90.1996.133•Agricultural compensation for viticultural land in zoning plan
90.1996.133Other CourtNov 14, 1997Partially Granted
Extracted by Omnilex
The municipality challenged cantonal approval of its zoning plan and of an inventory of buildings outside the building zone. The court held the inventory appeal inadmissible for lack of a concrete challenge and interest. It rejected the objection to excluding certain former ZMI areas from the building zone, finding them too small and insufficiently consolidated for Art. 15 LPT. On agricultural compensation, the court accepted that viticulture is part of agriculture and that viticultural land can trigger compensation, but found the Council of State's calculation method and amount excessive and disproportionate. The compensation order was annulled and the file remanded for recalculation. No court fees were charged; the canton had to pay party costs.
Art. 38 LALPT, Art. 2 cpv. 3 LPT, Art. 15 LPT, Art. 8 et 10 LTagr; compensatory payment for conversion of viticultural land and limits of cantonal calculation method. Viticulture belongs to agriculture and, in view of the purpose of agricultural land conservation, the omission of viticultural land from the compensation rule constitutes an unintended gap to be filled by interpretation. The compensation must nevertheless remain integrated in territorial planning and respect the principle of proportionality; the amount may not become punitive or impede lawful planning. The supervisory authority may not substitute its own assessment where recalculation is required, but may annul a manifestly excessive contribution and remit the matter for new determination (consid. 4.5-4.14).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1996.133
Data decisione, Autorità: 14.11.1997, TPT
Incarto n. 90.96.00133
Lugano 14 novembre 1997
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto il ricorso del 21 novembre 1996 di
Comune di __________ rappr. dal __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 16 ottobre 1996 nr. __________che approva il Piano Regolatore (revisione 1995) del Comune di __________e, e
la risoluzione 16 ottobre 1996 nr. __________che approva l'Inventario degli edifici fuori zona edificabile del Comune di __________.
ritenuto
in fatto
a. Con la risoluzione __________del 16 ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha parzialmente approvato la revisione del PR ‘78 del Comune di __________, adottata dal Consiglio comunale il 6.6.1995.
Su taluni punti gli atti pianificatori sono stati rinviati al Comune perché appronti delle varianti, altri sono stati modificati d’ufficio dall’autorità governativa.
In particolare è stato imposto al comune il pagamento di fr. 1.915.200.- quale contributo pecuniario sostitutivo della compensazione reale, in concreto irrealizzabile, dovuta a norma della LTagr per l’attribuzione di terreni agricoli alla zona edificabile (punto 3 del dispositivo).
Inoltre il Consiglio di Stato ha annullato talune zone di mantenimento degli edifici (ZMI), suggerendo al comune di attribuirle ad una zona specifica, esclusa tuttavia quella edificabile (consid. 3.5.2.4 lett. c–d–e).
b. Sempre il 16 ottobre 1996, ma con risoluzione 5315, il Consiglio di Stato ha approvato l’inventario degli edifici situati fuori zona edificabile.
essenzialmente:
a) L’indicazione di non attribuire alla zona edificabile determinate ZMI, che il Consiglio di Stato non ha approvato, rinviando gli atti per nuova decisione;
b) il compenso pecuniario sostitutivo chiesto dal Consiglio di Stato per i terreni agricoli attribuiti dal PR alla zona edificabile.
Il Comune chiede abbiasi a giudicare:
a. in via principale, che la risoluzione __________sia annullata e gli atti rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione.
b. in via subordinata, che il punto 1. della risoluzione venga così modificato: “E’ approvato come alle considerazioni particolari evidenziate nella decisione sui singoli ricorsi il PR di __________ comprendente i documenti elencati al considerando 3.1.” Sia inoltre annullato il punto 3. del dispositivo.
c. in via ancor più subordinata, che il punto 3. del dispositivo abbia ad esser così modificato:
a. Al Comune di __________ è imposto il pagamento di compensazione pecuniaria in virtù dell’art. 10 LTagr di fr. 44.800.- per la zona EIC e di fr. 50.960.- per la zona Rb sui fondi n. 3d, __________e __________come indicato al considerando 3.5.2.3. ma in ragione di fr. 0,35 al m2 moltiplicato per 20.
b. Il versamento di tale importo avverrà, a condizione che le autorità comunali non rinuncino alla mutazione di destinazione, al momento del rilascio delle licenze edilizie e per ogni singolo mappale o frazione di esso e sarà condizione di validità per il rilascio delle medesime.
c. Il contributo sostitutivo così versato sarà destinato all’acquisto, al miglioramento o al recupero di aree agricole esclusivamente nel Comune di __________.
d. Il contributo alimenterà il fondo cantonale previsto all’art. 13 cpv. 2 LTAgr e rimarrà di proprietà del Comune di Vernate quale investimento sino al momento dell’effettivo uso: al Comune verranno annualmente riconosciuti gli interessi del 5% sulla somma depositata e le autorità comunali avranno il diritto di essere sentite sull’uso degli importi depositati e di ricorrere contro le decisioni sulla destinazione degli importi depositati dal comune medesimo.
d. Il Comune ricorre pure contro la risoluzione n. __________postulando l’annullamento del punto 3, al fine di evitarne la crescita in giudicato e l’eventuale riflesso negativo sull’esito del ricorso principale.
In entrambi i ricorsi sono protestate spese e ripetibili.
Delle argomentazioni ricorsuali diremo all’occorrenza nei considerandi.
e. Nella sua risposta il Consiglio di Stato chiede il rigetto dell’impugnativa con argomentazioni di cui si dirà se necessario nei considerandi.
f. Nello scritto 18 marzo 1997 il ricorrente chiede che il Consiglio di Stato si pronunci sulla prassi consistente nel determinare il compenso pecuniario in base ad un moltiplicatore da 20 a 100, senza tener conto della forza economica del comune.
g. Nell’udienza del 29 aprile 1997 il comune ribadisce la domanda chiedendo che i Consiglieri di Stato responsabili ed il Presidente siano convocati per motivare la loro decisione. Il Sindaco riferisce che in un incontro con il signor __________, presente l’arch. __________, si parlò di un compenso agricolo di fr. 0,37/mq. Le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
h. Con scritto 2 giugno 1997 il TPT chiede al Consiglio di Stato se il Regolamento della LTAgr, allo studio, è di prossima emanazione e se è possibile conoscere l’orientamento governativo sul tema del compenso agricolo, in particolare in rapporto alla sopportabilità finanziaria dell’onere per il comune che ne è debitore. L’8 agosto 1997 il Direttore della Divisione dell’economia risponde che è previsto per la prima metà di settembre un incontro tra Divisione e __________: solo successivamente e a dipendenza dell’esito dell’incontro il Consiglio di Stato sarà chiamato a pronunciarsi sul progetto di regolamento.
considerato
in diritto
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla notificazione.
Il Comune è legittimato a ricorrere giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT.
1.1. Ricorso contro la risoluzione n. __________
Presentato nei termini di legge e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.2. Ricorso contro la risoluzione n. __________
Con questa decisione, coeva alla __________, il Consiglio di Stato ha approvato l’inventario degli edifici situati fuori zona edificabile. Il Comune dichiara di impugnarla per il timore che altrimenti cresca in giudicato e possa pregiudicare l’evasione del ricorso principale. A parte la declatoria di ricorso e l'indicazione del movente, nessuna censura e tantomeno domanda è rilevabile contro la decisione in parola.
Non si hanno con ciò i requisiti minimi di un ricorso, che dovrebbe pertanto essere rinviato al “ricorrente” fissandogli un termine perché lo completi.
Il provvedimento è reso tuttavia inutile dall’infondatezza del timore che la decisione in rassegna, avente per oggetto l’Inventario degli edifici fuori zona edificabile, possa influire sul ricorso contro la richiesta, nella risoluzione 5313, di un compenso sostitutivo per i terreni trapassati dalla zona agricola a quella edificabile.
Il ricorso, destituito di ogni interesse, non è ricevibile.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell'art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55). Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Il comune non si oppone alla mancata approvazione delle ZMI, contesta per contro le indicazioni del Consiglio di Stato che al considerando 3.5.2.4 dichiara non potersi attribuire alla zona edificabile talune delle ZMI annullate, “ragion per cui il Comune dovrà elaborare una variante che definisca la destinazione dei fondi e che li attribuisca inequivocabilmente al territorio fuori zona edificabile soggetto quindi ai disposti dell’art. 24 LPT.”
Censura e domanda non possono essere accolte.
Secondo l’art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione che siano o già edificati in larga misura (art. 15 lett. a LPT) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (art. 15 lett. b LPT).
Determinanti per il requisito della preesistente ampia edificabilità non sono le singole costruzioni né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto ai singoli comparti.
La semplice presenza di un gruppo di edifici non basta: le costruzioni devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un insieme sufficientemente concluso, mostrare un minimo di coerenza formale e funzionale che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate.
L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata per lo spreco e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato è non solo indesiderabile, ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg., consid. 4; 114 Ia 255 consid. 35).
Per questo motivo le zone di mantenimento degli insediamenti sono in linea di principio proscritte e le costruzioni che vi insistono assoggettate al regime d’eccezione dell’art. 24 LPT.
A maggior ragione non vi sono i presupposti dell’art. 15 lett. a) LPT per ammettere l’inserimento dei controversi minuscoli insediamenti in una vera e propria zona edificabile.
Ancor meno vi sono in concreto i presupposti della lett. b). Basta considerare che il PR consente un’edificabilità propria a incrementare di ca. il 140% il numero di abitanti rispetto alla popolazione residente alla fine del 1994 per chiudere il discorso.
La zona edificabile complessiva è manifestamente sovradimensionata e non vi sono motivi per includervi gli inconsistenti episodi insediativi in contestazione.
Che il Consiglio di Stato si sia dichiarato disposto ad approvare l’attribuzione alla zona edificabile delle altre ZMI non è litigioso in questa sede. La ragione addotta dall’autorità approvativa è che l’insediamento vi appare sufficientemente consistente e che non vi si oppongono motivi paesaggistici o di protezione della natura.
Su questo punto il ricorso è respinto.
Con la revisione del PR la zona edificabile è stata ampliata in due punti. Da un lato è stata delimitata una “zona di edificazione di interesse comunale” (ZEIC)” di 6.400 mq, dall’altro sono stati aggiunti 7.280 mq alla zona Rb sotto il cimitero. L’area complessiva di mq 13.680 è interamente compresa nel catasto viticolo: per esposizione (sud/sud-est), altitudine (580 m s/m) e pendenza (15-30°) essa è idonea ad una viticoltura di qualità.
Sentito il preavviso della Sezione dell’agricoltura del 14.6.1996, il Consiglio di Stato ha ravvisato una sottrazione di terreni agricoli e, ritenuta irrealizzabile la compensazione in natura, ha decretato il versamento di un contributo pecuniario sostitutivo di complessivi fr. 1.915.200 a norma della LTagr.
4.1. Il Comune insorge contro questa decisione contestando in primo luogo che un terreno viticolo possa essere parificato ai terreni agricoli tutelati dalla LTagr.
Il catasto viticolo serve unicamente a evitare la proliferazione dei vigneti, la sua funzione non è di salvaguardare il territorio agricolo.
Per il comune “affermare, che sulla base di un catasto viticolo con scopi di contenimento (e, oltretutto, di oltre 10 anni fa), tutta l’intera superficie non edificata entro i confini dell’area del catasto vada considerata zona agricola che, se sottratta alla sua destinazione, impone il versamento di contributi sostitutivi è un errore concettuale di fondo.” (ric. pag. 10).
La LTAgr, afferma il ricorrente, “non è applicabile alla viticoltura. Una riprova di ciò è data dal fatto che la LF sull’agricoltura non menziona neppure la viticoltura mentre la Legge cantonale sulla salvaguardia ed il promovimento dell’agricoltura inizia a parlare di agricoltura solo in tema di promovimento della produzione agricola vegetale. In effetti, agricoltura è concetto che, per definizione stessa del termine, si applica alla coltura dei campi, non ad ogni coltura rurale.” (pag. 11, risalto ns.)
4.2. La tesi ricorsuale non può trovare adesione.
Pretendere che la viticoltura non faccia parte dell’attività agricola è francamente provocatorio (a questa stregua dovrebbe esserne escluso anche l’allevamento del bestiame, che per definizione non ha nulla a che vedere con la coltivazione dei campi, come invece vorrebbe la sbrigativa interpretazione etimologica del ricorrente: agri-coltura).
In realtà la Legge federale sull’agricoltura del 3 ottobre 1951 include la viticoltura tra i rami della produzione agricola e le dedica il Capo II. del Titolo terzo: Disposizioni speciali per determinati rami della produzione. Di nessun rilievo il fatto che la viticoltura figuri, e come potrebbe essere diversamente, tra le colture vegetali.
L’Ordinanza sui pagamenti diretti (OPD) del 26 aprile 1993 pone la vigna tra le “colture speciali” danti diritto alle prestazioni (art. 2 cpv. 2 e art. 3 OPD).
Quanto all’Ordinanza sulla terminologia agricola del 26 aprile 1993 annovera le vigne tra le colture permanenti (art. 13 cpv. 1 lett. a).
Particolare menzione meritano poi, nel quadro legislativo disciplinante l’agricoltura, il Decreto sulla viticoltura, in vigore dal 1993 e lo Statuto del vino del 1971, modificato nel frattempo, che ne rappresenta l’ordinanza di esecuzione.
Minore attenzione non riserva peraltro alla viticoltura il progetto di nuova legge sull’agricoltura che le consacra la Sezione 1. del Capitolo 5: Economia vitivinicola.
Il relativo Messaggio, concernente la riforma della politica agricola: Seconda tappa (Politica agricola 2002), colloca la viticoltura tra le colture speciali che assieme alla campicoltura (ma senza il mais insilato e le barbabietole da foraggio) servono direttamente all’alimentazione umana o vengono impiegate come foraggio e materie prime rinnovabili. “Le colture speciali, avverte il Messaggio, comprendono la coltura di frutta e verdura, la viticoltura, i fiori recisi, così come il tabacco, le erbe aromatiche e medicinali e altri “prodotti nicchia” su una superficie di oltre 25.000.- ha. Esse forniscono, su una superficie piccola, un elevato contributo al reddito agricolo e arricchiscono il paesaggio (vigna, alberi da frutta)” (FF N. 40 8 ottobre 1996, pag. 135).
Nel 1995 la produzione svizzera di vino ha raggiunto il valore di fr. 526 Milioni, su un totale della produzione vegetale di 2.530 Milioni e a fronte di una produzione finale totale dell’intera agricoltura di fr. 8.884 Milioni di franchi.
Sempre nel 1995 la superficie occupata dalla viticoltura era di 14.841 ha, la produzione di 1.181.394 hl. Il consumo fu negli anni 1994/95 di 1.246.123 hl. di vini svizzeri e di 1.664.796 di vini importati, per un totale di 2.920.890 hl.
Maggiore, in proporzione, che in campo nazionale è peraltro il rilievo del ruolo che la produzione viticola giuoca nell’economia agricola ticinese, partecipando in modo significativo all’evoluzione strutturale che ha visto la produzione vegetale prendere chiaramente il sopravvento su quella animale. Se quest’ultima rappresentava ancora, nel 1936, il 71% del totale, nell’85-87 era scesa al 41% (cfr. R. Crivelli, Il Sistema agricolo ticinese, 1991, pag. 42).
“I settori trainanti, precisa l’autore, si sarebbero piuttosto orientati verso la produzione vegetale e tra questa verso due generi di prodotti, i prodotti orticoli e i prodotti vitivinicoli.”
Vediamo infatti che il valore della produzione agricola ticinese, che negli anni 1985-87 aveva forato il tetto dei 100 Milioni di franchi (100.910.000.-), era costituito per 23.470.000.- fr. dalla produzione di uva, con un incremento, nel ventennio 1965-85, del 108.6%.
Nessun dubbio dunque che la viticoltura fa parte dell’agricoltura e ne costituisce una componente importante.
4.3. Rimane da esaminare se la sottrazione del terreno agricolo in discussione giustifichi il prelievo di un contributo compensativo, e se sì nella misura pretesa dal Consiglio di Stato.
A norma dell'art. 1 Legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19.12.1989 (LTagr) (che definisce, in applicazione dell'art. 2 cpv. 2 Legge sulla salvaguardia e sul promovimento dell'agricoltura dell'11.11.1982, le misure pianificatorie del Cantone e dei Comuni atte a favorire la conservazione del territorio agricolo ai sensi della legislazione federale), il territorio agricolo deve, per quanto possibile, rimanere adibito all'agricoltura.
Il Cantone delimita nel PD cantonale le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola (art. 2 LTagr); i Comuni delimitano e istituiscono la zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD. In caso di conflitto provvedono all'adeguamento dei loro PR entro tre anni dall'adozione del PD (art. 4 LTagr).
La zona agricola comprende, a mente dell'art. 5 LTagr:
a) le SAC,
b) i terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità e infine
c) i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura.
La zona agricola dev’essere riservata all’attività agricola, segnatamente
a. alla produzione di generi agricoli, orticoli e viticoli
b. all’allevamento e ingrasso di bestiame
c. agli immobili e istallazioni indispensabili all’esercizio di tale attività e alla valorizzazione aziendale dei prodotti,
Giusta l'art. 7 LTagr, la diminuzione di aree agricole può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli istrumenti pianificatori cantonali e comunali, secondo la procedura e le competenze fissate dall'apposita legislazione.
4.4. Rafforza questa disposizione l'art. 8 LTagr prescrivendo che se tocca aree agricole di cui alle lett. a) e b) dell'art. 5, la diminuzione dev'essere compensata dal proprietario della costruzione o dell'impianto, rispettivamente dall'ente pianificante.
La compensazione dev'essere di principio reale (art. 9 LTagr).
Se ciò non fosse possibile o solo parzialmente, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo che ammonterà da un minimo di venti ad un massimo di cento volte il valore di reddito agricolo del fondo da compensare (art. 10 LTagr).
All'ente pianificante che ha versato contributi compensativi o indennità espropriative, l'art. 11 cpv. 1 LTagr conferisce il diritto di regresso sul proprietario della costruzione o dell'impianto. Detto diritto non è invece riconosciuto, giusta l’art. 11 cpv. 2 LTagr, a capo del singolo proprietario del fondo.
Per la determinazione del valore di reddito agricolo dei fondi sono applicabili la legge federale sullo sdebitamento di poderi agricoli del 12 dicembre 1940 e la legge cantonale sulle stime con le relative norme di applicazione (art. 12 LTagr).
L’art. 13 LTagr fa obbligo al Consiglio di Stato di disciplinare mediante regolamento sia la compensazione
Questo, in breve, l'ordinamento cantonale in materia.
4.5. Ciò premesso, occorre stabilire se la diminuzione di terreni viticoli rientra nell’ipotesi dell’art. 8 lett. a) e b) LTagr e dev’essere compensata.
Occorre cioè stabilire se i terreni viticoli, non menzionati dal disposto, appartengono alle SAC (lett. a) - e qui la risposta è subito negativa (almeno per i terreni già vignati) - o agli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità (lett. b).
Una semplice interpretazione letterale dell’art. 8 lett. b) LTagr parrebbe escludere che l’obbligo compensativo si estenda ai terreni viticoli. Tanto nel linguaggio comune quanto in quello tecnico il concetto di campicoltura non è estensibile alla coltivazione della vigna. La vigna non è un campo, e d’altra parte non è idonea, o in misura del tutto sussidiaria, alla foraggicoltura (lo è tutt’al più tra i filari, in caso di coltivazione fortemente estensiva, ad es. per motivi di protezione dell’avifauna).
Né, d’altronde, il fatto che l’art. 6 LTagr includa la produzione di generi viticoli tra le attività agricole alle quali la zona agricola dev’essere riservata vale ad assegnare i relativi terreni alla categoria b) dell’art. 8 LTagr.
Niente compensazione, dunque, dei terreni viticoli promossi in zona edificabile?
4.6. Nel rispondere al quesito va tenuto presente che il PD suddivide la superficie agricola in cinque categorie (da A ad E). In A) figurano i terreni molto idonei alla viticoltura e parzialmente alla campicoltura, con pendenze inferiori al 30%, con l’avvertenza che in media il 50% di questi terreni è anche idoneo alla campicoltura.
Alla cat. B) appartengono terreni idonei alla viticoltura, inclusi nel catasto viticolo, con pendenze dal 30 al 50%, (20 – 30% se il rilievo è terrazzato).
La cat. C) è composta da terreni idonei alla campicoltura, con pendenze inferiori al 20%, strato arabile superiore a 30 cm. e clima adeguato alle colture diffuse nel Cantone.
Nella cat. D) troviamo terreni molto idonei alla foraggicoltura con pendenze inferiori al 25% la cui limitata idoneità alla campicoltura è data dall’altitudine e/o dall’esiguo strato arabile.
Abbiamo quindi nella cat. E) i terreni idonei alla foraggicoltura (prati da sfalcio) con pendenze dal 20 al 40/45%.
Significativo il fatto che il 30% dei migliori terreni si trova oramai all’interno delle zone edificabili stabilite dai PR.
Una categoria speciale rappresentano le SAC, costituite dai terreni idonei alla campicoltura fuori dalla zona edificabile e inoltre dai terreni molto idonei alla viticoltura (A) non ancora vignati.
I documenti pianificatori di base del PD in materia agricola sono:
a) la Carta generica delle idoneità agricole, stabilita sulla base dell’idoneità dei terreni all’utilizzazione agricola, in funzione della loro attitudine alla lavorazione meccanica e dei fattori climatici generali e pedologici (qualità del terreno).
b) la Carta delle priorità agricole che traduce in termini pianificatori la carta generica delle idoneità, riassumendone le diverse categorie in tre gruppi principali:
terreni di prima priorità: vitali per la conservazione dell’insieme delle aree agricole e delle loro attività. Vi appartengono le cat. A, C e la cat. D sopra i 600 m/m; 2. terreni di seconda priorità: degni di salvaguardia, in cui il rilievo, le caratteristiche pedologiche e il clima limitano le possibilità di sfruttamento agricolo – cat. B, E e cat. D sotto il 600 m s/m; 3. terreni agricoli sussidiari (non rappresentati sulle carte): con pendenze superiori al 50% o rilievo troppo accidentato per uno sfruttamento meccanizzato o con difficoltà di accesso. Su questi terreni importa mantenere l’utilizzazione agricola “per motivi di interesse generale, quali il mantenimento di aree produttive supplementari, la cura del suolo e della vegetazione e la conservazione dell’equilibrio ecologico e del paesaggio”
c) la Carta delle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC) che comprende i terreni di prima priorità con qualità agronomiche e rilievo idonee alla campicoltura.
“I Comuni nell’elaborazione del loro PR devono attribuire alla zona agricola i terreni particolarmente idonei allo sfruttamento agricolo, segnatamente i centri aziendali, i terreni di prima e seconda priorità e le superfici che nell’interesse generale devono essere riservate all’agricoltura. … In caso di necessità, determinata da interessi generali preponderanti, i nuovi ampliamenti non devono andare a scapito delle superfici agricole migliori e devono essere per quanto possibile compensati. In tal caso dovranno essere ricuperate equivalenti superfici agricole o essere migliorati terreni di scarso pregio o, subordinatamente, sarà praticata una compensazione monetaria, proporzionale alla plusvalenza, il cui prodotto sarà da destinare a misure di miglioramento della base produttiva agricola.
La politica in materia di territorio agricolo si traduce nel seguente primo obiettivo: “Mantenere una sufficiente superficie agricola, affinché l’agricoltura possa adempire, oltre alla sua funzione di approvvigionamento, a quella di tutela del paesaggio e di protezione del territorio.”
E’ quanto leggiamo nel Rapporto esplicativo del PD (Il territorio agricolo, A/3).
A queste considerazioni si è ispirata la LTagr, con identico obiettivo, come appare dall’approfondito rapporto di maggioranza della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sull’iniziativa popolare dell’11.4.1988.
Ciò premesso, e considerata l’importanza della viticoltura nell’economia agricola ticinese, non è pensabile che la diminuzione di terreni viticoli venga esclusa dall’obbligo compensativo. Non è concepibile, nel contesto sopra evocato, che questi terreni vengano relegati nella categoria delle aree di scarso interesse agricolo, che solo l’interesse generale giustifica vengano mantenuti in zona agricola.
Se poi si tratta, come in concreto, di superfici vignate, in posizioni favorevoli alla produzione viticola, abbiamo a che fare con terreni di prima o di seconda priorità, con quindi un’idoneità all’uso agricolo che li rende particolarmente degni di conservazione.
Con la precisazione che quel che rileva ai fini della compensazione é l'idoneità del terreno all'uso agricolo e in particolare viticolo e non un effettivo suo sfruttamento conforme a quell'idoneità.
In queste circostanze l’art. 8 LTagr, laddove nel prescrivere che la diminuzione delle aree agricole di cui alle lettere a) e b) dell’art. 5 (ossia delle SAC e degli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e di seconda idoneità) dev’essere compensata, omette di menzionare i terreni idonei alla viticoltura, contiene una lacuna che non può che essere involontaria, nulla consentendo di ravvisarvi un silenzio qualificato, che non avrebbe ragione alcuna di essere.
Non solo lo esige l’importanza sul piano produttivo della viticoltura, ma parimenti la sua insostituibile funzione nel modellare il paesaggio e conferirgli la sua inconfondibile identità e valenza culturale.
E’ quanto sottolinea il succitato Messaggio sulla Politica agricola 2002: “La viticoltura non serve solo a completare il reddito agricolo ma anche a mantenere preziosi paesaggi rurali. E’ inoltre alla base di molte tradizioni popolari (loc. cit. pag. 152)”.
La compensazione va dunque fatta.
4.7. Ammesso in linea di principio l’obbligo compensativo, dev’essere ancora determinato se l’entità del compenso chiesto al Comune trovi giustificazione.
In assenza del Regolamento di applicazione, previsto dall’art. 13 LTagr e ora in via di emanazione, il calcolo è stato effettuato dalla SA sulla base di direttive interne che determinano il reddito agricolo (in caso, viticolo) in base alla “Guide pour l’estimation de la valeur de rendement agricole” e lo moltiplicano per un coefficiente che varia da 20 a 100 volte a dipendenza del valore del terreno reso edificabile.
In concreto, ritenuto un valore del terreno edificabile di 300 fr./mq, è stato applicato un coefficiente pari a 70 volte il reddito viticolo di 2 fr./mq, portando quindi il contributo sostitutivo a complessivi fr. 1.915.200 che il Consiglio di Stato ha posto a carico del Comune.
Dev’essere subito precisato che la legge sullo sdebitamento di poderi agricoli del 12 dicembre 1940, alla quale fa riferimento l’art. 12 LTagr, è stata abrogata dalla Legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR). Al suo posto si applica l’art. 10 della predetta legge, ai cui sensi “il valore di reddito equivale al capitale il cui interesse, calcolato al tasso medio applicabile alle ipoteche di primo grado, corrisponde al reddito di un’azienda agricola o di un fondo agricolo, gestiti secondo gli usi del Paese. Il reddito e il tasso d’interesse sono fissati secondo una media pluriennale (periodo di calcolo).”
Il Comune contesta questo metodo di fissazione del contributo, concepito in funzione degli obiettivi della LDFR (promozione della proprietà fondiaria rurale, conservazione delle aziende familiari), ma inadeguato a parer suo a determinare il compenso pecuniario per il terreno agricolo sottratto a favore di altre utilizzazioni.
Il TPT non condivide questa opinione e non vede motivo di scostarsi dal procedimento in esame, ritenendo che il valore reddituale del terreno da compensare costituisca una base di calcolo adeguata a determinare il compenso pecuniario sostitutivo, non meno di quanto lo sia per stabilire il valore di riscatto delle aziende agricole nei casi previsti dalla LDFR.
4.8. La LTagr stabilisce che la compensazione possa oscillare da un minimo di venti ad un massimo di cento volte il valore di reddito agricolo del fondo (art. 10 cpv. 2 LTagr).
E’ su questa disposizione che si innesta la direttiva interna del Consiglio di Stato, consistente in una tabella in cui il coefficiente da venti a cento volte il reddito agricolo del terreno da compensare viene determinato in funzione e del valore di reddito agricolo del fondo e del valore commerciale conferitogli rendendolo edificabile.
Per i terreni viticoli è previsto un valore di reddito agricolo variante da 2 a 3 fr./mq, con una propria scala dei coefficienti. Si ha il coefficiente di 20 volte il valore di reddito agricolo con un valore commerciale inferiore a 50 fr./mq e un valore di reddito viticolo di 2 fr./mq.
Il coefficiente 100 è invece dato con un valore commerciale superiore ai 400 fr./mq e un valore viticolo di fr. 3 fr./mq.
Da notare che si assume il valore reddituale del solo terreno nudo, a prescindere dalla presenza o meno di vitigni.
Quel che conta in questo contesto non é lo sfruttamento effettivo a vigna, ma l'idoneità a quest'uso. E' la perdita di questo potenziale e non dell'effettivo reddito che vuol essere compensata.
Nel caso che ne occupa, il valore reddituale dei terreni è stato valutato in 2 fr./mq in applicazione della “Guide” surricordata. E’ quanto precisa lo scritto 14.6.1996 della SA all’attenzione della SPU.
Quanto al valore commerciale del terreno è stato stabilito tra i 200 e i 400 fr./mq.
Malgrado questi due valori base il Consiglio di Stato ha assunto il coefficiente 70. Nella risposta è spiegato che a questo coefficiente si perviene prendendo per base il valore di reddito agricolo tra 2 e 3 fr.; e dunque non quello di 2 fr. calcolato dalla Sezione agricoltura. In realtà non esiste il coefficiente 70 per 2 fr./mq di reddito agricolo (la tabella si ferma a 60, corrispondenti a 400 fr./mq di valore commerciale).
Ma, anche correggendo il calcolo e prendendo il coefficiente 50 previsto dalla tabella per un valore di reddito viticolo di 2 fr./mq e un valore commerciale tra 200 e 400 fr./mq, avremo: 2 fr./mq x (6.400 + 7.280 mq) x 50 = 1.368.000.- fr.
Anche così ridotto rispetto ai 1.915.200.- chiesti con la querelata decisione, il compenso pecuniario è enorme e giustifica la contestazione del comune.
4.9. Una prima riflessione che viene spontaneo fare, e che il comune non ha mancato di esternare, è che questo compenso non è chiesto a chi beneficia dell’operazione, ossia ai proprietari dei terreni promossi da agricoli a edificabili, ma al Comune, in quanto pianificatore. E’ dunque l’intera collettività che attraverso le imposte deve sobbarcasi quest’onere.
La cosa è manifestamente urtante e non può porvisi rimedio ricorrendo ai contributi di miglioria, non previsti per simili forme di locupletazione. Il passaggio del terreno da agricolo ad edificabile non rientra nelle opere pubbliche per le quali va prelevato il contributo di miglioria.
D’altra parte non è dato al tribunale modificare su questo punto la LTagr, che non solo non prevede la messa a carico del compenso ai proprietari beneficiati, ma addirittura lo esclude esplicitamente, o, meglio, esclude il regresso del comune nei loro confronti, il che fa lo stesso (art. 11 cpv. 2 LTagr).
Va tenuto presente che, per urtante che sia, - perlomeno quando il compenso chiesto al Comune è, come in concreto, oltremodo oneroso -, la soluzione legislativa fa prova di coerenza con l’ordinamento giuridico vigente nel cantone. Ricordiamo che l’art. 6 LALPT dispone che “i vantaggi rilevanti derivanti dalla pianificazione sono compensati attraverso il prelevamento delle imposte e dei contributi previsti dalle leggi speciali.” E’ questa la risposta, evidentemente zoppa, che il Cantone Ticino, ma non diversamente si comportano pressoché tutti i cantoni, dà al precetto dell’art. 5 cpv. 1 LPT giusta il quale “il diritto cantonale prevede un’adeguata compensazione dei vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge.”
Dai lavori preparatori della LTagr risulta con estrema chiarezza che la messa a carico dei proprietari è stata deliberatamente scartata. Il compenso va accollato al Comune, considerato che il travaso dei terreni da agricoli a edificabili è opera sua, quale ente pianificatore e d’altro lato che può sembrare eccessivo colpire la plusvalenza prima che si sia realizzata.
(NB I tentativi di risolvere unitariamente a livello svizzero la compensazione di vantaggi e svantaggi derivanti dalla pianificazione del territorio ex art. 5 cpv. 1 LPT non hanno mai portato a risultati concreti per l’eccessiva complessità del problema e la molteplicità delle situazioni. Il progetto per una legge federale non ha trovato seguito. “Considerata la presa di posizione della Conferenza dei direttori per le costruzioni, la pianificazione e la protezione dell’ambiente, si è rinunciato a un regolamento giuridico federale direttamente applicabile. I lavori sono (momentaneamente) sospesi; la misura non è più inserita nel nuovo programma” (Rapporto sulle misure della Confederazione concernenti la politica d’ordinamento del territorio: programma di situazione 1996-1999, FF N. 34 Vol. III, pag. 594).
4.10. Ma se l’onere compensativo non può essere riversato sul proprietario bisogna che il metodo di calcolarlo tenga conto della peculiare posizione dell’ente pubblico che ne è unico debitore.
Se il parametro del valore commerciale può avere una ragione di essere quando il contributo sostitutivo serve a compensare il beneficio che il proprietario trae dall’operazione, molto meno quando se ne rende attore il comune, per motivi di pianificazione del suo territorio, avulsi da ogni considerazione legata al valore commerciale acquisito dall’area col renderla edificabile. La plusvalenza che ne deriva ai proprietari tocca solo molto indirettamente il comune e non rileva ai fini della sua decisione.
La compensazione del terreno agricolo non va intesa come misura fiscale, tale non è il suo scopo, ma piuttosto come provvedimento di pianificazione del territorio, concorrente con gli strumenti previsti dalle diverse disposizioni settoriali ad assicurare la conservazione del terreno agricolo.
In questo contesto il Comune interviene in veste di ente pianificatore del territorio. Questo il suo compito, la sua funzione.
La compensazione del terreno agricolo deve quindi inserirsi, senza sovvertirne i termini, nel quadro della pianificazione territoriale. La LTagr, legge cantonale, non può porre in essere un ordinamento difforme da quello del diritto federale.
In quest’ordine d’idee sarebbe gravemente erroneo interpretare la LTagr ravvisandovi la creazione di una categoria di interessi, quelli agricoli, prioritari rispetto a tutti gli altri. La legge non istituisce priorità di tipo gerarchico, sottraendo il territorio agricolo al dettame dei principi pianificatori fondamentali e segnatamente alla ponderazione degli interessi che sta alla base di tutto il diritto pianificatorio del territorio (cfr. __________, Nuovi aspetti e problemi legati alle zone agricole e di piano regolatore secondo la più recente normativa pianificatoria del Cantone Ticino, RPG 1991 p. 145 segg.).
Questo è il punto cruciale, che merita un più ampio sviluppo.
4.11. Scopi e principi della pianificazione
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost). La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
4.12. Questa ponderazione, che è imprescindibile quando, come in concreto, i terreni rispondono, indifferentemente alla definizione legale di terreni edificabili (art. 15 LPT) ed agricoli (art. 16 LPT), deve fondarsi su criteri oggettivi; non può essere condizionata da fattori estranei prevaricanti, che ne forzino indebitamente le conclusioni.
In quest’ottica va letto l’art. 1 LTagr, che, nell’enunciare l’obbligo di mantenere il territorio agricolo adibito all’agricoltura, inserisce a mo' di temperamento l'inciso "per quanto possibile". Occorre debitamente tenerne conto nell'interpretare questa norma ed evitare di imporre obblighi compensativi tanto onerosi da ostacolare oltre misura il processo pianificatorio. La LTagr non deve rendere impossibile una corretta applicazione della LPT.
Ora, questo è precisamente l’effetto raggiunto dalla contestata decisione accollando al Comune un onere di fr. 1.915.200.- (recte 1.368.000) per la superficie viticola di mq 13.680 mq trapassata alla zona edificabile.
Questo onere è evidentemente sproporzionato, vistosamente al di fuori delle possibilità finanziarie di un piccolo comune, come documentano eloquentemente i dati contabili riferiti dal patrocinatore.
4.13. A questo risultato perverso conducono gli alti coefficienti previsti dalla tabella abbinando valore di reddito agricolo e valore commerciale, nel quadro dell’art. 10 LTagr che ammette un coefficiente da 20 a 100 volte il valore di reddito agricolo.
Abbiamo visto sopra che, fintanto che debitore è il comune (e così vuole oggi la legge cantonale), non vi sono motivi stringenti per far dipendere l’entità del compenso dal valore acquisito dal terreno promosso a edificabile.
Quel che importa compensare non è il valore (commerciale) che il fondo acquisisce perdendo l’uso agricolo, bensì il valore agricolo venuto così a mancare. Il riferimento al valore commerciale può solo avere la funzione di far riflettere il comune prima di invadere zone particolarmente ghiotte per l’edificazione, senza pagarne il prezzo.
Una soluzione potrebbe consistere nell’assumere per base unicamente il valore di reddito agricolo calcolato secondo la succitata “Guide” e graduare il coefficiente partendo da 20 (minimo dell’art. 10 cpv. 2 LTagr) per i valori più bassi, aumentandolo quindi in proporzione all’aumentare del valore reddituale agricolo.
Se si intende nondimeno mantenere l’abbinamento del valore reddituale agricolo con quello commerciale si dovrà vegliare, - specie trattandosi di compensare terreni viticoli dal valore reddituale naturalmente superiore a quello dei comuni terreni agricoli -, di non infliggere imposizioni punitive, incompatibili con la funzione meramente fiancheggiatrice del compenso, volto a inibire una troppo agevole espugnazione del territorio agricolo, senza tuttavia porre insopportabili ipoteche ad una pianificazione conforme ai principi fondamentali, fondata su una corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco. Dove le esigenze dell’agricoltura devono trovare attenta udienza, ma non per questo impedire che vengano debitamente presi in considerazione gli altri interessi degni di tutela.
4.14. Detto questo, non spetta al tribunale correggere le modalità del calcolo, sostituendo il suo apprezzamento a quello governativo.
La sola decisione che gli compete è di annullare la risoluzione qui contestata, manifestamente inaccettabile, e di rinviare gli atti al Consiglio di Stato affinché ricalcoli il contributo pecuniario sulla base di nuovi parametri, possibilmente attraverso il Regolamento prescritto dalla LTagr, di prossima emanazione.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
Il ricorso contro la risoluzione nr. __________é irricevibile.
Il ricorso contro la risoluzione nr. __________ é parzialmente accolto nel senso dei considerandi.
§) di conseguenza il punto 3. del dispositivo (compenso agricolo) viene annullato e gli atti rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione.
Non si prelevano tasse né spese di giudizio. Il Consiglio di Stato verserà al Comune ricorrente fr. 3'000.-- di ripetibili.
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster
Extracted by Omnilex
Whether the appeal against the resolution approving the inventory of buildings outside the building zone was admissible.
The appeal lacked the minimum requirements and, in any event, no protectable interest remained; it was therefore inadmissible.
No actual challenge or relief request was formulated against that resolution, and it could not affect the main appeal.
Whether the Council of State could exclude certain former ZMI areas from the building zone and require a new variant placing them outside the building zone.
The complaint was rejected; those small settlements did not satisfy the requirements of Art. 15 LPT for inclusion in the building zone.
The court held that scattered or tiny settlement fragments are not sufficiently consolidated and that the overall building zone was already oversized.
Whether viticultural land converted to building zone must be subject to compensatory payment under cantonal agricultural land conservation law, and whether the amount fixed by the Council of State was sustainable.
In principle, viticultural land falls within the protected agricultural territory and must be compensated; however, the amount fixed was manifestly excessive and had to be annulled and recalculated.
Viticulture is part of agriculture; the statutory reference to agricultural land compensation contains an unintended gap if viticultural land is omitted. Yet the calculation method must respect planning proportionality and cannot impose a punitive burden on the municipality.
Connect Omnilex to search the legal corpus from your AI assistant.