ac-1990-1762•Cinema authorization upheld despite monopoly concerns
ac-1990-1762Cantonal CourtJan 23, 1992Dismissed
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Yves Moser, Marc Pahud and Cinérive SA appealed the Vaud Department's authorization allowing Métrociné SA to open two cinema halls and a buffet in Montreux. They argued that the file was incomplete, the cinema commission had been wrongly consulted, and that Métrociné's market power created a prohibited monopoly. The tribunal held that the applicants had standing, that the initial file defects were cured in the appeal, and that the consultation irregularities were not decisive. On the merits, it found no proof that the new cinema would probably reduce film quality or justify refusing the authorization. The appeal was dismissed, and costs and party compensation were charged to the appellants jointly and severally.
Art. 18 LFCin; authorization for opening or transforming a film-projection enterprise may be refused only if, in view of concrete circumstances, a local monopoly or comparable market concentration is likely to jeopardize the interests of culture and the State by causing a probable decline in the quality of films shown. Mere competition with existing operators is insufficient. Procedural defects in the authorization file are curable on appeal where the reviewing court obtains the missing information and no prejudice results. The consultative opinion of the cinema commission is not bound by a specific formalism unless the statute so provides; individual written opinions may suffice (consid. 2-5).
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
23 janvier 1992
sur le recours interjeté par Yves MOSER, Marc PAHUD et CINERIVE SA , à Corseaux et Lausanne, dont le conseil est l'avocat Denis Sulliger, 3, avenue Paul-Cérésole, 1800 Vevey,
contre
la décision du Département de la Justice, de la police et des affaires militaires , Service de la police administrative (ci-après le département), du 29 janvier 1991, accordant à Métrociné SA l'autorisation d'aménager deux salles de cinéma et une buvette dans un immeuble en construction sis à la Grand'Rue 90-92, à Montreux.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
J. Koelliker, assesseur
V. Pelet, assesseur
Greffier : C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Membre de la Commission cantonale du cinéma et président de l'Union des groupements du cinéma vaudois (ci-après UGCV), Yves Moser exploite en raison individuelle les cinémas Rex 1 et Astor à Vevey. Il exploite en société simple avec Marc Pahud les cinémas Rex 2 et Rex 3 à Vevey également. Enfin, il est coadministrateur à raison d'un tiers du capital-actions de la société Cinérive SA, à Lausanne, qui exploite divers cinémas dans le canton, dont en particulier le City-Club à Pully, le Why Not à Montreux et le cinéma d'Aigle. La société Cinérive SA exploitait aussi le cinéma du Bourg à La Tour-de-Peilz, qui a cessé son exploitation le 15 mai 1986. Actuellement, Yves Moser, Marc Pahud et la Société Cinérive SA ont adopté une gestion commune des cinémas de la Riviera vaudoise qu'ils exploitent.
La ville de Montreux qui abritait cinq cinémas au début des années 70, a vu quatre de ces salles cesser leur activité entre les mois de décembre 1972 et juillet 1984, de sorte qu'actuellement, elle ne compte plus qu'une salle de cinéma.
B. La société Métrociné SA est une société anonyme constituée le 26 avril 1985 par ses actionnaires Edipresse SA et Miguel Stucky; elle est financée par les fonds propres mis à la disposition de la société par ses actionnaires et par des prêts bancaires. Outre Miguel Stucky, qui fonctionne comme président depuis le 7 juin 1991, la société est actuellement dirigée par une équipe de cadres de six personnes toutes originaires de Suisse et domiciliées dans le canton de Vaud. En date du 3 juin 1991, le capital-actions de la société a été porté de Fr. 800'000.-- à Fr. 1'800'000.--. A cette occasion, Edipresse SA a réduit sa participation jusqu'alors majoritaire à 40 % au profit de Miguel Stucky, tout en disposant d'un droit d'emption exerçable en tout temps sur le 10 % du capital détenu par celui-ci. Miguel Stucky doit également être considéré comme la personne détenant le pouvoir de signer les contrats de location de films et de faire les programmes de représentations cinématographiques au sens de l'art. 3 du Règlement d'application de la loi vaudoise sur le cinéma.
Actuellement, Métrociné SA exploite pour son propre compte à Lausanne, les cinémas ABC, Athénée, Atlantic, Le Bourg, Georges V, Lido, Palace 1, Palace 2 et Romandie, soit neuf salles sur les seize que compte la ville; elle programme en outre, sur mandat d'exploitants indépendants, les cinémas Richemont et Eldorado à Lausanne, le Corso à Renens et le Rex à Aubonne. Dans le canton de Vaud, elle exploite ou programme ainsi treize salles de cinéma sur quarante-cinq; à Genève, elle exploite les cinémas ABC, Alhambra et Rialto, ce qui représente une participation à l'exploitation ou la programmation de seize salles au total pour la Suisse romande sur 124. Il convient enfin de relever que Métrociné SA est également au bénéfice d'une autorisation de principe délivrée le 15 juillet 1986 par le département de transformer le cinéma Métropole en un complexe multi-salles comprenant quatre salles de projection de films.
C. Le 29 novembre 1989, Métrociné SA a déposé auprès du département une demande d'autorisation d'exploiter deux nouvelles salles de cinéma et une buvette dans un immeuble en construction sis à la Grand'Rue 90-92, à Montreux. Le dossier explicatif et le jeu de plans joints à la demande précisaient que ce projet de complexe multi-salles de respectivement 172 et 138 places devait s'implanter dans le cadre plus large de la construction d'un centre commercial comprenant outre les surfaces marchandes, des habitations, des bureaux et un parking souterrain. Compte tenu de la vocation particulière de la ville de Montreux notamment en matière d'accueil de congrès, le projet prévoyait également un aménagement des salles de cinéma de type polyvalent, pour offrir des volumes équipés non seulement pour la projection en 35 mm, mais également en vidéo, ainsi que pour des conférences.
D. Par lettre du 4 décembre 1989, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, a requis le préavis des autorités locales et des associations professionnelles intéressées.
E. Par courrier du 25 janvier 1990, la Municipalité de Montreux a informé le département qu'elle subordonnait son préavis à l'issue de la mise à l'enquête du projet. Dans une lettre ultérieure du 9 juillet 1990, elle a toutefois préavisé favorablement à la requête de Métrociné tout en réservant le résultat de l'enquête. Quant au Préfet du district de Vevey, il a transmis le 13 juillet 1990 son préavis favorable sous réserve également du résultat de l'enquête publique. Celle-ci s'est déroulée du 26 juin au 16 juillet 1990 sans susciter la moindre opposition et la Municipalité de Montreux a délivré en date du 26 juillet 1990 le permis de construire au maître de l'ouvrage, l'architecte Daniel Wurlod.
Par lettre du 8 mai, complétée par un second courrier du 20 juin 1990, l'Union du groupement du cinéma vaudois a préavisé négativement à la demande de Métrociné SA de créer un complexe de deux salles de cinéma à Montreux, pour les raisons suivantes :
"...
Nous ne reviendrons pas en détail sur l'extension de Métrociné sur la place lausannoise depuis votre dernière autorisation octroyée pour le Bourg en 1987, nous l'avons déjà fait dans notre préavis du 2 février dernier concernant le cinéma Métropole à Lausanne.
Il convient cependant de relever que Métrociné était à l'époque propriétaire de 9 salles sur 18, alors qu'aujourd'hui elle gère et programme 11 salles sur 14 (voire 15 si on tient compte de la Cinémathèque), et cela sans qu'aucune nouvelle autorisation de votre part n'ait été accordée à cette société. De plus, elle est entre-temps devenue propriétaire de deux importantes salles genevoises, les cinémas ABC et Alhambra.
Si ces onze salles ne représentent qu'à peine plus du quart des salles vaudoises, leur chiffre d'affaire avoisine cependant le 70 % des recettes réalisées dans le canton.
Mais surtout, Métrociné est une entité d'Edipresse, le groupe multimédia dont nous avons déjà abondamment parlé dans nos diverses correspondances depuis 1985, date à laquelle ce groupe est apparu pour la première fois dans le milieu du cinéma en reprenant d'une fois 8 salles lausannoises.
Nous n'allons pas revenir sur la puissance d'Edipresse (voir notre préavis du 6 mai 1986 concernant la reprise du Bourg), mais nous nous permettons tout de même de relever au passage son expansion récente réalisée notamment dans le cadre de sa stratégie de développement européenne : prise de participation majoritaire d'un important groupe de presse espagnol, collaboration à divers niveaux avec le groupe français Hachette (diffusion - édition), et plus près de nous, rapprochement avec le Nouvelliste valaisan et prise de participation de 33 % du capital de Vevey - Riviera.
Si l'on peut d'un côté se réjouir du développement d'un groupe de presse romand, il n'en reste pas moins que son intervention dans le domaine de l'exploitation cinématographique bouleverse les données et fausse la concurrence par les énormes moyens financiers et les importants avantages médiatiques qu'elle peut offrir à sa société fille. D'où une crainte justifiée des exploitants vaudois en particulier qui ne pourront soutenir longtemps la comparaison avec Métrociné et pressentent qu'un jour ou l'autre ils seront contraints de fermer leur salle ou d'abandonner leur indépendance au profit de cette société qui, par ailleurs ne cache rien de ses ambitions en proposant reprise et programmation à de nombreuses exploitations romandes.
A ce propos, nous nous permettons, d'une part, de vous rappeler la position de l'Association suisse des distributeurs de films (ASDF) du 27 mars a.c. notamment:
"L'évolution de la situation laisse supposer que Métrociné S.A. pourrait devenir plus ou moins rapidement le seul exploitant cinématographique du canton de Vaud. Cette tendance est hautement dommageable du point de vue culturel, la programmation de toutes les salles étant concentrée sur une seule personne."
D'autre part, l'art. 27 ter de la Constitution autorise la Confédération à déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie dans l'intérêt général de la culture et de l'Etat. La LFC utilise cette possibilité à son art. 18 al. 2.
Il n'est certes pas facile de définir la notion de culture, ni de définir les intérêts politique culturelle digne de protection.
Néanmoins on peut, en se basant sur les diverses conceptions directrices de la commission fédérale du cinéma définir l'intérêt général de la culture et de l'Etat mentionné par cet article de la manière suivante :
Cet intérêt consiste dans le maintien d'un réseau d'entreprises de distribution et de salles de projection de films pluraliste, libre de monopoles, indépendant de l'étranger et économiquement sain, qui est en mesure de proposer au public un choix de films actuel et varié, de qualité culturelle".
L'Association vaudoise des distributeurs de films, dont le préavis avait également été requis par le département, ne s'est toutefois pas prononcée malgré l'envoi d'un second dossier à son Président en date du 2 avril 1990.
F. Par lettre du 3 octobre 1990, le département intimé a adressé à chacun des membres de la Commission cantonale du cinéma, composée de MM. Stéphane Perrin, Yves Moser, Robert Grossfeld, R. Schnorf, Georges Burnand et de Mme Jeannine Marguerat, un dossier complet en leur demandant de rendre leur préavis par retour du courrier. Ces derniers se sont également déterminés sur cette demande en dates des 8 et 9 octobre 1990, à l'exception de M. Robert Grossfeld. Nouveau dans la Commission, M. Schnorf a préféré s'abstenir. Quant aux autres membres de la Commission, ils ont émis les préavis suivants :
"Il avait été convenu, lors de notre séance du 22 juin dernier, de convoquer une séance pour traiter les 2 projets montreusiens avec des dossiers complets.
Or, je constate d'une part que le préavis des distributeurs de films manque encore à ce dossier et d'autre part, que nous n'avons aucune nouvelle du projet de l'avenue du quai. Dans ces conditions, il me semble impossible de prendre une décision en toute connaissance de cause, et j'insiste pour que la commission se réunisse pour en délibérer, après avoir eu en mains les dossiers complets, comme cela a été convenu lors de notre dernière séance.
Pourquoi ce dossier est-il d'ailleurs tout à coup si urgent pour un complexe qui ne devrait s'ouvrir que dans 2 ans environ, alors que le Cinéma Corso à Renens à été réouvert il y a un mois par les soins de Métrociné sans que les groupements professionnels et les membres de la commission aient été consultés ? Je m'opposerai donc à toute décision prise par la commission dans ces conditions.
Avec mes meilleures salutations et dans l'attente de votre prochaine convocation.
Y. Moser
Conformément à la décision prise par la Commission cantonale de cinéma le 18/4/1988 (voir p. 10 du p.v.) un avis favorable ne pourra être donné qu'une fois signée la convention proposée à Métrociné.
S. Perrin
Mon avis est que le risque de voir la société METROCINE augmenter encore son emprise est aussi important que l'avantage que représenterait l'ouverture, souhaitée par les autorités locales, deux nouvelles salles de cinéma à Montreux.
J. Marguerat
Préavis favorable, sous réserve de l'examen par votre Département, du problème du monopole, la Société METROCINE, à Lausanne, semblant étendre son empire dans le canton.
G. Burnand".
Le projet de convention, dont il est question dans le préavis de Stéphane Perrin, visait notamment à faire bénéficier tous les cinémas lausannois des mêmes avantages et conditions que Métrociné SA dans les journaux édités par Edipresse SA, notamment en matière de publicité (art. 4), et à interdire à Métrociné SA d'utiliser sa position dominante sur la place de Lausanne pour imposer aux distributeurs des contraintes quelles qu'elles soient qui auraient pour effet d'empêcher ceux-ci de conclure des contrats de location avec d'autres salles que celles de cette société ou gérées par elle (art. 3). Il a été soumis pour consultation préalable à Métrociné SA, à Edipresse SA, à l'UGCV, à l'ACSR, à l'ASDF et à l'AVDF. Si cette dernière association s'est montrée favorable à la signature de cette convention, l'UGCV en revanche s'est prononcée contre l'opportunité d'une telle convention lors de son assemblée générale du 17 mars 1988, après avoir estimé que le monopole de Métrociné SA n'était pas plus dangereux que celui de Cinérive SA. Pour sa part, Métrociné SA a répondu le 15 avril 1988 au Président de la Commission cantonale du cinéma en se disant de prime abord peu favorable à la signature de ce projet de convention, car elle tend à considérer Métrociné SA comme un cas à part parmi les exploitants romands. Elle s'est toutefois dite prête à reconsidérer sa décision si cette convention était également valable pour l'ensemble des membres des associations de distributeurs de films et d'exploitants de salles, ce qui correspondrait alors au respect d'un certain "code d'honneur" de la profession.
Le problème d'un éventuel monopole de Métrociné SA à Lausanne a également été discuté dans deux séances de la Commission cantonale du cinéma des 15 mars et 18 avril 1988 au cours desquelles la Commission a procédé à l'audition de trois gérants de salles indépendantes lausannoises. Ces réunions faisaient suite à une motion déposée au Grand Conseil vaudois par le député André Modoux relative à la situation des salles de cinéma dans le canton et au danger de monopole à Lausanne.
Les procès-verbaux de ces deux séances ont été produits au dossier, de même que la réponse du Conseil d'Etat à la motion Modoux du 2 mars 1990.
G. Fort de ces divers préavis, le département a décidé le 29 janvier 1991 d'accorder l'autorisation sollicitée par Métrociné SA sous certaines conditions qui ne sont pas litigieuses en l'espèce. A l'appui de sa décision, le département a invoqué les motifs suivants :
"(...)
attendu que, selon l'article 18, al. 2, LFCin, les décisions concernant l'ouverture et la transformation d'entreprises de projection de films sont à prendre en fonction des intérêts généraux de la culture et de l'Etat,
qu'il y a lieu, notamment, de veiller à ce qu'il ne se forme pas, sur le plan local, des monopoles contraires à l'intérêt public,
qu'à cet égard, il est constaté que, sur la Riviera vaudoise, toutes les salles de cinéma sont exploitées actuellement par la même entreprise, la société CINERIVE SA, ce qui constitue en soi un monopole aux plans local et régional,
qu'un monopole est contraire à l'intérêt public si son ayant-droit utilise sa forte position sur le marché au préjudice du public,
que l'intérêt public est lésé si le monopole contrevient à l'ordre culturel ou à l'ordre politique général, notamment en cas de dépendance culturelle ou financière de l'étranger,
qu'en l'espèce, la société CINERIVE SA ne semble toutefois pas avoir abusé jusqu'à maintenant de sa situation de monopole dans la région,
que la création d'un nouveau cinéma à Montreux et son exploitation par une autre entreprise devraient diminuer l'impact de la société CINERIVE SA sur la Riviera vaudoise et atténuer par conséquent le risque d'abus de monopole existant actuellement dans cette partie du canton,
que tout constat d'abus ultérieur pourra entraîner le retrait des autorisations d'exploiter accordées aussi bien à CINERIVE SA qu'à METROCINE SA,
qu'enfin, la création d'un nouveau cinéma à Montreux complètera avantageusement l'équipement touristique et culturel de la localité,
que rien ne s'oppose dès lors à donner une suite favorable à la présente requête,".
H. Yves Moser, Marc Pahud et Cinérive SA ont formé le 9 février 1991 un recours au Conseil d'Etat contre cette décision en concluant à son annulation. Ils reprochent notamment au département intimé d'avoir pris sa décision sur la base d'un dossier incomplet, de ne pas avoir tenu compte des liens qui unissent Métrociné à Edipresse SA, de ne pas avoir recueilli le préavis de l'Association vaudoise des distributeurs de films et d'avoir mal interprété les préavis des membres de la Commission cantonale du cinéma. Ils ont enfin requis l'avis de l'Office fédéral de la culture et de la Commission fédérale du cinéma.
Dans le délai imparti à cet effet, les recourants ont effectué l'avance de frais requise par Fr. 600.--.
I. Conformément à l'art. 62 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), la cause a été transmise au Tribunal administratif qui en a repris l'instruction.
J. En date des 8 mai et 4 septembre 1991, Métrociné SA, représentée par l'avocat Yves Burnand, a produit des déterminations circonstanciées dans lesquelles il conclut avec suite de frais et dépens au rejet du recours. Les pièces produites à ces occasions mettent en lumière la situation actuelle des cinémas en ville de Lausanne et dans le canton de Vaud et seront reprises plus loin dans la mesure utile.
Par lettre du 7 juin 1991, le département s'est déterminé en concluant au rejet du recours. A cette occasion, il a produit ses décisions des 15 juillet 1986, autorisant Métrociné SA à transformer le cinéma Métropole, et 20 janvier 1987, autorisant Métrociné SA à reprendre l'exploitation du cinéma du Bourg.
K. Sur requête du Tribunal administratif, le département a produit le 18 septembre 1991 trois extraits du registre du commerce de Lausanne relatifs aux sociétés Métrociné SA et de ses sociétés actionnaires, Edipresse SA et Films et Video Productions SA, dans leur état au 26 avril 1985, ainsi que les décisions constatant la fermeture de quatre salles de cinéma à Montreux et d'une salle à la Tour de Peilz.
Le 19 septembre 1991, Métrociné SA a produit un plan de situation et un jeu complet de plans de niveaux et de coupe en trois exemplaires. Il résulte de ces documents que ces salles comporteront 172, respectivement 135 places (et non 138, comme l'indique à tort la décision attaquée; cela s'explique sans doute par le fait que l'autorité intimée n'avait connaissance que d'esquisses et non de ces plans). Par courrier du 3 octobre 1991, elle a également transmis au Tribunal à titre confidentiel le budget d'exploitation du complexe multi-salle; ce document lui a été retourné par courrier ultérieur.
L. Par lettres des 31 octobre et 4 novembre 1991, le Tribunal administratif a requis du département intimé la production des pièces exigées à l'art. 3 al. 1er du règlement du 3 septembre 1982 d'application de la loi vaudoise du 27 novembre 1963 sur le cinéma en sa possession.
Par courrier du 7 novembre 1991, le département a produit un extrait du registre du commerce de Lausanne relatif à Métrociné SA dans son état au 3 juin 1991, une lettre du 6 novembre 1991 de cette société expliquant les changements intervenus au sein de la société anonyme depuis sa fondation au mois d'avril 1985 jusqu'au 1er novembre 1991, et donnant des précisions sur le mode d'exploitation et de financement du complexe projeté à Montreux (cf supra lit. B). Cette lettre comportait également une copie du projet de convention évoqué dans les procès-verbaux de la Commission cantonale du cinéma des 15 mars et 18 avril 1988.
Le département a également produit sa décision de principe du 3 juin 1991 d'admettre la demande d'autorisation présentée par Yves Moser tendant à aménager un cinéma comprenant deux salles dans un immeuble à construire à proximité de la Place du Marché, à Montreux, dans le cadre d'un plan de quartier non encore légalisé.
M. Le Tribunal administratif a tenu audience en l'absence des parties. Il leur a communiqué le dispositif de son arrêt en date du 26 novembre 1991.
et considère en droit :
La doctrine et la jurisprudence du Tribunal fédéral admettent sans équivoque que les concurrents puissent recourir contre une décision qui autorise un exploitant à ouvrir ou à transformer une entreprise de projection de films (ATF 113 Ib 97 consid. 1b). En tant qu'exploitants de cinémas dans la région de Montreux, Yves Moser, Marc Pahud et Cinérive SA ont incontestablement qualité pour recourir.
S'il est vrai que le département a suivi la procédure requise à l'art. 6 LVCin, en revanche, la demande d'ouverture présentée par Métrociné SA était insuffisante au regard des exigences posées à l'art. 3 du Règlement d'application de la loi précitée (RVCin; RSV 4.13). Selon cette disposition en effet, la demande d'ouverture indique le mode de financement de l'entreprise et par qui le financement est assuré, l'identité de la personne qui aura les pouvoirs de signer les contrats de location de films et de faire les programmes des représentations cinématographiques, ainsi que la participation de cette personne ou de tiers au capital de l'entreprise. Ces divers renseignements constituaient aussi bien pour le département que pour les membres de la Commission cantonale du cinéma des éléments essentiels pour former sa décision, respectivement leur préavis sur l'autorisation.
De même, s'agissant d'une entreprise de cinéma permanent, l'art. 3 al. 2 RVCin exige que la demande indique en outre l'emplacement et la capacité de la future salle et doit être accompagnée d'un plan de situation à l'échelle et des plans des locaux, établis en trois exemplaires par un architecte reconnu par l'Etat. Or, la demande d'ouverture n'était accompagnée que d'une brève description du projet et d'un jeu de trois plans non signés. Force est d'admettre qu'au regard de l'art. 3 RVCin, le dossier sur lequel s'est basé le département pour rendre sa décision était lacunaire.
Le Tribunal de céans s'est procuré les pièces et renseignements manquants dans le cadre de l'instruction du recours, de sorte qu'il a pu statuer sur la base d'un dossier complet; les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur ces nouvelles pièces et l'on doit admettre dans ces conditions que les recourants n'ont subi aucun préjudice par suite du vice dont était entachée la décision attaquée et qui peut être tenu pour réparé dans la procédure de recours.
b) Les recourants prétendent que la Commission cantonale du cinéma n'a pas été consultée dans les formes requises et que le département a interprété de façon erronée les différents préavis de la Commission cantonale du cinéma.
Une fois les préavis requis, à l'exception de celui de l'AVDF qui, malgré l'envoi d'un second dossier, ne s'est pas prononcée, le département intimé a adressé un dossier à chacun des membres de la Commission cantonale du cinéma en leur demandant de rendre leur préavis par retour du courrier. Etant donné que le projet de salle de cinéma était intégré dans un projet de construction plus vaste, dont le maître de l'ouvrage était indépendant de Métrociné SA, on pouvait raisonnablement exiger des membres de la Commission qu'ils se prononcent dans un délai assez rapide. L'art. 6 in fine LVCin ne prescrit pas les formes dans lesquelles le préavis de la Commission cantonale du cinéma doit être recueilli. Aussi doit-on considérer les préavis individuels de chacun des membres comme suffisants au regard de la loi. Le bref délai que le département leur a imparti a certes empêché la Commission cantonale du cinéma de procéder aux mesures d'instruction qu'elle pouvait juger utiles, dont notamment l'audition de la société requérante; toutefois, seul un des membres de la Commission qui ont préavisé s'est opposé à cette manière de procéder, de sorte que cette informalité ne saurait entraîner l'annulation de la décision attaquée. Il est vrai en revanche que l'on peut douter que les préavis émis par M. Stéphane Perrin et Mme Jeannine Marguerat puissent être qualifiés de favorables comme l'a considéré le département. Toutefois, il convient de relativiser la portée juridique d'un tel préavis. Ces derniers ne sont en effet qu'un élément d'appréciation parmi d'autres, tels que les pièces et renseignements exigés tant par la loi sur le cinéma que par son règlement d'application; ils ne sauraient lier l'autorité de décision. L'interprétation des préavis précités n'a ainsi pu porter préjudice aux recourants, ce d'autant moins que le Tribunal administratif a un pouvoir d'examen qui s'étend aussi à l'opportunité conformément à l'art. 20 al. 2 LFCin et qu'il peut revoir ainsi la décision attaquée en tenant compte d'un préavis négatif ou mitigé de la Commission cantonale du cinéma.
c) En conclusion, le Tribunal relève certes que le dossier sur la base duquel le département a statué était insuffisant au regard des dispositions légales et réglementaires applicables, mais il considère que ces lacunes ont été comblées au stade de l'instruction du recours; le Tribunal de céans est ainsi en mesure de statuer sur la base d'un dossier complet.
b) C'est sur la base de cette disposition constitutionnelle qu'a été édictée la loi fédérale sur le cinéma du 28 septembre 1962 (LFCin; RS 443.1), dont l'art. 18 al. 1 soumet l'ouverture et la transformation d'entreprises de projection de films à une autorisation cantonale. L'alinéa 2 prévoit que les décisions concernant les demandes d'autorisation seront prises en fonction des intérêts généraux de la culture et de l'Etat et précise en outre que la concurrence faite à des entreprises existantes ne peut pas, à elle seule, justifier le refus d'une autorisation. Enfin, l'art. 18 al. 3 LFCin engage les autorités accordant l'autorisation à éviter que se forment, sur le plan local, des monopoles contraires à l'intérêt public.
Les art. 18 à 20 LFCin réglant l'exploitation des salles de projections de films doivent être mis en parallèle avec la réglementation adoptée en matière d'importation et de distribution de films (art. 9 ss LFCin), qui elle aussi se fonde sur l'art. 27 ter Cst féd. Selon Borghi (Commentaire de la constitution fédérale, ad art. 27 ter, p. 11), ces différentes mesures forment un ensemble interdépendant permettant de déroger à la liberté du commerce et de l'industrie, soumis aux mêmes conditions et poursuivant le même but, à savoir contribuer à assurer l'indépendance du marché suisse à l'égard de l'étranger, ainsi que la qualité et la diversification de l'offre.
Selon l'exposé des motifs (FF 1961 II 1063), l'art. 18 al. 3 LFCin "a pour fin d'empêcher qu'une personne puisse, par la possession de nombreuses salles ou de la quasi-totalité des cinémas d'une région, en d'autres termes en détenant un "monopole de l'écran", exercer sur la formation de l'opinion et sur la vie de l'esprit une influence contraire aux intérêts généraux de la culture et de l'Etat". L'alinéa 3 doit être compris en relation avec l'alinéa 2 en ce sens que le monopole doit ainsi heurter les intérêts de la culture et de l'Etat pour justifier le refus de l'autorisation. En d'autres termes, on doit craindre une baisse de la qualité des films en raison de la réunion en une seule main de l'ensemble des salles d'une région. S'il n'y a pas d'objections de caractère culturel ou général, l'autorisation d'ouvrir ou de transformer une salle de cinéma doit être accordée (FF 1961 II 1057).
c) Dans l'arrêt publié aux ATF 100 Ib 375, le Tribunal fédéral a admis qu'il était justifié en principe de refuser une autorisation lorsque, dans un lieu donné, l'offre de places de cinéma est à ce point importante qu'une augmentation des places à disposition de la population ne peut que conduire à une concurrence accrue, voire désordonnée, provoquant de ce fait une baisse de la qualité moyenne des films projetés. Une telle interprétation de l'art. 18 al. 2 LC n'est pas contraire à l'exigence selon laquelle la concurrence faite à des entreprises existantes ne peut à elle seule justifier le refus d'autorisation, car ce n'est pas la concurrence accrue comme telle qui motive le refus, mais l'abaissement du niveau moyen des films projetés. Dans ce même arrêt, il a toutefois précisé que l'augmentation de l'offre de places n'entraînait pas nécessairement une dégradation du niveau des spectacles cinématographiques et qu'une autorisation pouvait être délivrée dans une localité où l'offre des places de cinéma est déjà trop importante, lorsque les circonstances du cas permettent de penser que l'activité déployée par l'entreprise requérante se déroulera dans des conditions telles qu'elle contribuera à la promotion d'un cinéma de qualité.
Dans deux arrêts ultérieurs, publiés aux ATF 113 Ib 97 et 108, le Tribunal fédéral a cependant modifié sa jurisprudence en ce sens que même en présence d'une offre de places de cinéma suffisante ou excessive, l'ouverture et la transformation d'une entreprise de projection ne peut être refusée que si, en raison des circonstances particulières et concrètes, il faut s'attendre à une baisse effective de la qualité des films.
Ainsi, alors qu'il posait la présomption que la création d'une nouvelle salle, par la concurrence accrue qu'elle engendrerait, était de nature à nuire aux intérêts généraux de la culture et de l'Etat, soit à la qualité des films, le Tribunal fédéral exige désormais, pour qu'un refus d'autorisation soit justifié, qu'il soit démontré, sur la base de circonstances particulières et concrètes, que la création d'une salle entraînera vraisemblablement une atteinte à ces intérêts et une baisse de la qualité des films.
d) En définitive, l'admission du recours suppose donc l'existence d'un monopole, dont on doit encore définir l'aire géographique sur laquelle il doit s'étendre, qui serait de surcroît de nature à entraîner une baisse vraisemblable de la qualité des films projetés (voir ATF 113 Ib 111 consid. 1b).
a) La présente affaire fait appel à des concepts généraux indéterminés dont la délimitation n'est pas aisée à cerner. Ainsi, la notion de monopole n'est définie ni par la LFCin, ni par la LVCin ou son règlement d'application. Les travaux préparatoires, on l'a vu, parlent d'un "monopole de l'écran", à savoir la possession de nombreuses salles ou de la quasi-totalité des cinémas (d'une région; FF 1961 II 1063). En l'absence d'une définition légale ou réglementaire précise, c'est donc à cette dernière notion qu'il convient de se référer.
b) L'art. 18 al. 3 LFCin parle en outre de monopoles locaux, au contraire de l'art. 12 al. 3 LFCin qui, s'agissant des distributeurs, ne parle que de monopole, sans préciser s'il doit s'agir de monopoles locaux ou au contraire régionaux, voire nationaux. Cette différence peut toutefois s'expliquer par le fait que les distributeurs travaillent le plus souvent à l'échelon national, alors que le rayon d'action des exploitants de salles est au contraire plus réduit; en l'absence d'une structure économique comparable entre ces deux branches d'activités, l'application par analogie de l'art. 12 al. 3 LFCin ne s'impose pas. Dans la mesure où il s'agit d'assurer l'indépendance du cinéma suisse face à l'étranger (voir en ce sens, l'art. 9 al. 1 LFCin), on doit relever que la prohibition des seuls monopoles locaux ne paraît pas constituer une mesure suffisante, ce d'autant qu'actuellement, on constate dans la plupart des villes romandes la constitution de tels monopoles, par nécessité commerciale (voir ainsi à Nyon, Yverdon, Neuchâtel, Martigny, Monthey, Sion).
Quoi qu'il en soit, lorsqu'il fait l'exégèse du projet d'art. 18 al. 3 LFCin, le message parle, pour définir l'aire géographique déterminante pour constater l'existence d'un monopole, de "région" (FF 1961, ibidem). En conséquence, on doit admettre que la notion de monopole local doit être interprétée en ce sens qu'elle vise un secteur non pas exclusivement local, mais qui s'étend à une région.
On pourrait certes se demander si la création d'un monopole géographiquement plus étendu, recouvrant par exemple un canton, n'est pas prohibée également par l'art. 18 al. 3 LFCin, pour autant que les intérêts de la culture et de l'Etat soient en jeu; la réponse à cette question n'est pas évidente, dans la mesure où elle suppose une interprétation extensive d'une norme susceptible de constituer une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie (si elle était négative, cela démontrerait sans doute le caractère quelque peu dépassé de la législation sur le cinéma). Elle peut toutefois rester ouverte; il n'est d'ailleurs pas acquis, au demeurant, que la situation de Métrociné SA doive être qualifiée de monopole au plan cantonal, même si le département admet que l'on s'approche d'un monopole sur le plan lausannois.
b) Les recourants font valoir des abus de Métrociné SA sur le marché lausannois. Il ressort des procès-verbaux de la Commission cantonale du cinéma, il est vrai, que certains petits exploitants de Lausanne ont rencontré des difficultés qui pourraient être dues à ce concurrent de poids; il reste que l'autorité compétente n'a jusqu'ici pas retenu de véritables abus, susceptibles de sanctions au regard de l'art. 19 LFCin. En l'espèce, aucun élément du dossier ne permet de considérer que l'ouverture des salles projetées serait susceptible d'aggraver la situation de ces petits exploitants lausannois ou de créer des difficultés similaires à l'égard de propriétaires de salles sur la Riviera, voire ailleurs encore dans le canton.
c) Certains ont encore suggéré, notamment au sein de la Commission cantonale du cinéma, que l'autorisation sollicitée soit subordonnée à la signature par Métrociné SA d'une convention (la solution semble avoir été retenue à Zurich). Dans la mesure où le projet d'un tel texte, qui devrait remplir en quelque sorte la fonction d'un "code d'honneur" des exploitants de salle, n'a recueilli que l'hostilité de l'UGCV, soit l'association professionnelle principalement intéressée, il n'appartient pas au tribunal de l'imposer, dans le cadre de la présente procédure, exclusivement à Métrociné SA et non à d'autres, comme les différents recourants.
d) Il ressort des développements qui précèdent que l'autorisation sollicitée doit être accordée dès lors qu'il n'est nullement établi que les salles prévues entraîneront vraisemblablement une baisse de la qualité des films dans la région de la Riviera, voire dans le canton; il paraît même plus vraisemblable, s'agissant tout au moins de la Riviera, que l'offre de films pourrait évoluer favorablement à l'avenir, tant sur le plan quantitatif que, globalement, sur le plan qualitatif.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 29 janvier 1991 est maintenue.
III. Un émolument de Fr. 3'000.-- (trois mille francs) est mis à la charge des recourants Yves Moser, Marc Pahud et Cinérive SA, solidairement entre eux.
IV. Les recourants Yves Moser, Marc Pahud et Cinérive SA sont les débiteurs de Métrociné SA, solidairement entre eux, d'un montant de Fr. 3'000.-- (trois mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 23 janvier 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un délai de 30 jours dès sa notification (art. 97 ss OJF).
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Standing of competing cinema operators to appeal
Competitors operating cinemas in the Montreux region had standing to challenge the authorization.
Case law admits competitors as affected persons in cinema authorization cases.
Whether the application file was incomplete under the cinema regulations
The original file was deficient, but the missing information and plans were later cured during the appeal proceedings.
The application lacked required details on financing, management powers, capital participation, and signed plans; however, the tribunal obtained the missing material and the defect caused no prejudice.
Whether consultation of the cinema commission was procedurally defective
The individual written pre-opinions of the commission members were sufficient and any informality did not warrant annulment.
The law did not prescribe a specific form for the commission's opinion, and the tribunal could assess the matter de novo, including opportunity and merits.
Whether the authorization should be refused because of monopoly and cultural policy concerns
Refusal was not justified because it was not shown that the new cinemas would probably lower film quality in the Riviera or canton.
A monopoly within the meaning of the cinema law matters only if it is contrary to cultural/state interests and likely to cause a concrete decline in film quality; that was not established here.
Costs and party compensation
The appellants had to pay court costs and compensate the respondent.
As the appeal failed, costs were charged to the appellants jointly and severally, with respondent costs awarded.
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