90.2002.56•Natural-hazard zoning and lakeshore public-use zoning
90.2002.56Other CourtSep 2, 2003Dismissed
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Two landowners and a construction company challenged the cantonal approval of a municipal zoning revision. The Tribunal held that the company lacked standing because it was only contractually linked to the owners and had no direct protected interest. On the merits, it upheld the government’s refusal to approve immediate building-zone designation for plots exposed to rockfall, because hazard assessment and protective works had not been adequately handled before zoning. It also upheld the refusal of a private lakeshore recreational designation, while clarifying that a public AP-EP solution could not yet be imposed without a full balancing of interests by the municipality. The landowners’ appeal was dismissed and the company’s appeal declared inadmissible.
Art. 38 LALPT; standing in cantonal planning appeals and review of municipal zoning choices; a private construction contractor lacks a protected interest where it is not owner of the affected plots and seeks only to secure immediate buildability. Under Art. 15 LPT and the coordination duties flowing from Art. 2 cpv. 3 LPT and Art. 3 OPT, land exposed to natural hazards may be withheld from the building zone until the danger is sufficiently assessed and the necessary protective measures are planned. Lakeshore areas may be reserved for public use only after a complete balancing of interests; the canton may not compel a definitive ex officio zoning change where the municipality must still assess costs, coordination and implementation. Consider. 1-5.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2002.56
Data decisione, Autorità: 02.09.2003, TPT
Incarto n. 90.2002.56-162
Lugano 2 settembre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
__________ __________ __________, __________ __________
__________, __________ __________ rappr. da: avv. __________ __________ __________, __________ __________ dell'11 marzo 2002
Impresa __________ __________ __________,
rappr. da: studio legale __________ & __________, __________ __________ del 10 dicembre 2002
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
viste le risposte:
a) al ricorso di __________ __________ __________ __________ e di __________ __________:
21 maggio 2002 del municipio di __________;
22 maggio 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
b) al ricorso 10 dicembre 2002 dell'Impresa __________ __________ __________:
6 febbraio 2003 del municipio di __________;
28 gennaio 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto:
A. __________ e __________ __________ sono proprietari dei mapp. __________8, __________, __________, __________e __________a __________. Tutti i fondi, inedificati, sono ubicati in località __________. I mapp. __________, __________ e __________, tra di essi confinanti, sono posti sopra la strada cantonale che collega __________ a __________. I mapp. __________ e __________, pure tra di essi contigui, sono siti tra la cantonale ed il lago __________.
B. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. La parte non boschiva dei mapp. __________ e __________ed il mapp. __________ sono stati assegnati alla zona R2 (residenziale estensiva). I mapp. __________e __________sono inoltre stati inclusi nel perimetro delle zone esposte a pericoli naturali: più precisamente nella zona II, a rischio medio. Il mapp. __________è stato assegnato alla zona per attrezzature pubbliche del porto di __________ (AP 13a), mentre che il mapp. __________è stato attribuito alla zona RP/SP (riva protetta riservata a svago privato). Tutti i fondi sono infine stati inclusi nell'area dell'inventario dei rettili del Cantone Ticino.
Con ricorso 6 luglio 2000 __________ e __________ __________ sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'esclusione dei mapp. __________e __________dalle zone esposte a pericoli naturali e dall'area dell'inventario dei rettili. In via subordinata, oltre a confermare quest'ultima domanda, essi hanno chiesto al Governo di ordinare una modifica del piano regolatore volta a determinare il tipo di ripari ed il luogo ove essi dovevano essere eretti.
C. Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto . __________ -, accertati attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999, e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli. A seguito di tale decisione il Governo ha sospeso, quantomeno parzialmente, la decisione sul ricorso dei coniugi __________, i cui mapp. __________ e __________erano compresi nel settore . __________ -, fino al momento in cui avrebbe deciso se approvare o meno la zona edificabile esposta a pericoli naturali situata in tale comparto (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.4.3, pag. 59 segg.).
Il Consiglio di Stato non ha inoltre condiviso l'attribuzione alla zona RP/SP dei mapp. __________, __________, __________e __________, adiacenti all'impianto portuale di __________ e precedentemente vincolati per la realizzazione di quest'ultimo. Esso ha ritenuto che il comune avrebbe perso l'occasione per acquisire delle superfici a lago da destinare allo svago pubblico, come prescritto dal piano direttore. L'ente locale è pertanto stato chiamato a presentare una variante in tal senso (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.1, lett. m, pag. 19 seg.; cifra 5.2, lett. a, pag. 75).
D. Con ricorso 11 marzo 2002 __________ e __________ __________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. I ricorrenti domandano che venga immediatamente approvata l'assegnazione alla zona edificabile dei mapp. __________e __________ e che questi vengano altresì esclusi dalle zone soggette a pericoli naturali. In via subordinata ed ancor più subordinata, oltre a confermare la domanda di assegnazione immediata delle particelle alla zona edificabile, i ricorrenti domandano che detti fondi siano assegnati alle zone di pericolo III (rischio basso) rispettivamente II (rischio medio). Rimproverano in particolare allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN), addossando i relativi oneri al comune. Mettono inoltre in dubbio l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato, che ritengono discriminatorio e lesivo del principio della buona fede. Secondo il parere di un perito, che ha fornito una consulenza geotecnica in vista dell'edificazione dei fondi, esiste difatti la possibilità di proteggerli adeguatamente tramite l'erezione di ripari sugli stessi.
Gli insorgenti postulano inoltre l'approvazione dell'attribuzione del mapp. __________alla zona RP/SP. Censurano la decisione del Governo in quanto destituita di interesse pubblico e lesiva dei principi della proporzionalità e dell'autonomia comunale.
E. La risoluzione governativa in oggetto è stata pubblicata presso la cancelleria comunale di __________ nel periodo 29 ottobre /28 novembre 2002. Con ricorso 10 dicembre 2002 l'Impresa Generale __________ __________, legata ai coniugi __________ da un contratto di costruzione di una casa d'abitazione ai mapp. __________, __________ e __________e che aveva altresì inoltrato una domanda di costruzione a questo scopo, è insorta innanzi a questo Tribunale. Pure essa chiede l'assegnazione immediata dei menzionati terreni alla zona edificabile.
F. La divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione di entrambe le impugnative. Il municipio di __________ postula invece l'accoglimento parziale dei ricorsi, volto a ripristinare la situazione legale sancita dal consiglio comunale, per quanto concerne i mapp. __________ e __________, e l'accoglimento integrale di quello dei coniugi __________ per quanto attiene all'azzonamento del mapp. __________. Questi ultimi postulano la reiezione del gravame dell'Impresa Generale __________ __________, eccependo in limine l'assenza di legittimazione a ricorrere della stessa e la tardività dell'impugnativa.
G. In data 11 aprile 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza, in occasione della quale le parti hanno confermato le rispettive posizioni. Al termine della stessa è stato esperito un sopralluogo al mapp. __________. Gli insorgenti hanno indi ribadito argomenti e domande con conclusioni del 15 maggio 2003.
considerato, in diritto:
1.2. Il piano regolatore è adottato dal legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LALPT). Sono legittimati a ricorrere ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (art. 38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
La ricorrente vanta (e potrebbe vantare unicamente) un interesse degno di protezione secondo la terminologia impiegata agli art. 35 cpv. 2 lett. b e 38 cpv. 4 lett. c LALPT, ispirata alla legislazione federale (art. 48 lett. a PA; 103 lett. a OG), ovvero un interesse legittimo ai sensi dell'art. 43 PAmm, all'impugnazione della risoluzione governativa. Per essere tale quest'interesse dev'essere, tra l'altro, personale, ovvero proprio, e diretto (cfr. sul concetto di interesse legittimo RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43; Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Scolari, Diritto amminsitrativo, Parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; in particolare circa l'interesse personale e diretto RDAT I-1992 n. 17). In concreto, l'Impresa generale __________ __________, attiva nel ramo edilizio, non è proprietaria dei mapp. __________ e __________, toccati dalla risoluzione governativa di sospensione della procedura di approvazione circa la loro assegnazione alla zona edificabile, ma è semplicemente legata ai coniugi __________ da un contratto di costruzione di una casa d'abitazione sui predetti fondi; in relazione a tale contratto la ricorrente aveva inoltrato una domanda di licenza edilizia concernente la realizzazione di una casa unifamiliare, che è stata negata con decisione del municipio di __________ 6 giugno 2002 per il motivo che l'approvazione della zona edificabile era stata sospesa attraverso la risoluzione governativa qui impugnata. All'Impresa generale __________ __________ non può pertanto essere riconosciuto un interesse proprio, ovvero indipendente ed autonomo rispetto a quello dei proprietari, e nello stesso tempo diretto al conseguimento dell'edificabilità immediata dei fondi. Il suo gravame dev'essere, di conseguenza, dichiarato irricevibile già per difetto della necessaria legittimazione. Non è pertanto nemmeno necessario verificare se esso sia tempestivo, come comunque parrebbe prima facie. L'impugnativa dell'Impresa Generale __________ __________ andrebbe ad ogni buon conto respinta nel merito per i motivi che seguono, nella misura almeno in cui le censure abbiano una qualche pertinenza: la ricorrente situa difatti erroneamente i fondi in oggetto nel comparto di __________, per il quale tanto il comune quanto il Governo hanno disposto una soluzione differente.
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.2. Un terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre 1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "predisporre i necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone" (cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).
3.3. Anche l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT (Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
3.4. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 RLTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 RLTPN).
Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 RLTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
" Zone esposte a pericoli naturali
Il PR riporta a titolo provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre zone soggette principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune coordina con l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di protezione necessarie.
Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a) Zona I a "rischio alto":
b) Zona II a "rischio medio":
mento di persone;
unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni che
devono essere soddisfatte simultaneamente:
movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici costruttivi
atti a limitare il più possibile gli effetti degli spostamenti;
organizzazione d'allarme;
accessi sicuri.
Il costo delle verifiche e degli interventi citati sono a carico del
proprietario.
c) Zona III a "rischio basso":
geologica che accerti la situazione locale e definisca gli
interventi di premunizione necessari per ridurre in modo
adeguato i potenziali pericoli; detti interventi vanno svolti
unitamente all'edificazione e sono a carico del proprietario."
4.2. In sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta dal comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali su parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola insufficiente.
Il Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi dell'art. 15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune, le necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente tramite il menzionato rapporto del , il quale si estendeva dal limite ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di __________ e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata come comparto . -, il Consiglio di Stato ha pertanto sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi. Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, regolamentante l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
La decisione governativa merita tutela.
4.3. La risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone edificabili comprese nel settore . __________ - esposte a pericoli naturali parrebbe costituire non tanto una decisione finale bensì una decisione incidentale, che può essere impugnata solo se causa ai ricorrenti un danno non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). Il Consiglio di Stato non ha infatti ancora emesso la sua decisione su questo oggetto in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT, anche se anticipa già, a chiare lettere, che non approverà la zona edificabile interessata, qualora il comune non dovesse ottemperare alla richiesta di approntare le necessarie opere di premunizione. Ai fini della ricevibilità del gravame non occorre tuttavia indagare oltre circa la natura esatta della risoluzione impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa possa essere considerata, quanto agli effetti, alla stregua di una decisione di non approvazione della predetta zona edificabile, che potrebbe essere revocata qualora il comune adempisse determinati oneri. In effetti, anche avverandosi l'ipotesi più favorevole per i ricorrenti - ovvero che il comune provveda all'esecuzione delle opere di premunizione richieste dal Governo - la decisione governativa impugnata avrebbe comunque sia l'effetto di rimandare nel tempo l'approvazione dell'assegnazione dei loro fondi alla zona fabbricabile e, pertanto, la loro edificazione; ciò basta per riconoscere la sussistenza di un danno a pregiudizio degli insorgenti, che essi non potrebbero completamente eliminare nemmeno nel caso in cui il Consiglio di Stato dovesse, in seguito, approvare la controversa zona edificabile e che, pertanto, essi cercano di scongiurare mediante il ricorso in esame. Il gravame dei coniugi __________ è, dunque, ricevibile su questo oggetto anche se la risoluzione impugnata dovesse essere considerata incidentale.
Intanto è utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile proposta dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto l'ampliamento del perimetro della zona edificabile si esaurisce, essenzialmente, nell'inclusione nel territorio fabbricabile delle superfici che erano state escluse dalla foresta nell'ambito della procedura di accertamento del bosco a confine con l'area edificabile, oggetto di risoluzione governativa 25 giugno 1997. Trattasi dunque nel complesso di aree che, al presente, sono prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.
La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi; circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di __________, che qui non interessa - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio del __________ in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione ha tenuto in considerazione, in quest'ambito, la necessità di dover realizzare delle opere di premunizione.
4.4. Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di premunizione costituisce già una soluzione di compromesso improntata al pragmatismo, che risulta addirittura più vantaggiosa per il comune e per i proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo stesso scopo, che contempli anche le opere di premunizione necessarie, come imporrebbe la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se, pertanto, il Governo poteva legittimamente adottare la controversa soluzione è quesito che, alla fin fine, può rimanere irrisolto per il motivo che - comunque sia - il Tribunale non potrebbe modificare la situazione a pregiudizio degli insorgenti (art. 65 cpv. 4 PAmm).
Invano i ricorrenti rimproverano allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN), addossando i relativi oneri al comune. Nella misura in cui pone a carico di quest'ultimo l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione la risoluzione governativa dev'essere difatti considerata definitiva e la sua contestazione è, di conseguenza, improponibile. Com'è stato spiegato (consid. 3.4), la decisione circa l'ente pubblico incaricato dell'attuazione delle opere di premunizione e risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali spetta al Consiglio di Stato nell'ambito del PCPR ed è definitiva, ovvero non impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra 5, 16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo abbia voluto inserire, in concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione del piano regolatore non permette evidentemente di modificare l'ordinamento delle competenze e di conferire autorità a questo Tribunale per dirimere un oggetto che sfugge alla sua cognizione. Il fatto invece che, come sostengono i ricorrenti, i competenti organi dello Stato non abbiano provveduto a far approvare il PZP relativo al comune depone semmai ulteriormente, come è appena stato spiegato, a sfavore delle richieste ricorsuali.
Pure a torto gli insorgenti tendono a ridimensionare i pericoli. La perizia geotecnica datata 14 marzo 2000 e prodotta dagli stessi, allestita dall'ing. __________ __________, il quale aveva curato il già menzionato studio di dettaglio dei pericoli naturali incombenti nel settore di Lauredo, riferisce in effetti dell'esposizione dei mapp. __________ e __________alla caduta di sassi di media grandezza e consiglia, per la tutela del fondo, una serie di interventi come la posa di un sistema di protezione sul territorio sovrastante la particella (reti), la posa di un secondo sistema, eventualmente di traversine, sul confine a monte del mapp. __________, la riduzione delle aperture sulle pareti a monte delle costruzioni, infine il rinforzo delle pareti a monte di tutte le case. Un ulteriore intervento, siccome i sassi possono avere delle traiettorie molto alte, consiste nel prevedere, una soletta sottotetto rinforzata (cfr. documento citato, pag. 8). L'esperto ha indi completato quel referto con due complementi. Nel primo, del 12 settembre 2000, esso riferisce della possibilità di tutelare i fondi tramite la realizzazione di ripari realizzati direttamente sugli stessi, ossia attraverso due reti di contenimento alte tre metri. Nel secondo complemento, del 19 ottobre 2001, dopo aver verificato la possibilità di intervenire direttamente sui muri delle costruzioni previste dai progetti dell'Impresa Generale __________ __________, il perito ha concluso che basterebbe una sola rete di contenimento, accompagnata dall'esecuzione, per la parte principale ed il soggiorno della casa, di un muro a monte di spessore importante, con un'armatura adeguata, e dalla realizzazione di una soletta rinforzata per la parte sporgente. Egli consiglia inoltre di prevedere dei locali poco occupati a ridosso dei muri rinforzati e di limitare le aperture su questi ultimi. Il menzionato referto ed i relativi complementi confermano pertanto pienamente la necessità di realizzare delle opere di protezione a monte e sui fondi dei ricorrenti rispettivamente solo su questi ultimi per poter ossequiare il requisito dell'idoneità all'edificazione dei medesimi. Ora, tuttavia, com'è stato messo in luce in precedenza, al di là dell'appena illustrata, specifica situazione in cui versano i terreni degli insorgenti, il pericolo di caduta di sassi incombe su un territorio relativamente ampio, di cui essi fanno parte, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non può pertanto essere semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione, come si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione delle opere di tutela della zona fabbricabile deve invece abbracciare l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento venga compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere promosso dall'ente pubblico. La risoluzione impugnata non disattende pertanto né il principio dell'interesse pubblico né quello della proporzionalità.
La censura secondo cui l'inclusione dei mapp. __________e __________nelle zone esposte a pericoli naturali, disposta dal consiglio comunale di __________, sia discriminatoria appare poi chiaramente infondata, nella misura oltretutto in cui possa essere considerata ricevibile in questa sede. La situazione di detti fondi così come risulta dalle verifiche esperite su incarico dei ricorrenti stessi non giustifica difatti minimamente la loro estromissione dalle zone di pericolo nemmeno se, come essi arguiscono, altri fondi avrebbero potuto essere inseriti in tali zone ma ne sono stati esclusi.
Non si realizza, da ultimo, nemmeno una violazione del principio della buona fede perché il Governo ha adottato una soluzione che non era stata prospettata nell'esame preliminare effettuato dal dipartimento del territorio il 7 luglio 1999. A prescindere dal fatto che l'opinione del dipartimento non vincolerebbe ad ogni buon conto il Governo, alla data in cui è stato allestito l'esame preliminare non erano ancora noti i risultati del rapporto di indagine approfondita circa l'esposizione a pericolo di caduta di sassi del territorio in oggetto, allestito dal __________ e datato 19 luglio 1999.
4.5. In quanto ricevibile il ricorso, infondato, dev'essere respinto su questo oggetto.
5.2. I piani regolatori devono tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.
L'assegnazione di un fondo di proprietà privata ad una zona per edifici ed attrezzature di interesse pubblico (AP-EP) comporta indubitabilmente una restrizione di diritto pubblico della stessa. Questa restrizione è compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26 Cost. solo se è fondata su una base legale sufficiente, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.3. Per rispettare il paesaggio occorre, tra l'altro, tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso (art. 3 cpv. 2 lett. c LPT). Questo principio è ripreso, a livello cantonale, negli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, che prevedono il promovimento della realizzazione di infrastrutture che rendano fruibili e percorribili le rive dei laghi e dei fiumi (cfr. obiettivi in materia di ricreazione e turismo, A.9 lett. e). Le schede di coordinamento __________.__________e __________.di tale piano rilevano, su questo oggetto, che il numero e l'estensione delle aree a lago accessibili al pubblico, sia liberamente, sia mediante un titolo di entrata, sono insufficienti tanto per la popolazione residente quanto per quella turistica. I terreni ancora liberi che si prestano per sostenere la politica di messa a disposizione di aree di ricreazione a lago sono pochi e vanno dunque assicurati mediante la pianificazione locale. Le autorità cantonali e locali - si legge nel rapporto esplicativo del piano direttore (. ..____________________. __________) - dovranno collaborare per la salvaguardia e la valorizzazione delle rive dei laghi e dei fiumi, incrementandone le possibilità di pubblica fruizione. In particolare, per quanto concerne le rive dei laghi __________ e __________, occorre promuovere l'acquisto e la sistemazione di aree da destinare allo svago e al ristoro pubblici e ricuperare, alla scadenza delle concessioni, le aree di dominio pubblico occupate a scopo privato. Tali obiettivi sono stati ribaditi, ancora recentemente, dalla Commissione speciale per la pianificazione del territorio nel rapporto 28 febbraio 2002 sul messaggio 3 maggio 2000 concernente la mozione 8 novembre 1999 presentato da __________ __________ relativa alla richiesta di allestimento di un piano di intervento per il recupero delle rive entro 10 anni. Partendo dalla constatazione che le possibilità concrete di migliorare l'accessibilità della popolazione al lago non sono molte sui laghi __________ e __________, essa ritiene che va comunque sia perseguito l'obiettivo di "salvare il salvabile" (cfr. rapporto cit., pag. 3). La Commissione rileva che la realizzazione di progetti comunali incontra grosse difficoltà per ragioni politiche, finanziarie o giuridiche. Inoltre, senza una visione globale ed un coordinamento attivo da parte del Cantone appare difficile poter operare delle congrue scelte per attendere ai principi ed agli obiettivi pianificatori in rassegna. Per questo motivo la menzionata Commissione ha proposto al Gran Consiglio di decidere l'allestimento, da parte del Cantone, di un rilievo della situazione (catasto) e di elaborare uno studio per agevolare il pubblico percorso delle rive dei laghi, il quale definisca le funzioni principali delle singole rive, analizzi i conflitti e le possibili soluzioni, verifichi la fattibilità dei progetti esistenti e preveda infine un piano di investimenti. Il Gran Consiglio ha aderito a tale proposta nella seduta del 22 aprile 2002.
5.4. Allo scopo di costruire l'infrastruttura portuale di __________ mediante variante del piano regolatore, approvata dal Consiglio di Stato il 24 agosto 1994, il comune aveva mutato la funzione dell'area AP ai mapp. __________, __________, __________e __________, precedentemente vincolata a giardini e parchi, estendendola altresì ai __________, __________, __________e __________. Realizzato l'impianto, attraverso la revisione del piano regolatore il comune ha proposto lo svincolo di queste ultime proprietà che, come ammette lo stesso Governo, non appaiono strettamente necessarie per l'esercizio del porto e la loro attribuzione alla zona RP/SP (riva protetta riservata a svago privato). Il Consiglio di Stato ritiene tuttavia necessario il mantenimento della funzione pubblica di questi ultimi terreni in vista della realizzazione sugli stessi di un'area da destinare allo svago e al ristoro pubblici conforme agli obiettivi pianificatori propugnati attraverso il piano direttore. Al di là della semplice applicazione dei principi pianificatori stabiliti a livello legislativo e della pianificazione direttrice, l'opinione governativa trova un'altra valida giustificazione nel caso in esame. Non solo i quattro fondi interessati, tra di essi contigui, si prestano difatti adeguatamente per lo svago ed il ristoro pubblici a lago - requisito di molto difficile adempimento sui nostri laghi - ma la loro inclusione nella zona AP permetterebbe di congiungere due altre zone per attrezzature pubbliche: quella ove è ubicato il porto ed i posteggi (a nord-ovest della stessa) e quella già vincolata a giardino e parco pubblico (a sud-est). Ne risulta una fascia adiacente la riva del lago completamente aperta al pubblico accesso di una certa consistenza, estesa su oltre 300 m di lunghezza.
Il Consiglio di Stato non si è però limitato a non approvare l'assegnazione dei mapp. __________, __________, __________e __________ alla zona RP/SP; ma ha anche ingiunto al comune di proporre una variante finalizzata all'inclusione di quei fondi alla zona AP-EP con destinazione di giardino e parco pubblico. Su questa conclusione il Tribunale deve tuttavia formulare delle precisazioni. Ente pianificante è, in concreto, il comune, il quale beneficia a questo scopo di autonomia e, nello stesso tempo, di un certo potere d'apprezzamento (cfr. consid. 2). L'assegnazione delle aree in oggetto alla zona AP non si impone difatti come diretta e imprescindibile attuazione del principio secondo cui devono essere agevolati il pubblico accesso alle rive dei laghi e la loro pubblica fruizione. Ancorché questo principio assuma un ruolo fondamentale nella fattispecie, soprattutto alla luce della posizione e della situazione dei fondi interessati, simile attribuzione può essere ritenuta legittima solo in quanto frutto di una ponderazione completa degli svariati e contrapposti interessi in gioco, effettuata segnatamente alle luce degli art. 1 e 3 LPT, come prescrive l'art. 3 OPT. Oltre alle aspettative dei proprietari, andranno pertanto tenuti in considerazione la necessità di coordinare la pianificazione di tali aree sia a livello locale (il comune ha già vincolato diverse superfici per permettere l'accesso pubblico al lago) che cantonale (vista la loro importanza), nonché il costo economico presumibile del provvedimento, la sua sostenibilità e la sua ripartizione tra enti pubblici interessati a norma dell'art. 25a LDP. In assenza di tali valutazioni è pertanto escluso che la risoluzione possa essere interpretata alla stregua di un ordine tassativo al comune di procedere all'azzonamento dei fondi nella zona AP, come se si trattasse, quanto ad effetti, di una modifica d'ufficio del piano regolatore. Lo conferma la procedura stessa scelta dal Consiglio di Stato, che ha tenuto il comune ad allestire una variante del piano regolatore finalizzata a questo scopo, la quale permetterà un coinvolgimento diretto dell'ente locale e dei proprietari interessati. Per questo motivo le censure dei ricorrenti, volte a contestare il provvedimento governativo, si rivelano, a questo stadio del processo pianificatorio, premature; né, peraltro, il Tribunale dispone degli elementi di fatto per esaminarle. Tali censure potranno essere ripresentate ed esaminate dal Tribunale solo se la variante richiesta dal Consiglio di Stato, previa debita valutazione di tutti gli interessi coinvolti, condurrà effettivamente all'assegnazione dei terreni in oggetto alla zona AP. Determinante e sufficiente ai fini del presente giudizio è per contro la circostanza, assodata, che il Consiglio di Stato aveva dei validi, pertinenti motivi per non approvare, a questo stadio della procedura, l'assegnazione sic et simpliciter alla zona RP/SP del mapp. __________.
5.5. Con queste precisazioni il ricorso deve dunque essere respinto anche su questo oggetto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
2.La tassa di giudizio, di fr. 2'000.--, è posta a carico dell'Impresa Generale __________ __________ per fr. 500.-- e di __________ e __________ __________ in solido per il rimanente.
__________ __________ __________, __________ __________ __________ __________, __________ __________ rappr. da: avv. __________ __________ __________,
__________ __________ __________, ____________________;
Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____________________.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the construction company's appeal was admissible.
The company lacked a direct, personal protected interest; its appeal was inadmissible.
It was not the owner of the affected plots but only bound by a construction contract and a rejected building permit application, so it had no independent and direct interest in immediate zoning approval.
Whether the suspension of approval for plots exposed to rockfall in the building zone had to be annulled.
No. The cantonal government could lawfully refuse to approve immediate building-zone designation until protective works were planned and carried out.
A territory exposed to natural hazards may lose suitability for building. Hazard assessment should precede zoning, and the municipality had not adequately dealt with the hazard or planned the necessary protective works.
Whether the refusal to approve the RP/SP designation of lakeside plots and the request for a public AP-EP zoning variant had to be overturned.
No. The government had valid reasons not to approve the private recreational zoning, but the order to draft a variant for public-use zoning was premature and could not be treated as a binding ex officio zoning change.
Lakeshore access and public use are legitimate planning goals, yet the final allocation requires a complete balancing of interests by the municipality, including costs and coordination with higher-level planning.
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