Municipal autonomy and building zone classificationAI generated

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1998.158

Data decisione, Autorità: 30.06.1999, TPT

Incarto n. 90.98.00158 90.98.00159

Lugano 30 giugno 1999

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Alessandro Soldini (in sostituzione di Giovanna Roggero-Will), Michele Rusca

vicecancelliere

Tito Ponti

statuendo sui ricorsi 2 dicembre 1998 di

1. __________ e __________ __________, __________,

2. CE fu __________ __________, composta da __________ __________, __________ __________, e __________ __________, __________

1.,2. rappr. da avv. __________. __________, __________ __________ __________ __________,

contro

la risoluzione del Consiglio di Stato del 28 ottobre 1998 sulla proposta di zona dei nuclei, di zona residenziale e di zona residenziale speciale soggetta a ricomposizione particellare nel PR del comune di __________

viste le osservazioni 2 febbraio 1999 del Consiglio di Stato e 3 febbraio 1999 del Municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. La CE fu __________ __________, rappresentata dagli eredi __________ e __________ __________, é proprietaria della part. n. __________ RFD di , situata in località “ ”. __________ e __________ __________ sono invece comproprietari in ragione di ½ ciascuno del confinante mappale n. __________RFD.

Il fondi, di natura prativa, si inseriscono tra la zona edificata di “__________ ” a sud e una piccola area boschiva a nord.

b. Nella sua seduta del 8 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha approvato il nuovo PR. Questo ha incluso i mappali n. __________e __________ nella zona residenziale R2.

c. Con decisione 19 novembre 1997 (n. __________) il Consiglio di Stato ha preannunciato di non voler approvare l’ampliamento della zona edificabile in località “__________a” nella misura proposta dal comune. Tra i terreni toccati dalla decisione figurano anche i mapp. n. __________e gran parte del __________RF.

Nel rispetto del diritto di essere sentiti, prima di pronunciarsi definitivamente, il Governo ha intimato questa decisione al Municipio e ai proprietari interessati, impartendo loro un termine di 60 giorni per l’inoltro di eventuali osservazioni.

e. Nella risoluzione 28 ottobre 1998 (n. __________) il Consiglio di Stato, preso atto delle osservazioni pervenute, ha confermato le indicazioni scaturite dalla precedente decisione, osservando come il previsto ampliamento della zona edificabile non sia compatibile con un corretto dimensionamento delle ZE di __________. Di conseguenza gli atti vengono rinviati al Comune affinché questi provveda a formulare una nuova proposta che escluda la zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT.

f. Dissentendo da tale decisione __________ __________, __________ e __________ sono insorti dinanzi al TPT, chiedendone l’annullamento.

A sostegno della loro impugnativa osservano che i fondi in questione sono perfettamente idonei all’edificazione, essendo urbanizzati da lungo tempo e facilmente accessibili dalla pubblica via. Fanno inoltre notare come i loro terreni costituiscono in pratica gli ultimi scampoli di terreno libero in un comparto quasi interamente edificato.

g. Nelle sue osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento dei ricorsi senza formulare particolari osservazioni

Da parte sua il Consiglio di Stato ribadisce le argomentazioni sviluppate nella decisione impugnata, chiedendo la reiezione dei ricorsi.

h. In data 23 marzo 1999 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) e c) LALPT.

Presentati nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Scopi e principi della pianificazione

Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)

La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.

Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.

4. Zone di utilizzazione

La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

Secondo l'art. 15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).

Quanto alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.

Infine l'art. 17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.

Queste le zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".

Occorre tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.

In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).

Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.

Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

5. Zona edificabile

Gli insorgenti postulano l’inclusione in zona edificabile delle part. n. __________e __________RFD; secondo loro i fondi rispondono a tutti i requisiti legali per essere attribuiti alla zona edificabile (idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..). Di fronte a questi incontestabili requisisti, anche le considerazioni espresse dal CdS sull’eccessivo dimensionamento del piano non sarebbero decisive per decretarne lo stralcio dal comparto edificabile.

5.1. Idoneità

5.1.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.

La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).

5.1.2. In concreto.

Dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per non ritenere i due fondi di per sé idonei all’edificazione.

Grossomodo uguali in superficie (1390 mq il 584 e 1567 mq il 582), situati in posizione soleggiata e tranquilla, sono costituiti da due prati pianeggianti o, al limite, in leggero declivio. Risultano pertanto perfettamente idonei all’edificazione.

L’accesso dalla strada di quartiere é garantito attraverso il fondo n. __________sino al limite dalla part. n. __________; i terreni dispongono inoltre delle necessarie opere di urbanizzazione.

Ritenuto che il requisito dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.

5.2. Preesistente ampia edificazione: art.- 15 lett. a) LPT

5.2.1. Per stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.

Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo).

Non basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.

Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

Va tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).

5.2.2. In concreto

I due fondi sono situati all’estremità settentrionale della località “__________ ” , al margine dell’area edificata e a contatto con il bosco (f.n. __________in particolare).

Ciò premesso, se ci limitiamo a considerare questo ristretto comprensorio, non è irragionevole considerare i terreni degli insorgenti a titolo di fascia verde a vocazione parzialmente agricola, con funzione di stacco tra il grosso dell’area edificata e il vicino bosco.

Differente può essere la lettura del territorio se la si allarga all’intera località di “__________ ”. In tal caso non possiamo non avvertire come le particelle in discussione fanno parte di un comprensorio già ampiamente edificato, alla cui vocazione edificatoria partecipano, anche se rimaste fin ora inedificate. Dal profilo funzionale e morfologico (durante il sopralluogo lo si è potuto constatare) non vi è una alcuna separazione tra l’area già edificata e i mappali in oggetto.

Si tratta, ora, di optare tra i due punti di vista. A nostro giudizio nessuno dei due si impone perentoriamente sull'altro sul piano metodologico. Non è possibile “in casu” decidere l'attribuzione dei fondi ad una zona piuttosto che all'altra sulla sola base delle rispettive definizioni legali (art. 15 e 16 LPT). Occorre procedere ad una ponderazione degli interessi.

A favore dell’inserimento in zona edificabile deciso dal Comune giocano tuttavia alcuni importanti fattori. La zona di “__________ ” ha conosciuto negli ultimi anni un notevole sviluppo edilizio; dalla rappresentazione grafica in atti si deduce che gran parte dei mappali sono occupati da villette unifamiliari o bifamigliari, e durante il sopralluogo si è potuto constatare la presenza di altri cantieri nella zona. Si tratta senz’altro di una zona appetibile per la residenza. Rendere edificabili anche i terreni degli insorgenti significherebbe completare il tessuto edilizio di un comparto ben definito nei suoi limiti da elementi naturali quali il bosco a est e a nord e dalla strada cantonale a ovest.

L’interesse agricolo dell’area risulta invece secondario. E’ vero, ed il sopralluogo lo ha confermato, l’area é tutt’altro che improduttiva da questo lato, dal momento che ospita alcuni filari di vite e prati potenzialmente sfruttabili per il pascolo. Le superfici sono tuttavia modeste e non formano un comparto agricolo di sufficienti dimensioni per giustificarne uno sfruttamento razionale ed economico. Lo stesso Consiglio di Stato, più che per le potenzialità agricole dei fondi, ne aveva decretato l’inedificabilità per motivi urbanistici (creazione di un’area di stacco tra bosco e edifici) e tecnico-pianificatori (sovradimensionamento delle zone edificabili).

In definitiva, tra l'interesse ad assegnare i fondi in questione alla zona edificabile, con la quale hanno un indubbia affinità elettiva, e quello di attribuirli alla zona agricola, il primo prevale senz'altro. Rispecchia meglio la situazione ed è più equo nei confronti dei proprietari.

La scelta fatta dal Comune nell’ambito del suo potere decisionale merita quindi conferma, dal momento che si é limitato a scegliere fra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna; il Consiglio di Stato non poteva in queste circostanze sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune senza violarne l’autonomia in ambito pianificatorio.

6. Alla luce di queste considerazioni il ricorso é accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata nelle misura in cui non approva l’estensione della zona residenziale in località “__________ ” (punto 3.2.).

Al Cantone, soccombente in concreto, viene fatto obbligo di corrispondere adeguate ripetibili ai ricorrenti, patrocinati da un avvocato. Si prescinde per contro dall’assegnazione di tasse di giustizia e spese.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili

dichiara e pronuncia

1. I ricorsi sono accolti.

§ Di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata nelle

misura in cui non approva l’estensione della zona residenziale

in località “__________ ” (punto 3.2.).

2. Il Cantone rifonderà ai ricorrenti fr. 1000.-- di ripetibili, in ragione di fr. 500.-- cadauno.

3. Intimazione: - Avv. __________. __________, __________, per gli insorgenti

• Municipio di ____
• Consiglio di Stato, ____________
• Sezione pianificazione urbanistica, ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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