90.1996.74•Planning appeal partly granted over waste-container site
90.1996.74Other CourtFeb 6, 1997Partially Granted
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Two landowners appealed a State Council decision approving planning variants for Cademario. The court held the appeal timely despite defective service. On the merits, it upheld the panoramic-view and building-height restrictions on one parcel, finding the public interest in protecting the view and the remaining building possibilities sufficient. It also found that the reserve for waste containers on the second parcel was not proportionate, because the same function could be achieved at an existing alternative site on the opposite side of the road with less private burden. The appeal was therefore only partially successful, and the approval of the waste-container site was annulled.
Art. 38 LALPT, Art. 21 and 41 LPT; property restrictions in zoning plans, stability of planning and proportionality: a planning amendment is admissible when justified by a genuine public interest and, after balancing interests, respects the owner’s remaining development possibilities. The protection of scenic views may justify special-use, height and building-free zones if the measure is suitable and necessary. However, a reservation for a public facility is unlawful when a less intrusive and equally suitable alternative location is readily available; in such a case the measure fails the proportionality test and must be annulled (consid. 6–9).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1996.74
Data decisione, Autorità: 06.02.1997, TPT
Incarto n. 90.96.00074
Lugano 6 febbraio 1997
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto il ricorso del 2 luglio 1996 di
contro
la risoluzione 17 aprile 1996 del Consiglio di Stato che approva le varianti al PR di Cademario e respinge i ricorsi di prima istanza
viste le osservazioni 31 luglio 1996 del Consiglio di Stato e 18 settembre 1996 del Municipio di __________ (rappr. dall’avv. __________. __________),
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ __________ e __________ __________ sono comproprietari della part. n. __________RFD di __________; in seguito ad un’operazione di frazionamento __________. __________ é inoltre divenuto esclusivo proprietario della part. n. __________RFD.
Si tratta di due ampi appezzamenti di forma irregolare, tuttora inedificati, situati rispettivamente a monte e a valle della strada cantonale __________ -__________, subito fuori dal nucleo del paese in privilegiata posizione panoramica.
b. Il PR di Cademario é stato adottato dal Consiglio di Stato il 18 ottobre 1988; in seguito é stato oggetto di varianti approvate il 26 gennaio 1993.
Nelle sedute del 29.12.1994 e 13.2.1995 il legislativo comunale di __________ ha deciso l’adozione di un’ulteriore serie di varianti. In particolare queste prevedono :
a) per la part. n. __________:
-istituzione di un vincolo di “punto panoramico con cannocchiale di vista”, assortito da una “zona di spazi liberi da costruzioni” nella parte superiore del fondo e da una limitazione delle altezze degli edifici e delle opere di cinta.
b) per la part. n. __________: istituzione di un vincolo per la posa di contenitori per rifiuti a lato della strada cantonale.
c. I sigg. __________ -__________ sono insorti contro questi provvedimenti pianificatori, che giudicano gravemente lesivi del diritto alla proprietà tale da configurare un caso di espropriazione formale. Per quanto attiene al f.n. __________, essi ritengono che i vincoli apposti impediscano in pratica un’edificazione razionale ed economica dello stesso; l’area prevista per la posa dei cassonetti per rifiuti a margine del f. n. __________ precluderebbe invece la possibilità di realizzare degli accessi confacenti in caso di futura edificazione del sedime.
d. Con decisione 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di PR proposte dal Comune, respingendo il ricorso dei sigg. __________ -__________.
Dopo aver ricordato il prevalente interesse pubblico alla conservazione del punto di vista panoramico, osserva che i vincoli previsti sul fondo n. __________non impediscono, contrariamente a quanto sostenuto dagli insorgenti, una confacente edificazione dello stesso. Allo stesso modo, l’area prevista per la posa dei cassonetti dei rifiuti, vista la sua esiguità e la sua ubicazione, non preclude la realizzazione di accessi al fondo n. __________.
e. Dissentendo da tale decisione i proprietari interessati sono insorti dinanzi al TPT, chiedendo di annullare la variante di PR relativa ai fondi n. __________e __________RFD e di attribuire quest’ultimo interamente alla zona AP, come lo era prima della variante.
A sostegno delle loro impugnative osservano che l’edificazione sul f.n. __________sarebbe possibile solo nelle parti meno pregevoli del terreno e con modalità molto discutibili dal profilo architettonico e paesaggistico (costruzioni semi-interrate). Ritengono inoltre che il vero scopo della misura pianificatoria sia quello di ridurre l’onere espropriativo a carico del Comune, ricordando che é già pendente innanzi al Tribunale amministrativo un procedimento di questo genere.
f. Nelle sue osservazioni il Municipio di __________ postula la reiezione del ricorso tanto in ordine, per manifesta tardività, quanto nel merito, con considerazioni che, se é il caso, verranno riprese più tardi. Ad identica conclusione perviene il Consiglio di Stato.
g. In data 29 novembre 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
La legittimazione ricorsuale è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT. Sulla tempestività del gravame si considera quanto segue.
1.2. La decisione impugnata porta la data del 17 aprile 1996; la stessa é stata intimata ai qui ricorrenti il successivo 22, come risulta al pto. 8 del dispositivo, all’indirizzo “Via __________ __________, ____________________ ”. Ora, gli insorgenti sostengono di non aver mai ricevuto copia della risoluzione impugnata al loro domicilio di __________ (a __________ non esiste infatti alcuna Via __________) e di esserne venuti casualmente a conoscenza nell’ambito di una procedura espropriativa pendente innanzi al Tribunale cantonale amministrativo solo il 3 giugno 1996.
La ricerca postale effettuata ha permesso di constatare che l’invio, per posta raccomandata, é stato ritornato al mittente dall’ufficio postale di __________ in data 26.4.1996 con l’indicazione “sconosciuto”; per motivi rimasti poco chiari si é in seguito proceduto ad una seconda intimazione presso __________ e __________ __________ e __________. __________ di __________ (29 aprile 1996). Questa seconda spedizione non é tuttavia mai giunta all’ufficio di destinazione, come risulta dalla dichiarazione dell’ufficio postale di __________ (in atti). E’ quindi più che plausibile che gli insorgenti non abbiano ricevuto la risoluzione qui contestata, e che ne abbiamo preso fortuitamente conoscenza solo all’occasione della già citata convocazione ad un’udienza presso il Tribunale amministrativo. In siffatte evenienze, il gravame deve essere considerato tempestivo a tutti gli effetti.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. Esse fissano, in particolare, i vincoli speciali cui é assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici storico culturali o della vista panoramica (art. 28 cpv. 2 lett. h). Nelle rappresentazioni grafiche figurano pure i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico di importanza comunale (art. 28 cpv. 2 lett. d).
I vincoli apposti sui due fondi dispongono quindi di una base legale chiara ed esplicita.
6.1. Stabilità del diritto
Nel merito i ricorrenti, più che negare l’esistenza di un interesse pubblico alla tutela del punto di vista panoramico, ne contestano la modalità di protezione, ed in particolare l’adozione di una variante che limita seriamente le capacità edificatorie del fondo studiata al solo scopo di evitare al Comune l’onere espropriativo che sarebbe derivato dall’inclusione dell’intero fondo in zona AP, come originariamente previsto dal PR 1988.
A sostegno delle loro argomentazioni fanno presente come già nel 1989, ad un solo anno dall’adozione del PR, il comune di __________ si era opposto ad una loro notifica di indennità al Tribunale di espropriazione con il motivo che erano all’esame non meglio precisate varianti inerenti l’assetto pianificatorio del fondo n. __________.
In altre parole, va preliminarmente esaminato se nella fattispecie vi era un interesse pubblico giustificante una modifica del PR ai sensi degli art. 41 cpv. 2 LPT e art. 21 LPT.
6.2. Strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua natura instabile: la situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, questa o quell’altra prognosi rivelarsi fallace. Può dunque porsi con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze. Come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico.
D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “gli interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni attuali e la loro utilizzazione”; principio che, pur con diverse inflessioni, vale anche per i non proprietari).
Di ciò tien conto l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.
Come già per il PR primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il giusto peso al postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di stabilità del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli interessi del proprietario a non veder peggiorare la situazione giuridica del suo fondo, con l’avvertenza tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
In linea generale va considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33).
(Cfr. in tema Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht III. ed. pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d, 74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II, pag. 122 seg.)
6.3. Alla luce delle precedenti considerazioni - e contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti -, i presupposti per la modifica del PR di __________ (stralciando in pratica l’area AP sul f.n. __________ e introducendo i citati vincoli) sono in concreto dati.
Il Consiglio di Stato, approvando il PR di __________ con risoluzione 6 ottobre 1988, aveva di fatto accolto il ricorso n. 5, interposto dal proprietario del fondo n. __________ (ora ), situato immediatamente a monte della proprietà __________ -. A motivo di tale accoglimento, l’autorità governativa citava il fatto che il Municipio di __________ intendeva ristudiare la situazione pianificatoria dei fondi n. __________e __________RFD, sopprimendo il vincolo di posteggio sul primo e riducendo l’area AP sul secondo (quello degli insorgenti appunto), con l’introduzione invece di un vincolo di punto di vista e di limitazione d’altezza delle costruzioni a tutela del panorama (cfr. ris. n. 7385, pag. 51). A tale proposito si rivelava la necessità di predisporre una variante entro il termine di un anno dalla emanazione della risoluzione (cfr. pto. 3 del dispositivo).
Non corrisponde pertanto al vero che la variante qui contestata sia stata elaborata allo scopo di evitare l’onere espropriativo chiesto dagli insorgenti, dal momento che già prima dell’inoltro di tale richiesta all’autorità di espropriazione, risultava chiaro che il Municipio di __________ fosse seriamente intenzionato a cambiare l’assetto pianificatorio del fondo n. __________RFD. Al contrario, la modifica era intesa a ridurre i vincoli sui fondi dei ricorrenti, permettendo loro di edificare (a certe condizioni); la riduzione dell’indennità espropriativa né é quindi stata la naturale conseguenza e non la causa. Le censure ricorsuali su questo punto vanno pertanto respinte.
Il linea generale è pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
7.1. Non vi è dubbio che il panorama che si spiega alla vista guardando a valle dal ciglio della strada cantonale __________ -__________ sia degno di salvaguardia. Il colpo d’occhio su tutta la regione prealpina e il lago di __________, sino ai bordi della __________ __________, é veramente notevole.
L’interesse a delimitare una zona libera da costruzioni nella parte superiore del fondo e a fissare una quota al disopra della quale edifici e opere di cinta non possano sporgere è evidente; non si può cercare un risultato (nella fattispecie la tutela della vista) senza poi dotarsi dei mezzi necessari per raggiungerlo.
I ricorrenti contestano il fatto che i vincoli gravano la parte più pregiata del fondo (quella a oriente), dalla quale si ha la miglior vista sul lago. L'argomento non giova però loro; chiaramente l'interesse pubblico vuole che la vista panoramica sia garantita per quanto possibile dal suo punto migliore, vale a dire dal ciglio della strada cantonale, frequentata da turisti e residenti, e non da altre parti, dove risulta compromessa dalla morfologia del terreno, da alberi o costruzioni già esistenti (la parte occidentale del fondo ad esempio).
Mentre il requisito dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato adeguati (idoneità) e necessari al suo conseguimento (necessità) e d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole (proporzionalità in senso stretto), che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto.
L’esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici e privati (DTF 113 Ia 137).
8.1. L’aspetto della proporzionalità é quello maggiormente criticato dagli insorgenti.
Tuttavia, il provvedimento supera indenne anche questo esame. I vincoli apposti sul fondo n. __________consentono, senza dubbio, di salvaguardare la vista dal ciglio della strada cantonale, ed in particolare dalla piccola area AP (panchina) posta sul culmine superiore del fondo, la cui importanza non è da provare. Spostare altrove l’area libera da costruzioni o innalzare i limiti di altezza per consentire ai ricorrenti di edificare maggiori volumi a minor costo (evitando l’interramento parziale) peggiorerebbe in modo indesiderabile la situazione. Non può essere rimproverato al comune di aver ritenuto preponderante l’interesse pubblico a evitare questo pregiudizio rispetto all’interesse del proprietario a sfruttare in altezza il potenziale edificatorio del suo fondo.
Vi é d’altra parte da considerare che in tutta la parte occidentale del fondo é consentita un’agevole edificazione (certo nei limiti di altezza e di sfruttamento propri della R2), e che questa parte, che pur é vero non gode della visuale “mozzafiato” di quella orientale, é tutt’altro che spregevole o di poco conto. Mal si comprendono quindi le affermazioni ricorsuali circa una presunta “scarsa vocazione edificatoria” di questa parte del loro fondo. Più problematica appare invece l’edificazione sulla parte orientale del fondo, gravata dai citati vincoli; l’edificio che potrebbe sorgere nella sua parte inferiore (sopra la strada di servizio alle zone __________ e __________) dovrebbe in effetti essere parzialmente interrato e/o sorretto da muri di sostegno. Un simile modo di costruire non é tuttavia innaturale o raro, ove si consideri la forte pendenza del terreno e la presenza di una sottostante strada di quartiere.
In definitiva, si deve convenire con l’autorità inferiore che le restrizioni della proprietà introdotte con la variante non sembrano fuori proporzione per rapporto all’importanza dello scopo protettivo perseguito dai vincoli.
Decisamente contestata é anche l’istituzione di un vincolo per posa di cassonetti per rifiuti su questo fondo, a lato della strada cantonale. A loro modo di vedere, tale ubicazione renderebbe di fatto impossibile la realizzazione di accessi stradali in caso di edificazione del fondo (che, lo si ricorda, é appena stato frazionato); motivi legati alla sicurezza stradale sconsiglierebbero inoltre la posa dei cassonetti in quel punto.
Ora, la pubblica utilità di un simile vincolo non può essere contestata. Una gestione efficiente e ordinata dei rifiuti delle economie domestiche presuppone la predisposizione di centri di raccolta situati in zone di comodo accesso per la popolazione; il sito individuato, appena fuori dal nucleo di __________, si presta indubbiamente bene a tale scopo.
Dal profilo della proporzionalità il provvedimento é tuttavia contestabile.
In sede di sopralluogo si é infatti potuto constatare che già oggi i cassonetti sono posati sull’altro lato della strada, dirimpetto alla proprietà , su un striscia di terreno che il PR prevede di adibire a posteggio pubblico (denominato “ ” nelle rappresentazioni grafiche). L’ubicazione attuale ha, contrariamente a quella prevista dalla variante, il sicuro vantaggio di non presentare alcun inconveniente per la proprietà privata (e nemmeno quella pubblica per quanto si é
potuto osservare). Inconsistenti risultano anche le argomentazioni sollevata dal Consiglio di Stato in merito ad una presunta pericolosità rappresentata dall’attraversamento della strada : la posa dei cassonetti sul lato destro o sinistro della cantonale é indifferente, dal momento che coloro che abitano dal lato opposto della strada dovranno in ogni caso attraversarla, in un senso o nell’altro, per depositarvi i rifiuti.
La scelta operata dal Comune non é, in altra parole, né proporzionata né adeguata, in special modo se si considera che l’infrastruttura potrebbe essere più facilmente realizzata, e oltretutto con minor costo, sul fondo opposto dove é già previsto il posteggio pubblico __________.
Da queste considerazioni risulta evidentemente che il vincolo AP apposto sul fondo dei ricorrenti non rispetta il principio della proporzionalità e di conseguenza viola la garanzia della proprietà. La decisione del Consiglio di Stato che l’ha nondimeno approvato deve essere, su questo punto, annullata.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie
dichiara e pronuncia
§) Di conseguenza la decisione impugnata è annullata nella
misura in cui approva l’istituzione dell’area __________ (cassonetti per rifiuti) sul fondo n. __________RFD __________.
Le tasse e spese di giustizia per fr. 400.-- sono poste a carico dei ricorrenti, in solido. Il Comune verserà al ricorrente A. __________, unico proprietario della part. n. __________, fr. 400.-- di ripetibili.
Intimazione: - Avv. _. __________, __________, per i ricorrenti;
Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal against the State Council decision was timely.
The appeal was timely because the challenged decision had probably not been properly received and was only learned of later.
Postal inquiries showed the first registered mailing was returned as unknown and the second sending never reached the destination; the court accepted that the appellants became aware of the decision only later.
Whether the planning variants on the first parcel respected proportionality and property protection.
The panoramic-view and building-height restrictions on the first parcel were proportionate and lawful.
The public interest in preserving the panorama from the canton road was clear, and the restrictions still left reasonable building possibilities on the parcel.
Whether the waste-container reservation on the second parcel was proportionate.
The measure was disproportionate and had to be annulled.
Although the collection point served a public purpose, the chosen location unnecessarily burdened private property and an alternative site already existed on the opposite side of the road with less impact and lower cost.
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