelle no 1977 une tour de jeux d'une hauteur avoisinant 5 mètres, posée sur un socle en béton et entourée d'une planie en terre battue occupant une surface de l'ordre de 120 mètres carrés; cette planie a été creusée à environ 40 centimètres plus bas que le niveau de la parcelle. Le reste du bien-fonds est garni de végétation, à l'exception de divers aménagements en dur (notamment pavés à proximité de l'entrée du parking). Dans le courant du mois d'avril 1993, Yves Champod et les époux Pierre et Suzanne Bonzon, copropriétaires de la parcelle voisine cadastrée sous no 1974 (rue du Four 23), se sont adressés à la municipalité pour critiquer ces aménagements, invoquant leur mauvaise intégration et faisant valoir le caractère inconstructible de la parcelle no 1977. Ce n'est que plus tard, soit du 8 au 28 juin 1993, que la municipalité a mis les travaux à l'enquête publique. Celle-ci a donné lieu à plusieurs oppositions provenant de propriétaires voisins, parmi lesquels Yves Champod et les époux Bonzon. Les opposants s'en prenaient principalement à la construction de la tour de jeux, qualifiée de "mirador", reprenant les arguments mentionnés ci-dessus et invoquant également la violation d'une servitude de non-bâtir grevant la parcelle no 1977 en leur faveur.
Le 12 juillet 1993, après s'être assurée que le dossier était de compétence communale (voir lettre de la CAMAC du 14 juin 1993 à la municipalité), la municipalité a informé les intéressés qu'elle avait décidé de lever les oppositions.
E. C'est contre cette décision, reçue au plus tôt le 15 juillet 1993, tout au moins en ce qui concerne trois des opposants (voir lettres timbrées versées au dossier), que Pierre et Suzanne Bonzon, Yves Champod, Daniel Kasser, Dora Tschumi, Marie-Claire Lambelet-Tschumi et Anne Mamin-Tschumi, tous propriétaires d'un bien-fonds dans le voisinage de la parcelle no 1977, ont recouru auprès du Tribunal administratif par acte déposé le 26 juillet. Le pourvoi a été validé par un mémoire adressé le 4 août 1993, dans lequel l'avocat Claude Hosner, agissant au nom des recourants, fait valoir, en plus des arguments mentionnés plus haut, que la toiture du parking n'est pas recouverte uniformément d'une couche de terre végétale de 50 centimètres, contrairement à ce qu'exige l'art. 27 al. 4 lit. b du règlement du Centre historique.
La municipalité s'est déterminée par lettre du 6 septembre 1993. Tout en mettant en doute la recevabilité du recours, elle s'est exprimée sur le fond, proposant le rejet du pourvoi. Ses arguments seront repris par la suite dans la mesure utile.
F. Le tribunal a tenu séance à Yverdon-les-Bains le 16 décembre 1993, en présence des parties et intéressés. Il a effectué une inspection locale, au cours de laquelle il a pu constater que la plupart des aménagements mis à l'enquête publique, y compris la tour de jeux, étaient déjà réalisés.
Considérant en droit :
La municipalité met d'abord en doute la recevabilité du recours, pour cause de tardiveté. Ainsi que cela ressort des lettres tamponnées produites en cours de procédure, trois des décisions attaquées au moins ont été envoyées le 14 juillet et donc reçues au plus tôt le lendemain 15 juillet 1993. Le délai de recours de dix jours (art. 31 LJPA) est ainsi arrivé à échéance le 25 juillet 1993, soit un dimanche. L'art. 38 al. 4 du Code de procédure civile (CPC), applicable par renvoi de l'art. 32 al. 3 LJPA, prescrit dans un tel cas que le délai de recours est reporté au prochain jour utile. Dans le cas d'espèce, le recours a été déposé le 26 juillet 1993; il est donc recevable, en tout cas en ce qui concerne trois des recourants. Il y a par conséquent lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les recourants s'en prennent pour l'essentiel à la tour de jeux qui, à lire les plans, mesure 4,80 mètres de hauteur par rapport au niveau du sol aménagé et occupe une surface d'un peu plus de 6 mètres carrés, sans compter les aménagements annexes (filet, petit pont, toboggan, etc.). Ils qualifient cet ouvrage de construction et le considèrent comme contraire à l'art. 27 du règlement du Centre historique (ci-après : RCH), dont l'alinéa 1 prévoit que les surfaces de jardins sont en principe inconstructibles. Ils estiment également que ce "mirador", pour reprendre leur propre expression, ne s'intègre pas harmonieusement à l'environnement bâti, déjà mis à mal par les aménagements réalisés en relation avec le garage souterrain (mémoire de recours, p. 5, ch. 3). Ils ajoutent que, de manière plus générale, l'aménagement d'ensemble de la parcelle en cause porte atteinte au caractère du Centre historique et qu'on est bien loin de la notion de "jardin" au sens de l'art. 27 RCH.
a) Il convient en premier lieu de vérifier si la tour de jeux constitue une construction, soumise à autorisation et à enquête publique, dans la mesure où la municipalité a soutenu que cet ouvrage devrait être envisagé comme une construction mobilière, laissant entendre implicitement que son statut serait différent de celui des autres constructions. Cette question appelle à l'évidence une réponse affirmative. Selon la jurisprudence relative à l'art. 103 LATC, la loi soumet à autorisation toutes les opérations modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation - fût-ce sans travaux -, de volume ou d'aspect de celle-ci (RDAF 1963, 274; 1977, 259; 1983, 127; 1985, 328). Ont été ainsi soumis à autorisation la réalisation d'un abri amovible (RDAF 1974, 367), d'une cabane à outils (RDAF 1975, 141), d'une colonne à essence (RDAF 1957, 160), d'un mât avec projecteurs (RDAF 1973, 366), d'une serre (RDAF 1978, 410). Il n'y a pas de raison qu'il en aille différemment pour la tour de jeux incriminée qui, de par ses dimensions, modifie notablement l'occupation du sol et, pour cette raison également, ne peut être réalisée sans enquête publique (art. 111 LATC a contrario). La municipalité n'en a d'ailleurs finalement pas disconvenu.
b) Comme on l'a déjà vu plus haut (partie "En fait", let. A.), l'art. 27 RCH réglemente l'affectation des surfaces de jardins en posant le principe qu'elles sont inconstructibles (al. 1). Les alinéas 2 à 4 prévoient diverses exceptions, libellées ainsi :
"2. De petites constructions annexes, à usage de dépôt pour outillage de jardin, clapier et dont la surface n'excède pas 8 m2, peuvent être autorisées si elles sont construites en matériaux légers avec toiture en tuile plate et si elles s'intègrent harmonieusement à l'environnement bâti et ne portent pas d'atteinte au voisinage.
Elles ne peuvent être reconstruites.
..."
Il est manifeste que les alinéas 3 et 4 précités n'entrent pas en ligne de compte pour autoriser l'ouvrage contesté. Il n'en va pas différemment de l'alinéa 2 qui, tout en précisant que de petites constructions annexes peuvent être réalisées dans les surfaces de jardins, limite leur affectation à l'"usage de dépôt pour outillage de jardin". Il est donc clair que la tour de jeux incriminée n'est pas à sa place sur la parcelle no 1977. Même si l'intention de la commune de procurer aux enfants une nouvelle place de jeux est louable, le Tribunal administratif ne peut que constater ici que la municipalité a eu tort de délivrer le permis de construire sollicité. Le recours doit donc être admis et la décision attaquée, annulée.
Cela étant, point n'est besoin d'examiner si les autres arguments invoqués par les recourants conduiraient également à l'admission du recours. En l'état actuel du dossier, il est d'ailleurs difficile de vérifier quels sont exactement les aménagements qui ont été compris dans l'enquête publique ayant pour objet la construction du parking souterrain et qui, vu l'entrée en force du permis relatif à cet objet, ne sont plus susceptibles de contestation.
La municipalité ayant agi dans le cadre de ses attributions de droit public, il n'y a pas lieu de mettre des frais à sa charge. La Commune d'Yverdon-les-Bains versera en revanche des dépens aux recourants qui ont obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis; la décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 12 juillet 1993 est annulée.
II. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
III. Une indemnité de Fr. 800.-- (huit cents francs) est allouée à titre de dépens aux recourants, à savoir Pierre et Suzanne Bonzon, Yves Champod, Daniel Kasser, Dora Tschumi, Marie-Claire Lambelet-Tschumi et Anne Mamin-Tschumi, solidairement entre eux, à charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains
Lausanne, le 13 mai 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
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Whether the appeal was filed within the statutory time limit.
The appeal was timely because the ten-day period expired on a Sunday and was carried over to the next working day.
The decision was received no earlier than 1993-07-15; under the applicable procedural rules, the deadline ending on Sunday 1993-07-25 extended to Monday 1993-07-26, when the appeal was filed.
Whether the play tower could be authorized in a garden area under the historic-centre zoning rules.
No. The play tower was a construction modifying land use and did not fit any exception for garden areas.
The tower required authorization and public notice because it significantly altered occupation of the land. Article 27 RCH makes garden areas generally non-buildable, and the exceptions cover only small annexes for garden tools, existing buildings, or underground parking-related structures, none of which included the play tower.
Whether the municipal approval had to be annulled and costs awarded.
The challenged approval had to be annulled; no court fee was charged, and the municipality had to pay costs to the successful appellants.
Since the project was unlawful under the zoning rules, the appeal succeeded. As the municipality acted in public-law capacity, no fee was imposed, but reimbursable costs were awarded to the appellants represented by counsel.
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