ac-1990-7521•Protection civil shelter parking not exempt from zoning rules
ac-1990-7521Cantonal CourtJul 15, 1992Annulled
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Neighbors and local associations appealed against Epesses' building permit for a covered parking and civil defense shelter. The Tribunal held that civil defense constructions are not exempt from cantonal and communal planning law, that the access ramp could not lawfully encroach on viticultural land, and that the file lacked the noise assessment required for a fixed parking installation. It also found the plans insufficient regarding the enlargement of the existing communal building and the shelter’s intrusion into an inconstructible zone. The cantonal and municipal authorization decisions were annulled, with costs awarded against the commune.
LCPC art. 13; LAT art. 24; LPE art. 11, 25; OPB art. 7, 9, 36, 43, 44; LATC art. 120; RATC art. 69; RPE art. 4, 7, 37; a civil defense shelter is in principle subject to cantonal and communal zoning and building law. The analogy to military construction does not justify a general exemption, since the protection-civil legislation reserves building permits and requires coordinated application of planning rules (consid. 3a). Access works serving the parking function only are not inseparable shelter elements and remain fully subject to zoning law (consid. 3b-c). For new fixed installations, the authority must determine sensitivity levels and assess emissions concretely before authorizing the project; absent such elements, the permit must be annulled and the matter remitted for proper assessment (consid. 4).
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 15 juillet 1992
sur le recours interjeté le 19 avril 1991 par Michel FONJALLAZ, la Communauté des copropriétaires de la PPE BEAU SOLEIL, Pierre et Edith DISERENS, Eric DESSEMONTET, François DISERENS et les associations HELVETIA NOSTRA et SAUVER LAVAUX ,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports , du 25 février 1991, accordant à la Commune d'Epesses l'autorisation préalable de construire un parking couvert et un abri de protection civile et contre la décision de la Municipalité d'Epesses, du 9 avril 1991, accordant un permis de construire pour ce même objet.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, subst.
constate en fait :
A. La Commune d'Epesses, propriétaire sur son territoire de la parcelle no 1060, projette d'y construire un abri de protection civile avec parking public et privé. Ce bien-fonds, situé au centre du village, limité vers l'amont pas la RC 763 d, est compris pour partie dans le périmètre du plan d'extension partiel Epesses-village, adopté par le conseil communal le 10 juin 1982 et approuvé le 2 novembre 1983 par le Conseil d'Etat, où il est colloqué en zone d'architecture épousant la configuration du sol, ainsi qu'en zone de prolongement extérieur des bâtiments. Le solde du bien-fonds est soumis au régime de la zone viticole, selon plan des zones adopté avec son règlement (RPE) aux mêmes dates que le plan d'extension partiel ci-dessus. Un bâtiment communal (no 191 ECA) en forme de L, comprenant notamment une salle de spectacle, s'élève dans la partie ouest de cette parcelle, ainsi qu'un petit bâtiment de forme carrée (no 65 ECA), dans l'angle nord-est. A l'est, le bien-fonds jouxte la propriété de Livia Chapron, Eric Dessemontet et Edith Diserens (parcelle no 1063), sur laquelle s'élève un bâtiment d'habitation contigu au bâtiment no 65 ECA. Le terrain présente une forte dénivellation par rapport au niveau de la route cantonale.
En novembre 1987, la municipalité a présenté au Service de la protection civile un avant-projet relatif à la construction d'un complexe communal qui devait comprendre un abri de protection civile, un parking, une salle d'école, le bureau de poste PTT, une place de jeux et des esplanades. La construction était prévue sur quatre niveaux, dont deux situés au-dessous du niveau du terrain naturel. Les deux étages supérieurs devaient abriter des locaux administratifs et une salle de classe. Les deux étages inférieurs, décalés en plan, devaient abriter un parking de 20 places et un abri d'une contenance de 350 places protégées, avec PC III réduit, pouvant servir de parking à concurrence de 16 places de stationnement. Ce projet empiétait en façade sud sur la zone viticole. Le Service de l'aménagement du territoire a refusé l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir. Pour sa part, dans une lettre du 17 octobre 1990 adressée à la municipalité, le Service de la protection civile déclarait que le projet était conforme aux normes fédérales de la protection civile et que le site retenu était le seul qui convenait pour l'implantation d'un abri, tant pour des raisons géologiques et que de protection de l'environnement. Il relevait également que le projet serait situé dans un secteur stable, centré par rapport à la zone qu'il est susceptible de desservir, tout en sauvegardant l'aspect particulier de la bourgade, entourée de vignobles de qualité.
Un nouveau projet a été présenté en 1991. Contrairement au premier, il n'empiète plus sur la zone viticole, sous réserve de l'accès au parking souterrain. Plus réduit, il comprendrait trois niveaux. Au niveau 0, situé environ 3 mètres en-dessous du niveau de la route, serait aménagé un parking à l'air libre, comprenant 13 places, dont 7 en zone bleue, le solde étant réservé à l'administration. Au-dessous (niveau - 1) prendrait place un second parking, composé du même nombre de places destinées à la même affectation. Le deuxième niveau (niveau -2) abriterait un parking de douze places et le troisième (niveau - 3) un abri-parking de 389 places protégées, avec PC III réduit, comprenant 16 places de stationnement; les places de parc de ces deux derniers niveaux sont destinées à être louées ou vendues. On accéderait à ces parkings par une rampe située à l'est, en limite de propriété, puis comportant un retour en façade sud, là où elle déborderait sur environ 200 mètres carrés de zone viticole. Cette rampe serait séparée de la parcelle no 1063 voisine, sur laquelle s'élève un bâtiment d'habitation, par des bacs destinés recevoir des plantations. Le complexe projeté serait relié au bâtiment communal existant (ECA no 191); l'aile nord-est de cette construction serait elle-même agrandie après démolition au sud d'un péristyle pour permettre la fermeture et la prolongation de cet espace tant côté est que sud, à concurrence d'une surface totale d'environ 70 mètres carrés au niveau - 1 et 100 mètres carrés au niveau -2; on y aménagerait notamment des bureaux et la salle de municipalité. Ces travaux, que les plans ne figurent que par un trait jaune sur la partie à démolir, se situeraient pour l'essentiel en zone de prolongement extérieur des bâtiments. Des ouvertures seraient également modifiées en façade sud du bâtiment existant.
Le projet a été soumis à l'enquête publique du 5 février au 7 mars 1991.
Par lettre du 25 février 1991, la Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la municipalité les décisions des services cantonaux intéressés. Le Service de la protection civile ne s'est pas déterminé à cette occasion.
Edith, Pierre et François Diserens, Eric Dessemontet, Michel Fonjallaz, l'association Helvetia Nostra et Sauver Lavaux ont formé opposition à l'encontre de ce projet.
Par lettre du 9 avril 1991, la municipalité a notifié sa décision de lever les oppositions.
B. Michel Fonjallaz, la Communauté des copropriétaires de la PPE Beau Soleil, ainsi que les copropriétaires de ladite PPE, Edith et Pierre Diserens, Eric Dessemontet, François Diserens, l'association Helvetia Nostra et Sauver Lavaux ont interjeté recours contre cette décision par acte du 19 avril 1991. Concluant à l'annulation de la décision attaquée, il font valoir que la construction projetée empiéterait sur la zone agricole, qu'elle porterait atteinte à l'esthétique du village et qu'elle violerait en outre plusieurs dispositions réglementaires. Les recourants se sont acquittés, dans le délai qui leur a été imparti, de l'avance de frais requise de Fr. 1'000.-.
Dans ses déterminations du 16 mai 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT) soutient que les constructions de protection civile échappent au droit matériel et formel des constructions, si bien que l'empiétement sur la zone viticole n'est pas soumis à l'octroi d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 lit. a LATC.
Par mémoire du 17 mai 1991, la municipalité a conclu au rejet du recours. Ses arguments seront repris plus loin, dans la mesure utile.
C. Le Tribunal administratif a tenu séance le 3 octobre 1991 et a procédé à une inspection locale en présence des parties.
Avec l'accord des parties, il a été décidé que le dossier serait complété en vue de requérir notamment le dossier du Service de la protection civile relatif au deuxième projet.
D. La municipalité a produit un plan de la coupe A-A, établie à la demande du tribunal par l'architecte. Le Service de la protection civile a produit son dossier ainsi que l'échange de correspondance relatif aux projets de 1987 et 1991. Il résulte de ces pièces que ce service ne s'est pas formellement prononcé sur le deuxième projet. Interpellé sur la question de savoir si une autre implantation de la construction litigieuse ou un projet réduit qui n'empiéterait pas sur la zone viticole seraient exclus, le Service de la protection civile a répondu en date du 15 octobre 1991 que la solution envisagée était la seule possible du point de vue des exigences requises pour les constructions de protection civile et de la protection des sites, sur le territoire de la commune. Il relève en outre que les éléments qui empiètent sur la zone viticole sont la rampe d'accès et le couvert déterminé par la zone de parquage, constructions qui sont liées au fonctionnement du parking uniquement.
Considérant en droit :
Il convient par conséquent d'entrer en matière sur le fond.
L'ouvrage projeté comprend un abri de protection civile, ainsi qu'un parking de plus de vingt places. Selon l'annexe II au RATC, ces deux circonstances justifiaient l'octroi d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 lit. c LATC du Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après DPSA). Or si ce département, par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie, a délivré l'autorisation spéciale requise pour le parking, il ne s'est pas prononcé par l'intermédiaire du Service de la protection civile, s'agissant de l'abri lui-même. Ce service a certes donné son accord au projet, mais préalablement à la mise à l'enquête du nouveau complexe, ce qui ne le dispensait pas d'intervenir ultérieurement, en même temps que les autres services concernés. Il n'y a cependant pas lieu de s'interroger sur les conséquences de cette informalité, vu le sort du recours.
Les recourants mettent en cause l'empiétement de la voie d'accès au parking sur la zone agricole. De leur côté, la municipalité et le Département des travaux public, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT) soutiennent qu'il s'agit d'un élément indissociable de l'abri de protection civile, qui échappe aux règles formelles et matérielles du droit cantonal de l'aménagement du territoire et des constructions.
a) La question de l'assujettissement des constructions de protection civile au droit cantonal de l'aménagement du territoire et des constructions est discutée en doctrine. Pour l'Office fédéral de l'aménagement du territoire, elle doit être résolue par la négative : "non-assujettissement tant du point de vue formel que matériel (art. 1 LPCi)" (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, p. 64). Cette affirmation lapidaire a été reprise sans discussion par quelques commentateurs (v. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 44; Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 1987, n. 24 ad. art. 1; Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Aarau 1985, n. 5 § 150, p.. 368). Elle repose sur le fait que les constructions de protection civile sont un élément de la défense nationale (art. 1er al. 1er LPCi) et devraient par conséquent bénéficier du même régime que les constructions militaires, qui échappent à toute autorisation cantonale préalable en vertu de l'art. 164 al. 3 de la loi fédérale du 12 avril 1907 sur l'organisation militaire (OM-RS 510.10).
Le fait que les constructions militaires ne soient pas soumises au droit cantonal de l'aménagement du territoire et des constructions n'est généralement pas contesté en doctrine (Spahn, Die Bindung des Bundes an das kantonale und kommunale Baupolizeirecht sowie an die eidgenössischen Vorschriften im Bereich der Raumplanung, in : Grundlagen der Raumplanung, herausgegeben vom EJPD/Delegierten für Raumplanung, juillet 1977, p. 25). Dans l'arrêt "Commune de Rothenthurm" (ATF 110 Ib 260 = JT 1986 I 551) le Tribunal fédéral a confirmé que l'exécution des travaux servant à la défense nationale non seulement n'était pas subordonnée à une autorisation cantonale préalable, mais encore n'était pas non plus soumise à l'exigence de l'autorisation exceptionnelle prévue par l'art. 24 LAT pour les constructions hors des zones à bâtir. Il a en outre précisé que cette exemption ne concernait pas seulement les constructions et installations servant directement à la défense nationale, mais aussi celles qui y servent indirectement. Il ne s'ensuit toutefois pas que "la Confédération ne doit pas tenir compte des intérêts de la planification cantonale et communale. Au contraire, l'art. 22 quater al. 3 Cst. prévoit expressément qu'elle tient compte dans l'accomplissement de ses tâches, des besoins de l'aménagement national, régional et local du territoire" (arrêt précité, JT 1986 p. 552).
La portée que la doctrine et la jurisprudence donnent ainsi à l'art. 164 al. 3 n'échappe toutefois pas à la critique. Pour Christoph Bandli (Bauen ausserhalb der Bauzonen, thèse, Berne 1989), la seule référence à la lettre de l'art. 164 al. 3 ne donne manifestement pas satisfaction. "Cette disposition provient d'une époque où la Confédération avait encore à craindre des cantons pour sa compétence étendue en matière d'affaires militaires (...). Aujourd'hui, on ne peut plus guère douter que les cantons soient prêts à mettre leur territoire à disposition pour les constructions militaires nécessaires. Simultanément, c'est avant tout à eux qu'il incombe d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Par conséquent l'art. 164 al. 3 doit de nos jours être interprété de manière à ce que les constructions militaires soient autant que possible soumises à une autorisation de construire. Les casernes, les arsenaux, les magasins de munitions et autres dépôts, de même que les bâtiments administratifs, peuvent parfaitement être soumis au régime du plan d'affectation. La clause d'exemption ne se justifie que pour les bâtiments et installations militaires qui serviraient directement, en cas de guerre, à des actions de combat" (op. cit. p. 54). L'auteur remarque encore qu'avec la reconnaissance de l'art. 24 LAT en tant que tâche fédérale au sens de l'art. 2 let. b LPN (ATF 112 Ib 70) la situation a changé; il relève l'incohérence qu'il y a à traiter différemment les constructions militaires stricto sensu (fortifications, barrages anti-chars, barraquements militaires, arsenaux et casernes) et les installations servant aux tirs hors service, qui sont soumises à autorisation cantonale (ATF 114 Ib 125; 112 Ib 39), à soumettre les premières à la législation forestière (Zbl 85/1984, p. 504 et ss.), mais non à l'art. 24 LAT. "Ce qui vaut pour les PTT, vaut pour l'administration militaire et ce qui vaut pour la législation forestière vaut aussi pour l'art. 24 LAT : la Confédération est liée par son propre droit, également lorsque les cantons accordent les autorisations en vertu du droit fédéral" (op. cit., p. 53, note 123).
S'agissant des constructions de protection civile, on a vu que l'opinion de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire a été reprise par quelques commentateurs. Pour sa part, M. Bandli considère que ces constructions ne tombent pas sous le coup de l'art. 164 al. 3 OM, quand bien même elles servent aussi, mais pas de manière exclusive, à la défense nationale dans son sens le plus large (op. cit., p. 54-55). On pourrait ajouter à cela que, si elle est une composante de la défense nationale, la protection civile est toutefois séparée de l'armée. Ses organismes n'ont aucune tâche de combat (art. 1er, al. 2 dernière phrase LPCi) et ne sont pas armés (Malinverni, Commentaire de la Constitution, n. 13 ad. art. 22 bis). Par ailleurs les principales compétences d'exécution en matière de protection civile appartiennent non pas à la Confédération, mais aux cantons, et plus spécialement aux communes, à qui incombe la construction des abris, des installations et des dispositifs nécessaires aux organismes locaux (Malinverni, op. cit., n. 19). La Confédération exerce certes sa haute surveillance, mais ni la LPCi ni la LCPCi ne prévoient cependant de mesures de contrainte pour le cas où un canton se refuserait à exécuter le droit fédéral (Malinverni, op. cit., n. 24). Il peut paraître ainsi paradoxal d'appliquer une norme (l'art. 164 al. 3 OM) qui tendait à affranchir la Confédération de toute entrave cantonale dans l'accomplissement d'une de ses tâches primordiales, à un domaine où l'essentiel des tâches d'exécution est délégué aux cantons et aux communes.
Dans un arrêt récent (AC 7481, du 5 juin 1992), le Tribunal administratif s'est néanmoins rallié à la doctrine dominante. Il s'est avant tout fondé sur l'arrêt "Commune de Rothenthurm", en considérant que, si non seulement les constructions servant directement à la défense nationale, mais aussi celles qui y contribuent indirectement, tels que les barraquements militaires et les arsenaux, tombaient sous le coup de l'art. 164 al. 3 OM, il en allait nécessairement de même des constructions de protection civile. Il a cependant jugé, dans la ligne de la jurisprudence fédérale, que l'autorité chargée de la construction d'un abri de protection civile ne pouvait pas pour autant faire abstraction de la planification cantonale et communale; les exigences essentielles de celle-ci devaient être au contraire prises en considération dans la mesure du possible, des dérogations à la réglementation cantonale et communale n'étant admissibles que si elles ne heurtaient pas les exigences majeures de la législation sur l'aménagement du territoire.
Indépendamment des doutes qu'il peut susciter sous l'angle de sa nécessité pratique, ce régime d'exception en faveur des constructions de protection civile ne saurait être confirmé pour un motif décisif, qui semble avoir échappé jusqu'ici aussi bien aux commentateurs qu'au Tribunal administratif : la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile (LCPC : - RS 520.2) réserve expressément à son art. 13 les autorisations de construire prévues par le droit cantonal, en précisant qu'elles "ne peuvent être accordées que si les projets répondent aux exigences minimales prévues à l'art. 8 ainsi qu'aux prescriptions d'exécution, et s'ils sont approuvés par les organes compétents." L'annexe II au règlement d'application de la LATC mentionne du reste les constructions de protection civile parmi les ouvrages qui doivent faire l'objet d'une autorisation cantonale spéciale selon l'art. 120 LATC.
Appliquer par analogie aux constructions de protection civile une norme qui les exempte de toute autorisation cantonale, alors que la législation qui les régit réserve au contraire de telles autorisations, est contradictoire. Au demeurant, la clause d'exemption n'a guère de sens dans un domaine où, contrairement à la majeure partie des constructions militaires, les ouvrages sont soit le fait des cantons et des communes eux-mêmes (abris publics), soit celui de particuliers (abris privés). Il n'existe aucun indice tendant à démontrer que le législateur fédéral ait voulu soustraire les cantons et les communes, pour les constructions de protection civile dont ils sont maîtres de l'ouvrage, à leurs propres règles d'aménagement et de construction. Quant à la Confédération, pour les abris qu'elle a l'obligation de construire dans les bâtiments dont elle est maîtresse de l'ouvrage, l'art. 22 quater Cst. ne la délie pas du respect des mesures d'aménagement des cantons et des communes qu'elle est tenue d'observer en raison du principe de la légalité de l'administration. La force dérogatoire des règles de rang supérieur n'entraîne de conséquences que si, dans la loi même qui régit la matière concernée, la Confédération s'exclut ou exclut des tiers de l'assujettissement aux règles de droit cantonal et communal, aux plans et autorisations, tel que ce fut le cas pour certaines constructions ou installations. Dans tous les autres cas, les mesures d'aménagement des cantons et communes valent également pour la Confédération, pour autant qu'elles ne l'entravent pas dans l'accomplissement de ses tâches (R. Jagmetti, Commentaire de la Constitution, n. 9 ad. art. 22 quater). Or, comme on vient de le voir, la législation sur la protection civile, loin d'exclure l'application de la réglementation cantonale et communale, réserve au contraire les autorisations de construire qu'elle prévoit, et l'on ne saurait prétendre, de manière toute générale, que cette réglementation entrave la Confédération dans l'accomplissement de ses tâches. Au contraire, il est facile aux communes, maîtresses d'oeuvre de la plupart des abris publics, de prévoir dans leur planification les espaces et les règles nécessaires à la réalisation de ceux-ci. Quant aux abris privés, normalement intégrés à d'autres constructions, leur soumission au droit commun ne pose aucun problème insoluble. La réglementation communale peut prévoir qu'en tant que constructions souterraines elles ne sont pas prises en considération dans le calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments, ni dans le coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol (art. 84 LATC). Et même en l'absence d'une telle réglementation, les difficultés que crée parfois la nécessité d'aménager des sorties de secours à une certaine distance de l'abri peuvent être surmontées sur la base de la jurisprudence relative aux rampes d'accès pour véhicules, ainsi que l'a d'ailleurs admis en son temps la Commission cantonale de recours en matière de constructions (prononcé no 7085, du 30 janvier 1992, Aeschlimann et crts c/St-Cergue, consid. E; v. aussi RDAF 1986 b. 187). On ne peut certes pas exclure que la réglementation en matière de constructions et d'aménagement du territoire se heurte aux exigences de la législation sur la protection civile, notamment aux normes techniques qui résultent des instructions du Département fédéral de justice et police (ITO 1977). Il y aurait lieu, en pareil cas, d'appliquer ces réglementations de manière coordonnée, en tenant compte des intérêts en présence, de sorte que la tâche d'importance nationale que représente la construction d'installations de protection civile ne se trouve pas entravée ou compliquée à l'excès.
Ces considérations conduisent le Tribunal administratif à revenir sur la position qu'il avait adoptée dans son arrêt du 5 juin 1992 et à conclure que les constructions de protection civile sont en principe soumises au droit cantonal et communal en matière de constructions et d'aménagement du territoire.
b) Même si l'on admettait que ces constructions échappent à l'application formelle et matérielle du droit cantonal sur l'aménagement du territoire et des constructions, il n'en irait pas de même pour les parties de bâtiments dans lesquels elles sont incorporées et qui ne servent pas elles-mêmes à des fins de protection civile (DFJP/OFAT, op. cit., introduction, no 80). Or, contrairement à ce qu'affirment la municipalité et le DTPAT, la rampe d'accès au parking ne constitue pas un élément indissociable de l'abri de protection civile. Il résulte clairement du plan annoté du niveau - 3, produit par le Service de la protection civile, que la zone renforcée (passage hors décombres) donnant accès à l'abri se trouve dans la zone constructible, exception faite d'une petite surface de l'ordre de 6 mètres carrés. La rampe d'accès au garage n'est quant à elle pas renforcée, ni côté est, ni là où elle empiète sur la zone viticole côté sud. Selon le Service de la protection civile, cet élément de construction est "généré par le fonctionnement et les dimensions du parking uniquement". Il convient en outre de relever que le premier projet, de septembre 1987, comportait un accès à l'abri par des escaliers et par un monte-charge prévus hors de la zone viticole.
Par conséquent, la construction de la rampe d'accès au parking ne saurait échapper à l'application tant formelle que matérielle du droit cantonal de l'aménagement du territoire et des constructions.
c) S'agissant de la partie de la rampe d'accès qui empiète sur la zone viticole, force est de constater qu'elle n'est pas conforme à la destination de cette zone, vouée à la culture de la vigne et, par nature inconstructible (art. 4 RPE). L'art. 7 RPE prévoit que les constructions d'intérêt public, dont la localisation s'impose en zone viticole, sont autorisées à condition de s'harmoniser avec le site. A supposer que cette disposition soit conforme au droit fédéral, qui régit fondamentalement le statut des zones agricoles, auxquelles sont assimilées les zones viticoles (voir DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, no 6 ad. art. 18 LAT), on ne saurait considérer que ses conditions d'application soient réalisées. En effet le parking, dont seule une faible partie des places seront réservées à l'administration et au public (niveaux 0 et - 1), les autres étant destinés à être vendues ou louées (niveaux - 2 et - 3) ne saurait être qualifié de construction d'intérêt public, quelle que puisse être l'opportunité de sa réalisation. L'art. 7 RPE interdit par conséquent son implantation en zone viticole. Certes l'essentiel de la construction est prévu dans une zone adéquate, mais cette circonstance n'autorise pas une extension de l'ouvrage en zone viticole sur près de 200 mètres carrés. Même si l'on peut admettre que l'abri de protection civile a sa place à cet endroit du village, il n'en va pas automatiquement de même du parking, qui lui est associé pour des motifs d'opportunité. La présence de l'abri ne peut donc pas justifier un empiétement du parking sur la zone viticole.
Cet empiétement ne saurait par ailleurs être autorisé sur la base de l'art. 24 al. 1 LAT, qui régit les conditions d'octroi des autorisations exceptionnelles hors des zones à bâtir. Cette disposition pose en effet deux conditions cumulatives : premièrement l'implantation de la construction hors des zones à bâtir doit être imposée par sa destination (lit. a) et, secondement, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer au projet (lit.b). Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la destination de la construction lorsque se présentent des motifs d'ordre technique, économique ou que la topographie des lieux fait qu'un projet doit être exécuté dans un endroit déterminé à l'extérieur des zones à bâtir. Aucune de ces conditions n'est réalisée en l'espèce; d'une part il paraît possible de trouver une autre solution technique permettant de ne pas empiéter sur la zone viticole, d'autre part le parking lui-même n'est pas imposé par sa destination, à cet endroit du village.
d) Quant à la partie de la rampe d'accès longeant la limite de propriété est, elle serait conforme à la vocation du secteur B de la zone d'architecture épousant la configuration du sol du plan d'extension partiel du village, réservé notamment aux équipements collectifs et aux parkings à l'air libre ou fermés, selon l'article 29 du règlement qui lui est lié (RPV).
Dans le cas particulier, le dossier ne comprend ni les degrés de sensibilité des zones touchées, ni une évaluation des nuisances du parking projeté. Or, situé au centre de village, avec une rampe d'accès en limite de propriété, cet ouvrage peut entraîner des immissions sensibles pour le voisinage, si bien qu'à défaut d'une étude démontrant que toutes les mesures ont été prises pour limiter les émissions, l'autorisation de construire doit être annulée et le dossier renvoyé à l'autorité compétente pour statuer sur la base d'éléments concrets. Il incombe à la commune constructrice de compléter le dossier dans ce sens.
La municipalité soutient que cette condition serait remplie. Il est vrai que l'agrandissement prévu donne au bâtiment existant une assise plus large, de nature à diminuer l'impact visuel de l'aile nord-est du bâtiment, dont la haute façade domine le coteau. Dans la mesure toutefois où cet aménagement est étroitement lié à la réalisation du parking, constituant un élément de transition entre celui-ci et le bâtiment actuel, il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus avant si la municipalité pouvait, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, déroger aux art. 18 et 37 RPV. Un remaniement de cette partie du projet risque en effet d'être indispensable, compte tenu de la nécessité d'aménager différemment les accès au parking.
La partie ouest de l'abri (niveau - 3) empiète sur une profondeur de 7 à 8 mètres et une longueur d'environ 23,5 mètres sur la zone de prolongement extérieur des bâtiments, destinée à assurer les dégagements nécessaires aux bâtiments, l'accès aux bâtiments, des jardins, etc.(art. 37 RPV). Même s'il s'agit d'une construction entièrement souterraine, aucune des conditions permettant de déroger au principe d'inconstructibilité de cette zone n'est réalisée (art. 37 al.2 RPV). Comme on l'a vu (consid.3a ci-dessus), les constructions de protection civile n'échappent pas au droit cantonal et communal de l'aménagement du territoire et des constructions. Le choix du lieu d'implantation d'un abri de protection civile, quand bien-même il s'impose pour des raisons techniques et géologiques, ne peut s'opérer sans égard à la réglementation communale. La conformité de l'ouvrage à la zone d'architecture épousant la configuration du sol, dont le secteur B est destiné aux équipements collectifs, n'est pas contestable. En revanche son empiétement sur une zone inconstructible n'est pas admissible en l'état actuel de la réglementation communale. Le recours doit également être admis pour ce motif.
Le projet devant être remanié à plusieurs égards, point n'est besoin d'examiner les autres griefs des recourants, en particulier ceux portant sur l'intégration de l'ouvrage projeté au caractère des lieux. Il convient néanmoins de relever que selon l'annexe de l'ordonnance du 9 septembre 1981 relative à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS), le village d'Epesses est inscrit en tant que site construit d'importance nationale . Selon l'art. 3 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) l'inventaire lie les autorités fédérales, qui doivent prendre soin de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités dans l'exécution de leurs propres tâches. Lorsque une tâche de la Confédération est confiée aux autorités cantonales, celles-ci doivent également veiller à ménager le site protégé et requérir une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage ou de la Commission fédérale des monuments historiques si le projet est de nature à porter atteinte à un objet inscrit dans un inventaire fédéral (art. 7 LPN). La construction d'un abri de protection civile constitue l'exécution d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 lit.c LPN dès lors qu'il s'agit d'un ouvrage imposé par le droit fédéral pouvant bénéficier de l'allocation de subventions (art. 69a LPCi). Par conséquent, s'il se révélait que le projet remanié peut porter atteinte au village, une expertise fédérale devrait être requise.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, et celle du Département de la prévoyance sociale et des assurances, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels, communiquées par la Centrale des autorisations le 25 février 1991, doivent être annulées. La décision de la Municipalité d'Epesses, du 9 avril 1991, levant les oppositions à son projet de construction d'un parking couvert et d'un abri de protection civile doit également être annulée (art. 75 al.1 RATC).
L'avance de frais versée par les recourants en procédure leur sera restituée. Un émolument de Fr. 1'500.-- est mis à la charge de la Commune d'Epesses dont les conclusions ont été écartées; celle-ci est en outre débitrice des recourants d'une somme de Fr. 1'000.-- à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, et celle du Département de la prévoyance sociale et des assurances, communiquées par la Centrale des autorisations le 25 février 1991, sont annulées.
III. La décision de la Municipalité d'Epesses, du 9 avril 1991, levant les oppositions au projet de construction d'un parking couvert et d'un abri de protection civile, est annulée.
IV. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de la Commune d'Epesses.
V. La Commune d'Epesses versera aux recourants Michel FONJALLAZ, la Communauté des copropriétaires de la PPE BEAU SOLEIL, Pierre et Edith DISERENS, Eric DESSEMONTET, François DISERENS et les associations HELVETIA NOSTRA et SAUVER LAVAUX, solidairement entre eux, la somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 15 juillet 1992/jt
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).
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Whether the appealants had standing to appeal
At least two appellants were neighboring owners and therefore had sufficient special interest to appeal.
Their proximity to the project gave them a sufficiently close, special, and worthy-interest relationship to the dispute.
Whether civil defense shelters are exempt from cantonal and communal planning/building law
No; civil defense constructions are in principle subject to cantonal and communal zoning and building rules.
LCPC art. 13 reserves cantonal building permits; the supposed analogy to military construction was rejected, and coordination with planning law is required.
Whether the access ramp's encroachment on viticultural land was lawful
No; the ramp was not an inseparable shelter element and its encroachment could not be justified under zoning rules or LAT art. 24.
The ramp served the parking function only, was not technically indispensable to the shelter, and the parking was not a construction imposed by its destination at that location.
Whether the parking installation required environmental-noise assessment before authorization
Yes; the file lacked sensitivity levels and a concrete noise evaluation, so the permit could not stand.
A fixed installation in a village center requires a complete procedure and concrete assessment of emissions under the LPE/OPB framework.
Whether the planned enlargement of ECA building 191 was sufficiently documented and permissible
The plans were insufficient and the enlargement appeared tied to the parking scheme; the project therefore needed remodelling.
The new parts were not properly shown and the building lay in a zone where expansion was restricted, subject only to narrow derogation conditions.
Whether the shelter's intrusion into the zone of prolongement extérieur was admissible
No; even as an underground structure, the shelter could not encroach on an inconstructible zone absent the conditions for derogation.
Civil defense buildings do not escape zoning law, and the communal rules did not permit this encroachment.
Whether a federal landscape/site expert opinion would be needed after remodelling
Potentially yes, if the revised project affected the nationally inventoried village site.
The shelter was a federal task within the meaning of the nature and landscape protection act, triggering expert review if harm to the protected site remained possible.
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