90.1999.1•ZEIC rejected for lack of suitability and autonomy not violated
90.1999.1Other CourtJul 9, 1999Dismissed
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The TPT dismissed several appeals against a Council of State resolution that refused approval of a municipal ZEIC and restored the land to agricultural/SAC zoning. It held that the municipality and landowners had standing, but rejected the autonomy complaint because the cantonal authority could fully review the plan and had to ensure compliance with planning law. The court found the site unsuitable for building due to its isolated position below the bypass road, the high-voltage line, noise issues, landscape intrusion, and the agricultural value of the land. It also held that existing building zones already covered foreseeable housing needs, so the ZEIC was not required.
Art. 15, 16 and 17 LPT; Art. 2 cpv. 3, 33 cpv. 3 lett. b and 38 LALPT; autonomy communale and review of zoning plans: the cantonal approval authority has full review power, including opportunity, but must respect municipal discretion within the framework of federal planning principles. A building zone or special edificatory zone may be approved only if the terrain is objectively suitable and, in particular, if the allocation is consistent with the aims and principles of planning and with the fifteen-year dimensioning requirement. Isolated, infrastructure-burdened or landscape-sensitive land may be denied building status where agricultural and landscape interests prevail. Municipal autonomy is not violated when approval is refused for objective legal reasons rather than mere policy disagreement.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1999.1
Data decisione, Autorità: 09.07.1999, TPT
Incarto n. 90.98.00167 90.98.00168 90.98.00170 90.99.00001 90.99.00002 90.99.00004
Lugano 9 luglio 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sui ricorsi
CE __________ __________ __________ __________ __________, __________, __________ __________, __________, CE __________ __________
CE __________, __________, __________ c/o __________ __________, __________, CE __________ __________ c/o __________ __________, __________,
__________ __________, __________, __________ , , CE __________ - - c/o __________ __________, __________, CE __________ __________ c/o __________ __________, __________,
__________ __________, __________, __________ __________, __________, CE Gag__________ioli , __________ c/o __________ __________, __________, __________ e __________ __________, __________, __________ di __________, __________, __________ __________, __________, CE __________ __________ c/o __________ __________, __________,
CE __________ __________ e __________ __________ c/o __________ __________, __________, __________ __________, __________, del 30 dicembre 1998
CE __________ __________, rappr. da avv. __________ __________, __________, del 30 dicembre 1998
__________ __________, __________, del 29 dicembre 1998
Comune di __________, del 23 dicembre 1998
__________ __________, rappr. da avv. __________ __________, __________, del 23 dicembre 1998
__________, __________, del 23 dicembre 1998
Contro
la risoluzione 24 novembre 1998 con cui il Consiglio di Stato ha confermato il rifiuto, anticipato con la decisione 16 settembre 1997, di approvare la ZEIC prevista dal nuovo PR del comune di __________ ed ha inserito i relativi terreni nella zona agricola SAC
visto la risposta 28 gennaio 1999 del Consiglio di Stato e 9 febbraio 1999 del Comune di __________
rilevato
in fatto
a. Nella seduta del 9 aprile 1996 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il primo PR del comune che, qui di rilievo, prevede una zona edificabile d'interesse comunale (ZEIC) a valle della strada cantonale di circonvallazione, in territorio agricolo. Nell'esame preliminare del 15 marzo 1995 il Dipartimento ha espresso parere sfavorevole.
b. Con risoluzione del 16 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PR ma ha rinviato la decisione sulla ZEIC anticipando l'intenzione di non approvarla e fissando al comune e ai proprietari un termine per presentare le loro osservazioni, dopo di che avrebbe emesso la sua decisione.
c. Il Municipio ha distribuito ai proprietari un "formulario inchiesta" contenente tre domande cui si poteva rispondere con una semplice crocetta o con osservazioni ed ha trasmesso al Consiglio di Stato le risposte di 37 proprietari assieme alle proprie osservazioni.
d. Nella risoluzione del 24 novembre 1998 il Consiglio di Stato ha confermato il rifiuto dell'approvazione della ZEIC e inserito nella zona agricola i relativi terreni.
e. Contro questa risoluzione insorgono in questa sede i sunnominati insorgenti chiedendo l'annullamento della risoluzione e quindi la conferma della decisione del consiglio comunale istituente la controversa ZEIC. L'argomento principale è ch'essa rappresenta l'unica possibilità per consentire uno sviluppo demografico del comune, oggi precluso dalla tesaurizzazione dei terreni, dall'esclusione di parte del territorio per il rischio di frane, valanghe, alluvioni e per le zone di rispetto da crearsi attorno ai monumenti. Puramente teorico, quindi, il calcolo della contenibilità. Lo prova il fatto che a __________ negli ultimi 20 anni sono state costruite solo quattro nuove abitazioni primarie. A dimostrazione che "non vi sono evidentemente le condizioni per edificare." Ciò è segnatamente vero per la zona alle "__________" il cui ricupero per l'abitazione primaria è reso oltremodo difficoltoso dalla mancanza di accesso, dalle dimensioni spesso eccessivamente esigue degli immobili, dai costi proibitivi di trasformazione. Secondo il ricorrente __________: "la maggior parte degli appezzamenti non raggiunge i 150 metri quadrati !.E' chiaro che non avendo in proprietà terreno abbastanza per una costruzione, i privati non si sentono, per ora, direttamente coinvolti." "E' proprio l'impossibilità di trovare, da parte dei giovani del posto, un pezzo di terreno da costruirvi la propria abitazione primaria, la causa dell'aumento zero della popolazione se non, addirittura, causa di spopolamento. .. la zona a monte del paese è chiaramente inadatta all'edificazione primaria e comunque i costi sarebbero esorbitanti, per cui l'unica zona … rimane quella in discussione." Viene quindi decisamente negato il valore agricolo della zona destinata alla ZEIC: questa non si presterebbe in nessun modo alla coltivazione, non ultimo per l'intralcio causato dalla presenza dei muretti, vigneti estensivi, piante da frutta sparse che secondo il governo attribuirebbero un'alta valenza naturalistica e paesaggistica al comparto. "Affermazioni di questo genere sono … offensive nei confronti della popolazione di __________. Un sopralluogo potrà confermare il fatto che, dal punto di vista agricolo, la presenza disordinata e decadente di questi elementi rappresenta invece un ostacolo e che ci troviamo davanti ad un semplice abbandono del territorio con una conseguente crescita selvaggia di arbusti e roviti." Contestato è poi che la vicinanza alla strada con il relativo carico fonico possa fare ostacolo all'istituzione della zona; basta disporre dal lato opposto i locali sensibili al rumore. Neppure la linea dell'alta tensione si oppone all'edificabilità della zona; basterebbe costruire vie d'accesso e posteggi sull'area più prossima al manufatto. Negati poi gli oneri sproporzionati che il suo spostamento porrebbe a carico del comune "in quanto l'operazione non è prevista." Lamentato è poi che "nella bassa __________ .. in più di un Comune è già stata concessa l'autorizzazione a costruire a valle della strada: vi è quindi una palese disparità di trattamento". Per tutti questi motivi, negando l'approvazione della prevista ZEIC il Consiglio di Stato ha violato l'autonomia comunale.
f. Nella sua risposta del 30 gennaio 1998 il Consiglio di Stato ribadisce interamente le considerazioni svolte nella decisione impugnata.
g. Nelle sue osservazioni il Comune invita il TPT ad esperire i sopralluoghi del caso e sentire l'opinione della popolazione "per cercare di capire meglio le esigenze locali".
h. Nell'udienza del 26 marzo 1998 cui parteciparono 25 proprietari ed il Comune, le parti si riconfermarono dopo lunga discussione nelle rispettive allegazioni e domande.
considerato
in diritto
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a); i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b); ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
Il Comune è legittimato a ricorrere in forza dell'art. 38 cpv. 4 lett. a.
Quanto agli altri ricorrenti va considerato che l'impugnata risoluzione non si limita a negare l'approvazione della soluzione pianificatoria adottata dal comune rinviandogli gli atti affinché elabori una variante ma ripristina d'ufficio la precedente destinazione (zona agricola SAC). Pone così in essere la condizione prevista dall'art. 38 cpv. 4 lett c) LALPT. L'interesse dei proprietari a veder confermata la destinazione decisa dal Consiglio comunale è patente. Nessun dubbio ch'essi si trovino in un rapporto speciale con l’oggetto del litigio e siano toccati più di chiunque altro dalla decisione impugnata. In altri termini, essi hanno un interesse personale rilevante, diretto e attuale all’annullamento o modifica della decisione impugnata, e con essa della loro situazione giuridica o di fatto (DTF 123 II 115 consid. 2a pag. 117, 121 II 176 consid. 2a pag. 177 con riferimenti).
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di Gandria, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55). Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve inoltre garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). E' quanto l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale". Esse devono 1. verificare quali sono gli interessi in causa, 2. valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato, 3. tener conto nel miglior modo possibile degli interessi così enucleati.
Nel sistema della LPT la pianificazione deve avvenire in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, in cui ogni parte adempie una specifica funzione.
Il Piano direttore (PD) è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questa sede che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro “ (art. 12 lett. b LALPT). Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Il PD vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17), con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT).
Il tutto in conformità col Piano direttore (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni, compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Secondo l'art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 LPT indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.
Queste le zone prescritte dal diritto federale.
I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi."
All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago.
Particolare attenzione la LALPT ha riservato all'istituto delle zone edificabili di interesse cantonale (ZEIC), previsto dal Titolo VII (art. 85-92).
Giova qui rilevare che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
Il comune e i proprietari dei fondi siti nel comparto destinato a ZEIC dal PR postulano che l'assegnazione venga confermata e quindi annullata la risoluzione governativa che ne ha negato l'approvazione.
Occorre dapprima esaminare se vi sono i presupposti per inserire il comparto in zona edificabile.
Come già riferito, le zone edificabili comprendono ai sensi dell'art. 15 LPT i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
6.1. Idoneità
Il comparto deve prestarsi per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, geologiche, climatiche, ecc.) all'edificazione e più in particolare al tipo di utilizzazione prevista (residenziale, industriale, artigianale, ecc.).
L'edificazione vi dev'essere tecnicamente possibile.
Ma il comparto dev'essere pure idoneo sotto il profilo giuridico.
L'attribuzione alla zona edificabile dev'essere per prima cosa in consonanza con gli scopi e i principi della pianificazione territoriale (art. 1 e 3 LPT) e, in caso di conflitto, prevalere sui contrapposti interessi.
Menzioniamo tra questi per la loro importanza il rispetto del paesaggio, il mantenimento di sufficienti superfici coltive per l'agricoltura, la conservazione dei siti naturali e degli spazi ricreativi, la creazione di insediamenti accoglienti, la loro integrazione nel paesaggio e preservazione da immissioni nocive o moleste (inquinamento dell’aria, rumore, scotimenti, radiazioni), valori tutti che è compito della pianificazione tutelare e che solo per motivi preminenti possono essere sacrificati all’edificazione.
L'azzonamento dev'essere inoltre compatibile con le disposizioni delle legislazioni speciali aventi diretta o indiretta attinenza col territorio (LPamb e rel. ordinanze, LPN, LTagr, ecc.).
6.2. In concreto l'idoneità della controversa zona si rivela per più versi fortemente problematica e va finalmente negata.
· Il comparto forma un quadrilatero di poco più di un ettaro (0,8 ha. di superficie edificabile netta, spartita tra ben 38 proprietari), ricavato, a valle della strada cantonale di circonvallazione, nella "fascia seminaturale costituita da siepi naturali, boschetti, muri a secco, prati vignati" che si stende tra la strada e il bosco golenale (v. rel. pianificatoria). Dal bordo esterno della strada il terreno scende con una scarpata ad una parte pianeggiante: lì è prevista l'edificazione. La zona è dunque nettamente staccata dal centro abitato, in posizione fortemente emarginata.
· La zona è attraversata da un elettrodotto ad alta tensione, coi suoi ingombranti tralicci. Ne è in discussione lo spostamento.
· La prossimità con la strada cantonale significa forte carico fonico e pone il problema del rispetto dei valori di pianificazione in applicazione dell'art. 29 OIF.
· La stessa relazione di pianificazione definisce la zona "elemento paesaggistico e naturalistico molto importante per la qualità del territorio". Per questa valenza l'Ufficio protezione natura ha espresso parere negativo alla costituenda ZEIC (preavviso ..__________e __________.1.).
· Nel PD (scheda 3.1) il terreno è designato come superficie SAC e rappresenta a mente della Sezione agricoltura "una delle ultime aree agricole pregiate, rimasta a __________, di un comprensorio naturalistico e paesaggistico di notevole valore."
6.3. Esaminiamo più davvicino i diversi punti critici.
6.3.1. Emarginazione
Il principale punto negativo del comparto è a non averne dubbio la sua posizione emarginata rispetto al villaggio, la sua relegazione al di sotto della strada di circonvallazione.
La CBN (preavviso ____________________) liquida l'argomento con questo secco giudizio: "A valle della nuova strada cantonale, questa zona non ha senso, non è strutturalmente legata alle altre zone edificabili."
E' questo effettivamente un punto chiave.
Sotto il profilo urbanistico creare una piccola zona edificabile a sé stante, avulsa dal contesto vitale del villaggio, senza alcuna relazione organica con esso è un indubbio errore.
E d'altronde portare l'edificazione all'esterno di una strada di circonvallazione ne contraddice natura e funzione ch'è di aggirare l'abitato e non di vederselo crescere ai due lati.
Il Comune fa valere di aver studiato una soluzione, a valle della strada, che non finisse "per diventare un insieme disordinato di case senza nessuna relazione urbanistica con il cuore del villaggio di __________. L'istituzione di una zona edificabile di interesse comunale doveva appunto rappresentare l'occasione per la realizzazione di un nuovo quartiere nel rispetto di un progetto architettonico unitario."
L'intento è lodevole ma lo strumento previsto (progetto architettonico unitario, Piano di quartiere) del tutto inefficace a conseguirlo. Il problema non sta nella qualità architettonica dell'insediamento ma nella sua infelice ubicazione nel contesto territoriale. E infatti il più riuscito dei progetti insediativi non potrà porre rimedio al vizio originale della collocazione al di fuori del contesto urbano, al di là e al disotto di una strada di circonvallazione.
6.3.2. Linea ad alta tensione
Come si può pretendere di creare un insediamento accogliente (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) se occorre convivere con simili strutture. Il suggerimento di un ricorrente di ricavare nella zona d'influenza delle stesse le infrastrutture pubbliche come strada e posteggi è un palliativo che non risolve il problema.
Saranno spostati, i tralicci? A parte la questione dei costi e di chi dovrà prenderseli a carico (nel preventivo dei costi si parla di 850.000.- fr.) rimane il problema delle radiazioni. Il tema delle loro ripercussioni sulla salute è ancora alquanto controverso (v. NZZ 2.6. 1999 pag. 71). E' in consultazione una nuova Ordinanza federale che dovrebbe stabilire i valori limite accettabili, le distanze minime da rispettarsi dalle abitazioni. Una cosa è comunque certa, non è né in presenza né in prossimità di simili ostacoli che si va a creare una nuova zona edificabile; né sotto il profilo estetico e funzionale né sotto quello della salvaguardia della salute. Tranne se motivi superiori giustificano questa scelta o, meglio, se non ve n'è altra di sostenibile. Ma vedremo che non è il caso.
6.3.3. Rumore
Il problema è reale; tuttavia non è inverosimile che un Piano di quartiere possa approntare quei provvedimenti di pianificazione e sistemazione, quali la disposizione dei locali sensibili al rumore dal lato opposto della fonte sonora (strada), tali da consentire in quel punto vulnerabile il rispetto dei valori di pianificazione ai sensi dell'art. 29 OIF. Secondo l'Ufficio prevenzione dei rumori occorre ad ogni modo subordinare la delimitazione della nuova zona all'elaborazione di codesto piano, cui dovrà essere allegato uno studio fonico che attesti il rispetto dei valori (scritto UPR ..e ..). Non è qui il caso di spendere ulteriori commenti sull'argomento.
6.3.4 Alterazione del paesaggio
La nuova zona edificabile verrebbe a incunearsi, tagliandola in due tronconi, nella cintura verde che al di qua della strada fa da cornice al sovrastante villaggio. Questa intrusione rompe la coerenza dell'insieme, il rapporto calibrato tra l'abitato sviluppatosi a monte della strada e la campagna a valle, coi segni della sua antica cultura rurale: i succitati muri a secco, siepi, vigneti (emblematico il toponimo "__________" di una parte della zona).
Nemmeno la presenza della condotta ad alta tensione riesce ad annullare quella forte valenza.
6.3.5. Zona agricola - SAC
Un tema a parte di determinante importanza costituisce la conservazione dei terreni agricoli e in particolare della superficie SAC che la ZEIC verrebbe ad appropriarsi.
Il PD include tra le superfici SAC la zona agricola intercalata tra la strada cantonale di circonvallazione e il bosco golenale (v. scheda 3.1).
Nei ricorsi è vivamente contestata questa attribuzione.
Così il Comune: "sarà anche vero che il Piano Direttore include il comparto in una zona SAC ma è pure da considerare che attualmente la zona si sta vieppiù degradando ed inselvatichendo con gravi conseguenze sulla qualità paesaggistica del Comune. " E nel manipolo dei ricorsi facenti capo all'avv. Eggenberger si legge: "queste superfici piane così pregiate non interessano più né ai proprietari né ai contadini (tra l'altro non vi sono più aziende agricole attive a __________) e che le stesse, entro pochi anni, saranno completamente inselvatichite e in gran parte ricoperte dal bosco." Lo conferma __________ laddove riferisce la propria esperienza di vana ricerca di un agricoltore che gli curasse il terreno. Gli han fatto eco altri ricorrenti all'udienza.
Se il discorso può meritare attenzione per quanto riguarda l'attribuzione SAC (è lecito interrogarsi, visto le circostanze, se i terreni abbiano effettivamente le qualità minime giustificanti il vincolo) non può trovare adesione il diniego della natura agricola della zona.
In proposito occorre rifarsi ai molteplici ruoli che vengono assegnati alla zona agricola nella pianificazione del territorio.
6.3.5.1. Giusta l'art. 16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.
La drastica riduzione subita dai terreni agricoli negli anni addietro rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e infine e non ultimo alla protezione del paesaggio.
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95 1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali, l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.”
6.3.5.2. Nessun dubbio alla luce di questa giurisprudenza e viste le circostanze concrete che l'area presa di mira dalla zona ZEIC rientra nella definizione di zona agricola. Oltre ad essere, anche se limitatamente, idonea alla coltura, essa svolge un'insostituibile funzione di salvaguardia del paesaggio.
Che poi per il suo scarso interesse colturale sia minacciata d'inselvatichimento non giustifica un intervento irreversibile che interrompa l'unità della lunga fascia che correndo parallela al fiume e alla cantonale si dilunga su gran tratto della valle costituendo una delle caratteristiche salienti della struttura del paesaggio.
Le venne, è vero, fatta grave violenza in altre parti, in altri Comuni, ma ciò non giustifica che le venga inferta uguale ferita a __________, come vorrebbe il Comune dando sfogo alla sua amarezza per la pretesa disparità di trattamento. Lo scempio fatto altrove serva come esempio negativo e non da incitamento a perseverare. La __________ __________ merita di essere preservata da questa minaccia alle sue peculiari bellezze che sono a non dubitarne una delle sue più preziose risorse.
Questo è specialmente vero per il conflitto con la zona agricola.
Solo motivi chiaramente preminenti, ribadiamo, potrebbero consentire di passare oltre questi aspetti negativi e ritenere nondimeno idonea la zona.
7.1. Conviene esaminare questo punto nel quadro della verifica degli altri presupposti richiesti dall'art. 15 LPT per la zona edificabile.
L'ampia edificazione di cui all'art. 15 lett. a) LPT non è manifestamente data.
Quid invece della presumibile necessità di far capo ai terreni in discussione, nell'arco di 15 anni, ai sensi dell'art. 15 lett. b) LPT?
E' il problema della corretta dimensione della zona edificabile, altrimenti detto della sua contenibilità.
Per determinarla si ricorre di regola a proiezioni: un metodo consiste nell'accertare il consumo di terreno edificabile verificatosi negli ultimi anni per quindi prevedere in base al trend evidenziato il fabbisogno dei prossimi quindici (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo fonda la prognosi sul rapporto tra le superfici costruite e quelle rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15 (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). In certi casi basta tuttavia porre a base della proiezione l'evoluzione demografica registrata negli ultimi anni.
Il risultato va quindi aggiustato per tener conto di fattori particolari propri a modificare il quadro prospettico.
Si confronta quindi il risultato del calcolo con la ricettività del PR, ossia con le unità insediative che le zone edificabili previste dal PR possono accogliere.
Si vedrà così se la contenibilità è commisurata al fabbisogno calcolato come sopra o se è invece esorbitante.
E' quanto risulta per gran parte dei comuni ticinesi: se nel Canton Ticino si dovesse costruire interamente quanto consentirebbero i singoli PR si potrebbe accogliere poco meno di 900.000 unità insediative (di cui 650.000 UI di tipo residenziale). Occorre quindi far prova di rigore e ammettere l'annessione di nuove aree solo per impellenti, comprovate necessità.
Tenuto presente, come avverte il TF, che l’art. 15 LPT non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. Il TF ha così convalidato la scelta di un comune confinante con l'agglomerato che ha ridotto la ricettività della sua zona edificabile rispetto al calcolo proiettivo del fabbisogno al fine di evitare un salto di scala che avrebbero compromesso la sua identità.
L’azzonamento deve tendere, come tutta la pianificazione, a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole ragionevolmente imprimere al paese, in forza di una scelta le cui forti valenze politiche non la esimono dal passare al vaglio della ponderazione generale di tutti gli interessi in gioco (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 ss consid. 2c).
7.2. Nel caso di Someo abbiamo ca. 12 ha. di SEN. Con un IS dello 0,5 e un grado di sfruttamento (bassissimo) del 50% per la R9 di __________ (ha 2.73), del 40% per la R9 a valle della strada a __________ (ha 1.69) e sempre del 40% per la R9 a __________ (ha 4.14) più uno sfruttamento totale della ZEIC (ha 0.8) si perviene ad una contenibilità corrispondente a 693 unità insediative, suddivise in 486 abitanti, 133 posti turismo e 80 posti lavoro (sic! calcolo riportato con questa piccola imprecisione nella relazione di pianificazione).
Se ora teniamo presente che la popolazione di __________ non raggiunge attualmente i 300 abitanti residenti (276 nel 1996) e che dal 1930 (264) ha raramente e di poco superato questa soglia (348 nel 1960, 315 nel 1980 per poi accusare un calo del 7% nel decennio 1980-1990) non possiamo non ritenere con tranquillante certezza, senza perderci in esercitazioni proiettive più o meno ipotetiche, che il margine offerto dal PR è abbondantemente sufficiente; anche senza le 95 unità insediative (di cui 90 abitanti) della zona ZEIC.
Nell'adottare un grado di attuazione insolitamente ridotto (v. sopra) si è già considerata la viscosità dell'offerta lamentata dai ricorrenti, che sottolineano la pronunciata tesaurizzazione imperante a __________. "I già pochi terreni realmente edificabili, afferma il Comune, sono nelle mani di poche famiglie originarie che non hanno nessuna intenzione di costruire o di cedere a terzi le loro proprietà. Da qui il senso di creare una zona edificabile di interesse comunale ai sensi dell'art. 85 LALPT. Concentrare gli sforzi verso la zona residenziale R9, così come consigliato dal Consiglio di Stato, risulterebbe invece vano e inutile." E più oltre: "a dimostrazione che il calcolo della contenibilità è puramente aleatorio vien rilevato che a __________ negli ultimi 20 anni sono state costruite 4 nuove abitazioni primarie e questo perché non vi sono evidentemente condizioni per edificare."
Il Comune esclude in particolare, a proposito della zona delle Ville ottocentesche, che i proprietari vogliano sacrificare i loro "splendidi giardini".
Tesaurizzazione a parte, il Comune sottolinea la netta distinzione che va fatta tra __________ (centro politico e residenziale) e __________ (dove stanno le cave di granito): "ben pochi andranno, per evidenti motivi fonici (cave), di insolazione, ecc. a costruire la propria abitazione a __________." E' quindi fatto presente che la zona R9 __________ è in parte "toccata da pericoli alluvionali"; che nella Zona alle __________ non esiste strada d'accesso e i costi di trasformazione e di demolizione sono esorbitanti. "Ci viene spontaneo di chiederci come sia possibile pensare realmente di ricavare residenze primarie da quelle che un tempo erano delle stalle, a meno di acquisire due o tre edifici (stalle) abbatterli e creare uno spazio per l'edificazione ex novo."
A questi argomenti va anzitutto contrapposto che a mente del TF anche i terreni tesaurizzati devono essere compresi nel calcolo del fabbisogno, posto che altrimenti i proprietari dei fondi potrebbero esercitare un'inammissibile influenza sull'evoluzione dell'assetto territoriale (cfr. Comm. LPT ad art. 15 cifra 82).
Quanto alla distinzione tra __________ e __________ ha sì un certo peso ma non va enfatizzata. Tra una ZEIC senza alcun nesso né storico né strutturale con il paese - e quindi non partecipe o in misura trascurabile della qualità di centro politico e residenziale di __________ - e l'area edificabile di __________, solo in parte importunata dalle cave, c'è poco da scegliere in fatto di attrattività.
E' giocoforza ragionare in termini meno locali. In tutto il Cantone si moltiplicano le discussioni sulla fusione dei Comuni. In __________ __________ fervono le trattative per creare uno o due soli comuni: __________ vi è coinvolto. La promozione dell'alloggio in tutte le sue forme e non solo attraverso una ZEIC è un problema delicato e complesso che va studiato in chiave regionale e risolto in modo ottimale. Non necessariamente a __________ se lì le condizioni non sono confacenti.
Che poi sui terreni delle Ville non sia ipotizzabile l'edificazione dello spazio libero dei giardini è nella natura stessa di quella specifica zona ed è conseguentemente regolamentata.
Là dove il discorso ha semmai fondamento è quando rileva le difficoltà, che appaiono oggettive, di trasformare in residenze primarie le costruzioni rustiche in zona "__________". Alcuni edifici hanno le dimensioni e una posizione tali (ad es. ai fini dell'accesso) da consentire senza eccessive difficoltà la trasformazione, gli altri si prestano unicamente a divenire residenze secondarie.
Malgrado la ridotta disponibilità di quest'area per l'abitazione primaria, - rispettivamente i costi eccessivi della trasformazione, tant'è che la proposta del Municipio di istituire lì la zona di interesse comunale venne sonoramente bocciata dal legislativo -, non può essere affermato che tra __________ e __________ non esista una contenibilità tale da poter soddisfare la presumibile domanda dei prossimi quindici anni.
Il confortevole margine tra la popolazione attuale e quella che il PR consente di accogliere, unitamente al tasso di attuazione estremamente basso escludono che occorra indispensabilmente far capo alla zona prevista dal PR per la ZEIC.
Questo per la contenibilità e quindi per l'idoneità nell'ottica dell'art. 15 lett. b LPT che presuppone il non superamento del prevedibile fabbisogno per i prossimi quindici anni.
Ora la zona edificabile d'interesse comunale è, come il nome stesso esprime, una zona edificabile, anche se ne pone in essere una forma particolare ai sensi dell'art. 18 LPT, e deve quindi rispettare le relative prescrizioni; segnatamente l'art. 15 lett. b) LPT. Pertanto, se le zone edificabili bastano per inserirvi la ZEIC non si può creare a questo fine una zona edificabile aggiuntiva.
Il comune avrebbe dovuto o mantenere l'attuale ZEIC - epperò ridurre altrove in misura equivalente la zona edificabile - oppure collocare la ZEIC nella zona edificabile ordinaria, rinunciando all'ubicazione attuale.
Non si può invece aggiungere un ulteriore comparto ad una zona edificabile che già copre il fabbisogno di terreni da costruire per i prossimi quindici anni.
In concreto l'attribuzione alla zona edificabile dell'area controversa non è imposta dall'esigenza di disporre dei terreni necessari all'edificabilità conformemente all'art. 15 lett. b LPT.
Non è d'altra parte assodato né l'ipotesi è attendibile che quell'ubicazione sia l'unica possibile né che non sarebbe stato possibile compensare l'area così appropriata con la riduzione altrove della zona edificabile. Poteva esserlo ad es. a Riveo, nel comparto promosso ex novo a zona edificabile? La domanda è lecita. Lì la mancata attribuzione alla zona edificabile avrebbe presumibilmente comportato un non azzonamento e non un dezonamento. Se poi si fosse creato lì la ZEIC l'indennità dell'espropriazione formale sarebbe, sempre presumibilmente, stata calcolata in base al valore agricolo dei terreni.
Analoga riflessione può peraltro essere fatta, in via abbondanziale, per i terreni della qui discussa ZEIC. A dir vero il prezzo dei terreni preventivato dal comune appare difficilmente spiegabile (240.000.-- fr. complessivi per ca. 12.000 mq e quindi ca. 20 fr./mq per terreni agricoli). Anche per il fatto che il comune è in compensazione non si vede come possa pagare un prezzo superiore alla presumibile indennità di espropriazione formale (quella materiale non è ipotizzabile in concreto). Il fatto che i terreni (agricoli) diverrebbero edificabili attribuendoli alla ZEIC è dovuto alla misura pianificatoria posta in atto dall'ente pubblico acquirente (risp. espropriante): far beneficiare i proprietari della conseguente plusvalenza significherebbe arricchirli indebitamente, a spese della collettività.
Alla fin fine l'interesse a mantenere integro il territorio agricolo con le sue valenze paesaggistiche ed anche naturalistiche supera quello a inserire in quell'infelicissima ubicazione la prevista ZEIC.
Giustamente il Consiglio di Stato ha negato la sua approvazione all'azzonamento inserendo l'area nella zona agricola. Con ciò l'autorità approvativa non ha ecceduto il suo potere cognitivo, che, ricordiamo, comprende il sindacato di opportunità. Non è peraltro per inadeguatezza ma per violazione del diritto che rettamente la ZEIC non è stata approvata.
La censura di violazione dell'autonomia comunale è infondata e va respinta.
Il comune, agente nell'esercizio delle sue funzioni pubbliche e non a tutela di suoi interessi patrimoniale va esente da tasse di giudizio, che, atteso la loro soccombenza, vanno invece poste a carico degli altri ricorrenti.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.- I ricorsi sono respinti
2.- Le tasse di giudizio di complessivi fr. 1'200.-- vengono accollate in parti uguali ai ricorrenti e quindi in misura di fr. 200 cadauno, fatta eccezione per il Comune che ne viene esentato
3.- Intimazione: - CE __________ __________ a __________ __________, __________
__________ __________, __________,
CE __________ __________ + F, __________, __________ B c/o __________ __________, __________,
CE __________ __________ e __________ c/o __________ __________, __________,
CE __________ __________ e __________ __________ c/o __________ __________, __________,
CE __________ __________ c/o __________ __________, __________,
CE __________, __________, __________ c/o __________ __________, __________,
CE __________ __________ c/o __________ __________, __________,
__________, __________,
__________, __________,
CE __________ -- c/o __________ __________, __________,
CE __________ __________ c/o __________ __________, __________,
__________, __________,
__________, __________,
CE __________ , __________ c/o __________ __________, __________,
e __________ __________, __________,
di __________, __________,
__________, __________,
CE __________ __________ c/o __________ __________, __________,
CE __________ __________ e __________ __________ c/o __________ __________, __________,
__________, __________
CE __________ __________, rappr. da avv. __________ __________, __________
__________, __________
Comune di __________
__________, rappr. da avv. __________ __________,
__________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appellants had standing to appeal
The municipality was entitled to appeal, and the landowners had a direct, current, and personal interest because the contested decision reinstated the agricultural zone on their land.
The decision did not merely refuse approval but ex officio restored the prior designation, which affected the appellants more than the general public.
Whether the Council of State violated municipal autonomy by refusing the ZEIC
No. The cantonal authority may fully review the plan, including opportunity, and may refuse approval where the municipal solution conflicts with planning principles and federal law.
The Council of State respected the municipality's margin of appreciation but had to reject a solution that contradicted mandatory planning criteria.
Whether the disputed area could be designated as an edificable zone/ZEIC
No. The area was not suitable for building because of its detached location, high-voltage line, road noise, landscape impact, and conflict with agricultural use and SAC preservation.
The court found the site urbanistically isolated, environmentally and agriculturally valuable, and incompatible with the aims of Art. 15 LPT unless overriding reasons existed, which were lacking.
Whether the plan's housing capacity required the new ZEIC within 15 years
No. Existing building zones already covered foreseeable needs; the ZEIC was not indispensable to satisfy demand.
The calculated absorption and demographic figures showed sufficient capacity without the disputed zone, especially given the low population and low utilization rate.
Court costs
The municipality was exempted; the remaining appellants were charged CHF 1,200 in total, i.e. CHF 200 each.
The municipality acted in an official capacity, not to protect proprietary interests, while the other appellants lost the case.
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