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TRIBUNAL CANTONAL
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AM16.016644-AMNV
C H A M B R E D E S R E C O U R S P E N A L E
Composition : M. M A I L L A R D , président
MM. Meylan, Krieger, Abrecht et Perrot, juges
Greffière:MmeMirus
Art. 73, 75 al. 4 CPP ; 19 al. 1 LVCPP
Statuant sur le recours interjeté le 24 mai 2017 par T.________
contre l’ordonnance rendue le 10 mai 2017 par le Procureur général du
canton de Vaud dans la cause n° AM16.016644-AMNV, la Chambre des
recours pénale considère :
E n f a i t :
A.a) Par ordonnance pénale du 4 octobre 2016, le Ministère
public de l’arrondissement du Nord vaudois a constaté que T.________, née
en [...], [...], s’était rendue coupable de conduite en état d’incapacité (taux
d’alcoolémie qualifié), l’a condamnée à une peine pécuniaire de 65 jours-
amende, le montant du jour-amende étant fixé à 80 fr., avec sursis
d) Par arrêt du 24 mars 2017/197, la Cour de céans a constaté
que la recourante s’opposait uniquement à la communication de
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l’ordonnance pénale rendue le 4 octobre 2016 à sa hiérarchie. Or, aucune
décision n’avait encore été rendue à ce sujet, l’ordonnance pénale ayant,
à ce stade, uniquement été communiquée au Ministère public cantonal en
vue d’une éventuelle transmission au département concerné. Le recours
transmis à la Chambre des recours pénale était donc sans objet.
B.a) Le 6 avril 2017, le Procureur général, après avoir expliqué
les fondements et les motifs de la communication de certaines décisions à
l’autorité disciplinaire de certaines professions, a imparti à T.________ un
délai au 19 avril 2017 pour requérir une décision formelle susceptible de
recours concernant l’avis au X., précisant que sans nouvelles de la
part de l’intéressée à l’échéance de ce délai, le X. serait informé.
Le 19 avril 2017, T.________ a sollicité qu’une décision formelle
soit rendue.
b) Par ordonnance du 10 mai 2017, le Procureur général a dit
que le X.________ devait se voir communiquer l’ordonnance pénale rendue
le 4 octobre 2016 à l’encontre de T.________ (I) et a dit que les frais de
cette ordonnance seraient mis à la charge de la prénommée (II).
Le Ministère public a expliqué que, depuis 2011, sur la base
des art. 75 al. 4 CPP (Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 ;
RS 312.0) et 19 al. 1 LVCPP (Loi vaudoise d’introduction du Code de
procédure pénale suisse du 19 mai 2009; RSV 312.01) et à la demande
des différentes autorités concernées, essentiellement en leur qualité
d'autorités d'engagement dotées de compétences en matière disciplinaire
– et dans le cas d'espèce, à la demande de [...] du X.________ –, des
centaines d'avis avaient été adressés à diverses autorités, concernant
notamment des policiers, des agents de détention, des enseignants, des
professionnels de la santé et des avocats. La pratique actuelle du
Ministère public n'était en outre pas différente de celle qui existait déjà, de
longue date, avant l'entrée en vigueur du Code de procédure pénale
suisse, selon des modalités alors mises en place en application de l'art.
185 aCPP VD.
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C'était dans ce contexte que, par un échange de
correspondances entre [...] en charge du X.________ et le Procureur
général, intervenu entre les mois de février et avril 2011, la première avait
indiqué au second ce qu'elle entendait recevoir au titre de l'information
effectuée en application des dispositions légales précitées. Ainsi, à la
demande du X., le Ministère public était tenu de renseigner cette
autorité de l'ouverture et de la clôture d'une enquête pénale dirigée
contre [...], dans les cas où l'infraction envisagée était incompatible avec
cette activité, lors de la commission de toute infraction intentionnelle du
Code pénal, d'infraction à la loi fédérale sur les stupéfiants, ainsi que lors
de la commission de certaines infractions à la loi fédérale sur la circulation
routière. S'agissant de cette dernière catégorie d'infractions, le X.
avait précisément demandé à être renseigné en cas de délit de chauffard
au sens de l'art. 90 al. 3 LCR, de conduite en état d'incapacité en raison
d'une ébriété qualifiée ou pour d'autres raisons (art. 91 al. 2 LCR),
d'entrave aux mesures de constatations de l'incapacité de conduire
(art. 91a LCR) et de violation des devoirs en cas d'accident au sens de
l'art. 92 al. 2 LCR (cf. Directive n° 11 du Procureur général:
Communication des décisions à l'autorité disciplinaire de la profession
exercée par le prévenu – annexe 4). Dans le cas d'espèce, les faits
reprochés à T.________ entraient dans le cadre des infractions pour
lesquelles le Ministère public était tenu de renseigner son autorité
d'engagement.
S'il était vrai que T.________ avait agi [...] et qu'elle ne
transportait par ailleurs pas [...], ses explications étaient sans pertinence
pour le Ministère public qui s'était engagé auprès du X.________ à
communiquer toutes les décisions conformément à la Directive n° 11 du
Procureur général. Ainsi, il n'appartenait pas au Ministère public
d'examiner et de « trier », sur la base d'éléments subjectifs, les différents
cas à transmettre à l'autorité disciplinaire, son rôle étant uniquement de
renseigner celle-ci sur toutes les décisions rendues entrant dans le
catalogue d'infractions défini dans la directive susmentionnée, ceci
indépendamment des explications données par l'auteur de l'infraction.
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L'avis du Ministère public ne signifiait pas que des sanctions
administratives seraient automatiquement prises à l'encontre de la
personne concernée par la procédure pénale, ce point étant
exclusivement du ressort de l'autorité disciplinaire de la profession
renseignée, qui instruisait et statuait selon les normes qui lui étaient
applicables.
C'était donc le X.________ qui devait examiner dans quelles
circonstances T.________ avait commis l'infraction qui lui était reprochée et
qui prendrait en compte ses explications, ainsi que sa situation
personnelle. En décidant qu'une ébriété au volant, commise [...], ne devait
pas être communiquée, le Ministère public empiétait sur les compétences
du X.. C'était ce dernier qui déterminerait si l'ébriété, à raison du
taux et du moment notamment, devait être tenue pour un comportement
justifiant une mesure disciplinaire et, le cas échéant, laquelle.
Au vu de ce qui précédait, les dispositions légales et les
échanges entre [...] du Département concerné et le Procureur général
constituaient une base suffisante pour fonder en droit la communication
contestée par T.. En sa qualité [...], l'intérêt public [...] l'emportait
sur ses intérêts personnels de voir ses droits à la confidentialité respectés.
Par conséquent, il paraissait justifié que le X., auquel était rattaché
T., soit renseigné au sujet de l'ordonnance pénale prononcée le 4
octobre 2016.
C.a) Par acte du 24 mai 2017, T., par son défenseur de
choix, a recouru contre cette ordonnance, en concluant, avec suite de frais
et dépens, principalement à sa réforme en ce sens qu’il soit renoncé à la
communication au X. de l’ordonnance pénale rendue à son
encontre le 4 octobre 2016, et subsidiairement à son annulation, le dossier
de la cause étant renvoyé au Procureur général pour qu’il procède dans le
sens des considérants à intervenir. Elle a en outre requis que l’effet
suspensif soit accordé à son recours.
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b) Par ordonnance du 26 mai 2017, le juge présidant la
Chambre des recours pénale a admis la requête d’effet suspensif
présentée par la recourante et a suspendu, jusqu’à ce que la Cour de
céans ait statué sur le recours, l’exécution du chiffre I du dispositif de
l’ordonnance du 10 mai 2017, disant que le X.________ devait se voir
communiquer l’ordonnance pénale du 4 octobre 2016, son exécution étant
susceptible de causer à la recourante un préjudice irréparable. En outre,
aucun intérêt public prépondérant ne paraissait s’opposer à l’octroi de
l’effet suspensif.
c) Dans ses déterminations du 9 juin 2017, le Procureur
général a indiqué qu’il se référait aux considérants de son ordonnance du
10 mai 2017, ainsi qu’à l’arrêt de la Chambre des recours pénale du 27
décembre 2016/869.
E n d r o i t :
1.Dans la mesure où le présent arrêt soulève une question de
principe, il a été décidé de statuer à cinq juges, en application des art. 67
al. 1 let. i LOJV (loi d’organisation judiciaire; RSV 173.01) et 12 al. 3 ROTC
(règlement organique du Tribunal cantonal; RSV 173.31.1).
2.Interjeté dans le délai légal auprès de l'autorité de recours (art.
396 al. 1 CPP) qui est, dans le canton de Vaud, la Chambre des recours
pénale du Tribunal cantonal (art. 13 LVCPP; art. 80 LOJV), contre une
décision du Ministère public ordonnant la communication de l'ouverture
d'une procédure pénale à une autorité administrative (art. 393 al. 1 let. a
CPP), par une partie qui a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation
ou à la modification de la décision (art. 382 al. 1 CPP) et dans les formes
prescrites (art. 385 al. 1 CPP), le recours de T.________ est recevable
(CREP 27 décembre 2016/869 consid. 1).
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3.1En substance, la recourante fait valoir une atteinte, dont le
caractère serait maximal, à son droit à l’autodétermination en matière
informationnelle, respectivement une atteinte à la protection de sa sphère
privée telle qu’elle est garantie notamment par l’art. 13 Cst. (Constitution
fédérale du 18 avril 1999 ; RS 101) et les divers instruments
internationaux. Elle invoque ensuite successivement l’absence de base
légale suffisante et l’absence d’intérêt public ou privé significatif,
respectivement le caractère disproportionné de l’atteinte à ses droits.
3.2
3.2.1Aux termes de l'art. 73 al. 1 CPP, les membres des autorités
pénales, leurs collaborateurs, ainsi que leurs experts commis d'office
gardent le silence sur les faits qui parviennent à leur connaissance dans
l'exercice de leur activité officielle. Cette disposition impose une obligation
de secret sur les faits objet d'une enquête pénale ; cette obligation, qui
vise notamment à protéger les intérêts des parties à la procédure,
présente une importance particulière pour la protection des victimes, mais
également pour la garantie de la présomption d'innocence et la protection
des droits de la personnalité des intéressés (Saxer/Turnheer, Basler
Kommentar, 2
e
éd., 2014, n. 4 ad. art. 73 CPP ; cf. Moreillon/Parein-
Reymond, Petit commentaire du CPP, 2
e
éd., 2016, n. 4 des Remarques
préliminaires aux art. 73 à 75 CPP). Elle interdit, en principe, aux autorités
pénales de fournir des informations sur une procédure en cours à des
personnes extérieures (Saxer/Turnheer, op. cit., n. 6 ad art. 73 CPP).
3.2.2Le maintien du secret n'est toutefois pas absolu. Des
exceptions sont prévues par le Code de procédure pénale qui permettent
de renseigner le public sur une procédure pendante (art. 74 CPP) et de
faire des communications à des autorités (art. 75 CPP). Cette dernière
disposition définit les conditions auxquelles les autorités pénales informent
les autorités d'exécution, les services sociaux ainsi que d'autres autorités
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tutélaires de toute nouvelle procédure pénale ou des procédures pénales
engagées comme des décisions rendues dans ce cadre (Moreillon/Parein-
Reymond, op. cit., n. 6, ad Remarques préliminaires aux art. 73 à 75 CPP).
L'art. 75 al. 1 à 3 CPP désigne précisément les autorités qui doivent être
avisées lorsque les conditions d'une information prévue par la loi sont
données. Cette réglementation n'est pas exhaustive, puisqu'on trouve
dans la législation fédérale et dans les législations cantonales des
dispositions statuant d'autres droits et obligations d'informer les autorités
(Message du Conseil fédéral relatif à l’uniformisation du droit de la
procédure pénale, FF 2006 p. 1133). L'art. 75 al. 4 CPP prévoit ainsi que la
Confédération et les cantons peuvent astreindre ou autoriser les autorités
pénales à faire d'autres communications à des autorités.
Dans son Message, le Conseil fédéral relève, en relation avec
l'art. 75 al. 4 CPP (art. 73 du projet), que des textes cantonaux astreignent
les autorités pénales à faire les communications nécessaires à l'autorité de
surveillance, par exemple lors d'infractions commises par des avocats, des
médecins, des fonctionnaires ou des étudiants notamment (FF 2006 p.
1133). D'une façon générale, les communications visées par l'art. 75 al. 4
CPP doivent reposer sur une base légale ; il en va tout particulièrement
ainsi à l'égard d'autorités cantonales (Moreillon/Parein-Reymond, op. cit.,
n. 8 ad art. 75 CPP et les références citées).
Dans un arrêt rendu le 25 octobre 2012, qui concernait
précisément la question de la communication par le Ministère public de
l'ouverture d'une procédure pénale à l'encontre d'un fonctionnaire, la Cour
administrative du Tribunal cantonal de la République et du Canton du Jura
a considéré que « quand bien même le droit de la protection des données
ne serait pas applicable à la communication d'informations relatives à des
procédures pénales pendantes [...], l'art. 75 al. 4 CPP doit être interprété
conformément aux principes de protection des données, en raison de son
lien étroit avec cette matière. Les informations relatives à des poursuites
ou à des jugements pénaux sont en effet des données sensibles (art. 2 al.
2 let. f LPD [loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données ; RS
235.1]). Le traitement de ces données, singulièrement leur
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communication, nécessite l'exigence d'une base légale formelle (cf. art. 5
al. 2 et 13 let. a LPD). Dès lors, la communication d'informations doit
satisfaire non seulement aux exigences constitutionnelles, mais aussi aux
règles de protection de la personnalité et des données personnelles »
(arrêt du Tribunal cantonal du Jura ADM 65/2012 du 25 octobre 2012,
consid. 3.3 et les références citées).
3.2.3Dans le canton de Vaud, l'art. 19 al. 1 LVCPP, qui instaure une
« règle générale » (cf. EMPL relatif à la loi d'introduction du CPP, in : BGC
2007-2012, tome 9, p. 406), dispose que « les autorités pénales ne
peuvent communiquer à d'autres autorités fédérales ou cantonales, à
l'exclusion des autorités de poursuite pénale, des informations sur les
procédures pénales qu'elles conduisent que si l'intérêt public à ce que ces
informations soient communiquées l'emporte sur l'intérêt des parties à
voir leurs droits de la personnalité respectés ».
Le Procureur général du Canton de Vaud a émis une Directive
intitulée « Communication des décisions à l'autorité disciplinaire de la
profession exercée par le prévenu » (Directive n° 11 du Procureur
général). Cette directive énonce sous chiffre 1 (« Droit applicable ») que
« conformément à l'art. 75 al. 4 CPP, aux bases légales spéciales et aux
demandes émanant des autorités concernées, le Ministère public informe
celles-ci de l'ouverture et de la clôture d'une enquête pénale dirigée
contre les membres de certaines professions ». Selon le tableau figurant
sous [...] de cette directive, l'ouverture d'une procédure pénale contre [...],
doit être communiquée à [...]X.________ notamment si l'on est en présence
d'infractions intentionnelles au Code pénal. Le chiffre 2.2 prévoit que les
« cas dans lesquels un collaborateur de l'Etat, ou d'une autre collectivité
publique vaudoise, a commis une infraction qui, mise en relation avec sa
fonction, pourrait poser problème sous l'angle de la confiance placée en lui
par son autorité d'engagement [...] doivent être signalés au Procureur
général, qui déterminera la suite donnée à l'avis ».
3.2.4A teneur de l'art. 13 al. 1 Cst., toute personne a droit au
respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa
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correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les
télécommunications. Toute personne a en outre le droit d'être protégée
contre l'emploi abusif des données qui la concernent (art. 13 al. 2 Cst.).
L'art. 13 Cst. protège la sphère privée dans une acception
large, qui comprend la protection des données personnelles (Mahon, in
Petit commentaire de la Constitution fédérale [...], 2003, n° 2 ad art. 13
Cst. ; Métille, Mesures techniques de surveillance et respect des droits
fondamentaux, 2011, n. 226-228). Sont visés l'identité, les relations
sociales et les comportements intimes de chaque personne physique,
l'honneur et la réputation ainsi que, notamment, toutes les informations se
rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public, en
particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles,
pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération
sociale (ATF 140 I 381 consid. 4.1 ; ATF 137 II 371 consid. 6.1).
Comme pour tout droit fondamental, des restrictions sont
admissibles si elles reposent sur une base légale, si elles sont justifiées
par un intérêt public et si elles respectent le principe de la
proportionnalité ; en outre, elles ne peuvent violer l'essence des droits
fondamentaux (art. 36 Cst. ; cf. notamment ATF 134 I 209 consid. 2.3.1 ;
ATF 138 III 322).
3.3Il est tout d’abord constant que la divulgation au X.________,
respectivement à l’employeur de la recourante, de l’ouverture d’une
instruction pénale dirigée contre cette dernière est une atteinte grave à sa
sphère privée, dès lors qu’une telle communication peut notamment
déboucher sur des sanctions administratives et en particulier sur son
licenciement.
3.4
3.4.1La recourante ne conteste pas que l’art. 75 al. 4 CPP confère
au législateur cantonal la possibilité d’adopter des dispositions autorisant
certaines communications mais relève que la base légale invoquée, à
savoir l’art. 19 al. 1 LVCPP, manque totalement de précision, ce qui serait
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d’ailleurs confirmé par le processus ayant conduit à la pratique très large
du Ministère public, qui se réfère à « des centaines d’avis adressés à
diverses autorités » et qui a, en outre, à plusieurs reprises, proposé
diverses extensions du cadre de la matière concernée par les
communications. De plus, contrairement à l’affaire ayant donné lieu à
l’arrêt de la Chambre des recours pénale du 27 décembre 2016/869, il
n’existerait pas en l’espèce une situation d’urgence justifiant une
atténuation de l’exigence de la base légale, en particulier dès lors que des
mineurs ne seraient pas concrètement placés dans une situation
dangereuse.
3.4.2La Chambre des recours pénale a déjà eu l’occasion de dire
que l'art. 19 al. 1 LVCPP instaure une clause générale qui permet aux
autorités pénales de communiquer à d'autres autorités, à l'exclusion
d'organismes privés, des informations concernant les procédures pénales
qu'elles conduisent. Le législateur vaudois a ainsi fait usage de manière
large de la réserve prévue par l'art. 75 al. 4 CPP en faveur du droit public
cantonal en autorisant d'une façon générale la communication
d'informations à toutes les autorités administratives cantonales et
fédérales, pour autant que l'intérêt public à la communication l'emporte
sur l'intérêt privé à la non-divulgation. Même si, sous cette réserve de
l'intérêt public prépondérant, elle ouvre en définitive la possibilité pour les
autorités pénales de communiquer des informations à toutes les autorités
cantonales et fédérales, on ne saurait pour autant soutenir que l'art. 19 al.
1 LVCPP constitue une base légale formulée de manière confuse ou
incertaine. Comme en témoigne le titre marginal de cette disposition, le
législateur vaudois a bien mis en œuvre l'art. 75 al. 4 CPP en édictant l'art.
19 al. 1 LVCPP. Il a par ailleurs choisi de privilégier une solution visant à
permettre une communication étendue des informations en répondant de
la sorte à des besoins en termes de sécurité publique. Il s'ensuit que l'art.
19 al. 1 LVCPP doit être considéré comme constituant une base légale
suffisante pour permettre aux autorités pénales la communication
d'informations à des autorités administratives cantonales ou fédérales
(CREP 27 décembre 2016/869 consid. 2.4.1).
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12 -
3.5
3.5.1La recourante soutient ensuite que l’intérêt public à la
communication à son employeur des données la concernant opposé à son
intérêt privé à la non-divulgation de ces données serait particulièrement
faible, voire inexistant. S’agissant d’abord de la nature de l’infraction, la
recourante relève qu’il est question en l’espèce d’une infraction à la
circulation routière, laquelle ne serait absolument pas en relation avec son
activité professionnelle, dès lors qu’elle est [...] et qu’elle n’est jamais
amenée à véhiculer [...]. Par ailleurs, l’infraction en question ne mettrait
pas en cause la qualité de ses prestations [...] ou la confiance qui peut lui
être accordée dans le cadre de [...]. S’agissant ensuite de la signification
de cette condamnation quant à sa moralité générale, la recourante
souligne le fait que jusqu’à ce jour, son casier judiciaire était totalement
vierge, ce qui va à l’encontre d’un mépris de l’ordre social en général.
S’agissant enfin du moment de l’infraction, la recourante relève que celle-
ci est intervenue [...], soit ni sur le chemin du travail ni au retour de celui-
ci.
3.5.2En l’espèce, on doit admettre avec la recourante que dans ce
contexte particulier, la condition de l’intérêt public prépondérant
n’apparaît pas réalisée. En effet, on est en présence [...] poursuivie pour
conduite en état d’ébriété hors de son cadre professionnel et [...]. Il
semble en outre s’agir d’un acte isolé. On ne voit dès lors pas comment
les intérêts de [...] pourraient être menacés. Les faits apparaissent sans
incidence sur la capacité de la recourante à remplir sa mission et sur le
lien de confiance. On ne saurait par conséquent considérer que l’intérêt
public à la communication doive l’emporter sur celui privé de la
recourante. Le Procureur général ne pouvait donc pas, sur la base de l’art.
75 al. 4 CPP et 19 al. 1 LVCPP, décider de communiquer l’ordonnance
pénale rendue le 4 octobre 2016 à l’encontre de T.________ au X.________.
En conséquence, le recours doit être admis, sans qu’il soit
nécessaire d’examiner en outre si le principe de la proportionnalité est
respecté.
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13 -
4.Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et
l’ordonnance attaquée annulée.
Les frais de la procédure de recours, constitués en l'espèce du
seul émolument d'arrêt, par 1'320 fr. (art. 422 al. 1 CPP et 20 al. 1 TFIP
[Tarif des frais de procédure et indemnités en matière pénale du 28
septembre 2010 ; RSV 312.03.1]), seront laissés à la charge de l’Etat (art.
423 al. 1 CPP).
La recourante, qui a procédé avec l’assistance d’un avocat de
choix et qui a obtenu gain de cause, a droit à une indemnité pour les
dépenses occasionnées par la procédure de recours (art. 436 al. 1 et 429
al. 1 let. a CPP). Au vu du mémoire produit, cette indemnité sera fixée à
1’200 fr. (4 heures à 300 fr.), plus un montant correspondant à la TVA –
étant rappelé que si les indemnités au sens des art. 429 ss CPP ne sont
pas soumises à la TVA (art. 18 al. 2 let. i LTVA [Loi fédérale régissant la
taxe sur la valeur ajoutée du 12 juin 2009 ; RS 641.20), il convient de tenir
compte du fait que les honoraires payés par la partie à son avocat sont
quant à eux soumis à la TVA (CREP 1
er
mars 2017/904) –, par 96 fr., soit à
1’296 fr. au total. Elle sera laissée à la charge de l’Etat.
Par ces motifs,
la Chambre des recours pénale
prononce :
I. Le recours est admis.
II. L’ordonnance du 10 mai 2017 est annulée.
III. Les frais d’arrêt, par 1'320 fr. (mille trois cent vingt francs),
sont laissés à la charge de l’Etat.
IV. L’indemnité allouée à T.________ pour les dépenses
occasionnées par la procédure de recours est fixée à 1’298 fr.
(mille deux cent nonante-huit francs), à la charge de l’Etat.
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14 -
V. L’arrêt est exécutoire.
Le président : La greffière :
Du
Le présent arrêt, dont la rédaction a été approuvée à huis clos,
est notifié, par l'envoi d'une copie complète, à :
-Me Manuela Ryter Godel, avocate (pour T.________),
-M. le Procureur général du canton de Vaud.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière
pénale devant le Tribunal fédéral au sens des art. 78 ss LTF (loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral – RS 173.110). Ce recours doit être déposé
devant le Tribunal fédéral dans les trente jours qui suivent la notification
de l'expédition complète (art. 100 al. 1