90.1998.11•Refusal to rezone parcel into building zone
90.1998.11Other CourtJul 29, 1999Dismissed
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The landowners appealed against the cantonal approval of the municipality's 1995 zoning revision, arguing that their partly cultivated parcel should be zoned for construction or, alternatively, left without specific designation. The court held the appeal admissible but rejected it on the merits. It found that, although the land was physically suitable for building, it was not part of a significantly built-up area, the surrounding building zones were already oversized, and the parcel was appropriately kept in the agricultural zone. The appeal was dismissed and costs of CHF 500 were imposed jointly and severally.
Art. 38 LALPT, art. 33 cpv. 3 lett. b LPT e art. 15-16 LPT; ricorso contro l'allocazione di un fondo alla zona agricola: la legittimazione dei precedenti ricorrenti è data e il gravame è ricevibile se tempestivo. L'idoneità edilizia del terreno, considerata isolatamente, non basta per imporlo in zona edificabile; gli artt. 15 lett. a e b LPT operano come criteri di ponderazione nel quadro degli scopi pianificatori degli artt. 1 e 3 LPT. Il requisito della 'preesistente ampia edificazione' va esaminato sull'intero comprensorio e non per singole particelle; esso manca quando il fondo si inserisce in un'ampia area agricolo-pastorale. Anche il corretto dimensionamento delle zone edificabili e la tutela delle superfici coltive possono giustificare la conferma della zona agricola (consid. 5-6).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1998.11
Data decisione, Autorità: 29.07.1999, TPT
Incarto n. 90.98.00011
Lugano 29 luglio 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del 8 gennaio 1998 di
contro
la risoluzione __________ novembre 1997 (n. __________) del Consiglio di Stato con la quale approva il PR (revisione 1995) del Comune di __________ e evade i ricorsi di prima istanza
vista la risposta 24 febbraio 1998 del Municipio di __________ e 16 marzo 1998 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Gli eredi fu __________ __________, per 2/3, e gli eredi fu __________ __________, per il rimanente terzo, sono proprietari del mapp. n. __________RFD di __________, situato all’uscita superiore della frazione di __________, lungo la vecchia strada per __________. Il fondo, di complessivi 10’414 mq, è costituito da 7.368 mq di bosco, 14 mq di __________ (subalterno A) e 3’032 mq di coltivo.
b. Nelle sue sedute del 8 e 29 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il progetto di revisione generale del PR. Secondo questo piano, la parte coltivata del fondo n. ____________________ attribuita alla zona agricola.
c. Contro questa scelta pianificatoria le proprietarie del fondo sono insorte dinanzi al Consiglio di Stato. Esse postulano l’inserimento della particella in zona edificabile, tenuto conto delle caratteristiche del terreno (urbanizzazione, preesistente ampia edificazione,..) e delle sue scarse potenzialità agricole.
d. Il Consiglio di Stato, respingendo le argomentazioni ricorsuali, osserva come il fondo in questione sia stato considerato idoneo all’attività agricola sia dallo studio specialistico allestito dal Comune di __________, sia dalle carte depositate presso la competente Sezione agricoltura. Nel caso specifico fanno inoltre difetto alcuni dei principali requisiti per l’attribuzione alla zona edificabile, ed in particolare la presenza di un’ampia edificazione nelle zone circostanti nonché un corretto dimensionamento della zona edificabile di PR.
e. Dissentendo da questa decisione, le citate proprietarie hanno presentato ricorso al TPT. Nel merito hanno sostanzialmente riconfermato le allegazioni esposte nel ricorso di prima istanza, chiedendo l’attribuzione della parte coltiva del fondo all’area edificabile, o, in via subordinata, alla zona senza destinazione specifica (SDS).
f. Nelle rispettive osservazioni, Comune di __________ e Consiglio di Stato hanno chiesto l’integrale reiezione dell’impugnativa sulla scorta delle argomentazioni già esposte in precedenza.
g. In data 24 marzo 1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva delle ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art. 15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.
Queste le zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
Occorre tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
Le insorgenti postulano l’inclusione in zona edificabile della loro particella, ritenendo come questa dispone di tutti i requisiti legali per essere attribuiti a detta zona (idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..). A ulteriore suffragio della loro tesi osservano che le superfici considerate non si prestano ad un uso agricolo razionale.
5.1. Idoneità
5.1.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.1.2. In concreto.
Dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per ritenere la parte non boschiva del fondo n. __________di per sé inidonea all’edificazione.
Il sedime è costituito da un prato in leggero declivio, situato in posizione soleggiata e tranquilla, e direttamente accessibile dalla via pubblica.
Ritenuto che il requisito dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.
5.2. Preesistente ampia edificazione: art.- 15 lett. a) LPT
5.2.1. Per stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
5.2.2. In concreto.
Il f.n. __________è situata all’uscita del nucleo di __________, in direzione di __________, sul lato superiore della vecchia strada di collegamento tra i due nuclei del paese.
Ora, se è vero, come sostengono le insorgenti, che il terreno confina sul suo lato settentrionale per un tratto con una zona edificabile (la zona nucleo di __________), è altrettanto vero che in direzione sud, ovest e sud-ovest si apre un’ampia area prativa del tutto libera da costruzioni. Più che rappresentare l’ultimo tassello di un’area già largamente edificata, la particella in questione si configura come un elemento dell’ampia area agricolo-pastorale che si apre a sud-ovest del nucleo di __________, dalla quale non si differenzia né funzionalmente né morfologicamente.
A giusta ragione il Consiglio di Stato ha quindi negato l’esistenza in specie del requisito della preesistente ampia edificazione.
5.3. Corretto dimensionamento delle zone edificabili di PR (art. 15 lett. b LPT)
Un ulteriore argomento a sostegno della risoluzione governativa, ancorché secondario nella valutazione complessiva vista la modesta influenza del fondo sulla contenibilità complessiva del piano, è costituito dal sovradimensionamento delle zone edificabili del PR di __________.
I dati riportati nel rapporto tecnico (p. 26) indicano in 1.690 unità insediative (UI) il limite quantitativo del nuovo piano (revisione 1995), suddivise in 1.165 potenziali abitanti e 525 posti turistici. Ora, a fine 1995 il Comune contava appena 406 abitanti, per cui il PR adottato permetterebbe un aumento della popolazione di ben il 186% rispetto al livello attuale, aumento difficilmente giustificabile alla luce dalla recente evoluzione demografica del villaggio (in aumento certo, ma con tassi percentuali molto più contenuti). Il rapporto tecnico evidenzia inoltre che il 40% delle superfici edificabili previste dal precedente PR non sono ancora state utilizzate, per cui la riserva di terreno edificabile sembra più che adeguata e non si giustifica certo un ulteriore espansione delle ZE.
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola della porzione non boschiva del f.n. __________è assolutamente conforme all’art. 16 LPT; l’area all’esame non è infatti né improduttiva né tanto meno sterile.
Il terreno é di natura essenzialmente prativa (adatto allo sfalcio quindi) ed è contigua ad altri terreni di medesima natura; sia il compendio delle superfici idonee all’attività agricola elaborato per conto del comune di __________, sia la carta delle idoneità agricole redatta dalla Sez. Agricoltura lo inseriscono, assieme ad altri fondi, in una zona adatta all’agricoltura.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative al caso applicabili,
dichiara e pronuncia
Il ricorso é respinto.
Le ricorrenti sono condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
Intimazione: - Avv. __________ __________ -__________, __________, per le insorgenti
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal against the cantonal approval decision was admissible and the appellants had standing.
The appeal was admissible because the appellants were prior objectors and the filing was timely.
Art. 38 LALPT grants standing to earlier appellants for the same reasons; the filing deadline was respected.
Whether the cultivated part of the parcel had to be included in the building zone or, subsidiarily, in a zone without specific designation.
No. The parcel did not meet the conditions for building-zone allocation and was properly placed in the agricultural zone.
Although the land was suitable for building in the abstract, the area was not already built up to a significant extent, the building zones were oversized, and agricultural considerations favored keeping the land in contiguous agricultural land.
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