Municipal autonomy limits in ex officio PR amendmentsAI generated

AIUTO RICERCA

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Numero d'incarto: 90.1995.1

Data decisione, Autorità: 25.10.1996, TPT

Incarto n. 90.95.00001

Lugano 25 ottobre 1996

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario

Fiorenzo Gianinazzi

visto il ricorso dell’11 gennaio 1995 di

__________ di __________, __________, rappr. da: Municipio di __________, __________ __________,

contro

contro la decisione __________ __________ 1994 no. __________ del Consiglio di Stato che ha approvato il PR comunale

visto la risposta ____________________ 1996 del Consiglio di Stato

ritenuto

in fatto

a. Nella decisione di approvazione del PR di __________ il Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio l’art. 6 NAPR dal titolo “Vincoli particolari del piano del paesaggio” e precisamente apportando delle modifiche alle lett. a) zone di protezione della natura, c) beni culturali, d) oggetti naturali e antropici protetti e aggiungendo le lettere f) distanza dal bosco, g) zona agricola e h) zona di protezione delle captazioni. Il Consiglio di Stato ha inoltre istituito d’ufficio una zona d’interesse archeologico.

b. Il comune insorge contro questa manipolazione d’imperio delle sue NAPR, la quale violando la sua autonomia crea ingiustificate oltre che inutili confusioni di competenze.

E’ l’illecito tentativo del Consiglio di Stato di creare un nuovo diritto cantonale contrabbandandolo surrettiziamente nelle normative del diritto di quei comuni che intraprendono revisioni o varianti del loro PR.

Il tutto, nel caso concreto, senza avere previamente sentito il comune stesso.

Il ricorrente chiede che il dispositivo n. 3 della risoluzione impugnata venga modificato togliendo la zona di interesse archeologico dal piano delle zone e espungendo le modifiche dell’art. 6 NAPR, da integralmente confermarsi nella sua nativa formulazione.

c. Il Consiglio di Stato contesta nella sua risposta le tesi ricorsuali.

Rileva che sotto accusa sono sei modifiche puntuali, scaturite dall’esame di merito effettuato dai singoli servizi cantonali, modifiche che l’evoluzione delle tematiche nel lungo tempo trascorso dall’esame preliminare (1986) non ha consentito di approfondire e discutere in quella sede, mentre in sede approvativa vi avrebbe fatto ostacolo la scarsa collaborazione del comune.

Quanto alla zona di interesse archeologico il Consiglio di Stato ritiene utile e opportuno che il PR abbia a designarla. E’ importante “dar ‘pubblicità’ per il tramite dei PR comunali a queste particolari ma fondamentali informazioni per una corretta gestione di un territorio delicato dal profilo dei potenziali ritrovamenti archeologici. Ciò è ancor più importante laddove il competente servizio cantonale ha definito nel limite in cui ciò sia possibile la delicatezza del comprensorio.” Ciò non impedirà l’edificazione ma consentirà ai proprietari “di anticipare i contatti con l’Ufficio cantonale dei monumenti storici per concordare e coordinare, senza ulteriori ritardi o impedimenti, il programma dei lavori di scavo.”

Il Consiglio di Stato conclude chiedendo il rigetto del ricorso.

d. Nell’udienza del 12 giugno 1996 il comune dichiara di mantenere il ricorso unicamente contro le modifiche d’ufficio dell’art. 6 NAPR, con la precisazione, nello scritto del 24 giugno, che contestato rimane l’inserimento d’ufficio “non solo di elementi normativi già previsti da leggi cantonali e federali, ma anche e soprattutto di elementi normativi mai precedentemente prospettati né sottoposti dall’Autorità cantonale all’esame dei competenti organi comunali per approvazione.”

considerato

in diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la legittimazione ricorsuale del comune dall’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT. Presentato nei termini statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Punto cardine delle censure sollevate nel ricorso, l’asserita violazione dell’autonomia comunale.

Va osservato in argomento che per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di Biasca “quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti.”

(Cfr. sul tema Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Il TPT, dal canto suo, non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University of philosophy conc. PR Breganzona).

Il ricorso al TPT è solo proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALP).

Concetti tutti e principi che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 7 giugno 1995 in re Comune di Gandria.

3. In concreto occorre stabilire se l’intervento d’ufficio del Consiglio di Stato sull’art. 6 NAPR del comune di __________ si giustifica alla luce dei principi suesposti.

Giova preliminarmente stabilire qual’è la natura e la funzione delle norme di applicazione del PR.

Ricordiamo anzitutto che secondo l’art. 24 LALPT il PR è lo strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale a livello comunale. Dev’essere adottato da ogni Comune. A tenore dell’art. 25 LALPT il PR è inteso in particolare a: a) organizzare razionalmente il territorio e lo sviluppo armonioso del Comune, in modo che il suolo sia utilizzato con misura; b) realizzare gli obiettivi e i principi pianificatori degli art. 1 e 3 della legge federale, come pure gli obiettivi pianificatori cantonali del PD; c) predisporre le basi per una razionale urbanizzazione, un’utilizzazione appropriata delle fonti di approvvigionamento e una corretta protezione ambientale.

Giusta l’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.

Quali siano i punti che le NAPR devono regolamentare è previsto, ancorché non in modo esaustivo, dall’art. 29 cpv. 1 LALPT. In prima linea dovranno figurarvi le regole generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo (lett. a) e in particolare le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature pubbliche (lett. b), sui posteggi privati, le aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici e delle aree verdi e alberate (lett. c), risp. sui relativi contributi compensativi (lett. d), sulla distanza minima dal bosco (lett. e) e altre ancora tra cui citiamo alla lett. i) le regole tecniche per le singole costruzioni e per l’abitato, in particolare per tutelare la qualità della vita contro le emissioni moleste o nocive.

Al capoverso secondo, invece, l’art. 29 LALPT indica, esemplificativamente, quei punti che il comune può facoltivamente regolamentare attraverso le NAPR.

Si tratta segnatamente delle caratteristiche urbanistiche per singole zone, dei parametri minimi di sfruttamento laddove una razionale occupazione del suolo e l’ordine urbanistico sarebbero altrimenti seriamente compromessi, delle regole relative ai piani di quartiere (N.B. secondo l’art. 56 LALPT facoltativa è la previsione del PQ, nel PR; non invece l’indicazione, ch’è obbligatoria, dei parametri essenziali); del disciplinamento dell’edificabilità dei centri d’acquisto-vendita con superficie inferiore a quella stabilita dall’art. 59 LALPT se la situazione locale lo esige e non vi è contrasto con la pianificazione cantonale, e altre ancora.

Da notare che a norma dell’art. 31 cpv. 1 LALPT il Consiglio di Stato, per il tramite del Dipartimento, può chiedere l’iscrizione nel PR di speciali vincoli per l’esecuzione di opere di interesse regionale o cantonale come strade, scuole, case per anziani, zone a verde o di svago. impianti per la protezione dell’ambiente, come pure restrizioni per la protezione della natura, del paesaggio e dei monumenti.

All’iscrizione di questi vincoli nella rappresentazione grafica del piano corrisponderà all’occorrenza l’inserimento delle relative norme nelle NAPR.

Si aggiunga infine (last bat not least) che il PR - e quindi le relative NAPR - devono conformarsi al PD (art. 26 LPT).

4. Risulta da quanto precede che le NAPR sono da un lato composte da disposizioni che il PR deve necessariamente prevedere, sia che lo prescriva il succitato art. 29 LALPT sia che lo imponga esplicitamente la legislazione federale e cantonale (ad es. in materia di protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio) e dall’altro lato da disposizioni che il comune ha la facoltà di assumere, senza esservi espressamente obbligato. Ciò non comporta, va subito precisato, libertà assoluta. L’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e, a carico del comune, dal succitato art. 24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il PR e in particolare le NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del principio costituzionale (art. 22quater Cost) postulante una funzionale utilizzazione del suolo ed una razionale abitabilità del territorio e degli scopi e principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dagli art. 1-3 LPT. L’autonomia del comune nella pianificazione del proprio territorio non è dunque una cambiale in bianco, ma il corrispettivo del dovere postogli a carico dalla legge.

Spetta al Consiglio di Stato, come autorità superiore di vigilanza e di approvazione del PR, vegliare affinché le disposizioni obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR. Veglierà altresì che vi trovino adeguata espressione i principi pianificatori della LPT e della LALPT e che l’ordinamento risulti conforme al PD e ad eventuali PUC o altre pianificazioni d’ordine cantonale, regionale o intercomunale.

5. Nell’espletare questa funzione il Consiglio di Stato gode, abbiamo visto, di piena cognizione. Abbiamo però anche visto che deve farne un uso discreto.

Deve far prova di riserbo, evitando di sostituirsi in veste di pianificatore al comune. Se riscontra nelle NAPR punti che ritiene debbano essere modificati o lacune da colmare il Consiglio di Stato deve per prima cosa sentire il comune.

Dopo di che, la via normale da seguire è il rinvio al comune dei punti ritenuti inaccettabili, con l’ordine di approntare una variante, corredato se del caso da più o meno dettagliate istruzioni.

La via della modifica d’ufficio presuppone, come sopra precisato, che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.

6. Analizziamo ora singolarmente le modifiche apportate d’ufficio all’art. 6 NAPR.

6.1 Ad a) Zona di protezione della natura. Questo il periodo modificato: “Sono vietati, anche all’esterno del perimetro delle zone protette, interventi o attività che possono arrecare danni. Il Municipio chiede all’occorrenza all’autorità cantonale di determinare i limiti di tali attività. Alle eventuali opere di utilità pubblica e interesse prevalente che possono compromettere questi ambienti si applica l’art. 14 dell’Ordinanza federale sulla protezione della natura e del paesaggio (ripristino e sostituzione).” La modifica suona: “Sono dunque vietati tutti gli interventi che direttamente o indirettamente possano alterare i valori segnalati, per esempio la manomissione di vegetali o l’uccisione di animali, l’introduzione di specie estranee all’ambiente, il deposito di materiale, la concimazione e l’impiego di pesticidi, il calpestio di superfici a vegetazione igrofita, la concimazione e altri interventi che possano arrecare danni.”

Il confronto rivela che la modifica consiste essenzialmente nell’esemplificare i casi di interventi suscettibili di danneggiare la natura, vietati come tali in linea generale dal testo originale. L’apporto non è necessario anche se le informazioni aggiuntive sono certamente istruttive e quindi utili. Non vi sono però gli estremi per imporre questo testo, e per di più d’ufficio e senza averlo prima sentito, al comune.

Sempre sub a) il Consiglio di Stato dà alle zone elencate dal testo una sigla corrispondente alla loro denominazione nelle rappresentazioni grafiche. Nulla da eccepire su questo punto, dettato da considerazioni pratiche evidenti.

6.2 Ad c) Viene apposta un’aggiunta finale del seguente tenore:

“Nella zona di interesse archeologico (vedi decisione di approvazione del PR del Consiglio di Stato allegato grafico n. 2) e nei comprensori a ridosso dei beni culturali d’interesse archeologico (vedi decisione di approvazione del PR del Consiglio di Stato allegato grafico n. 3) contenuti archeologici del comprensorio sono protetti in virtù del Decreto legislativo per la tutela dei ritrovamenti archeologici del 26 gennaio 1942.

Chiunque scavando nel proprio o nell’altrui terreno scoprisse oggetti archeologici, reliquie di tombe o altre costruzioni antiche, deve sospendere lo scavo, provvedere perché nessuno manometta i ritrovamenti e darne immediata comunicazione al Municipio e all’Ufficio cantonale di monumenti storici del dipartimento del Territorio.

Nelle zone di ritrovamento archeologici (vedi decisione di approvazione del Consiglio di Stato allegato grafico n. 4) qualsiasi intervento di scavo dovrà essere preliminarmente notificato all’Ufficio cantonale dei monumenti storici, al più tardi al momento dell’invio della domanda di costruzione (ai sensi della LE) nella quale si dovrà segnalare (formulario LE) la particolarità della zona.”

La critica di questa forzata aggiunta va di pari passo con la risentita contestazione da parte del Municipio delle zone d’interesse archeologico, esse pure istituite d’ufficio dal Consiglio di Stato, senza prima sentire il comune.

Il Consiglio di Stato, che da qualche tempo inserisce tali zone nei PR, chiede il giudizio del tribunale su questa pratica rimasta finora giudizialmente inoppugnata.

Dobbiamo subito precisare che il tribunale non ha il potere di pronunciarsi su fattispecie astratte, generalizzanti, ma deve emettere il suo giudizio su singoli casi concreti, consideratone le specifiche peculiarità.

Nel caso che ne occupa va però subito rilevato che la manifesta violazione del diritto di essere sentito, giustamente lamentata dal comune, trae irrimediabilmente con sé l’annullamento delle zone e, quale corollario, della relativa normativa. Non è possibile sanare il vizio in questa sede: il provvedimento implica questioni di opportunità che sfuggono al sindacato del tribunale.

Non possiamo chiudere questo punto senza osservare che la vera sede per risolvere questi problemi non sono i tribunali ma la legge: a quando l’attesa nuova legge cantonale in materia?

6.3 Ad d) oggetti naturali e antropici protetti.

Testo comunale, ultima frase: “ Il Municipio autorizza le deroghe giustificate da interessi pubblici prevalenti o interessi privati manifestamente prevalenti sentiti di regola i servizi cantonali specializzati.”

Così la modifica: “Deroghe possono essere autorizzate dal Municipio d’intesa con i servizi cantonali specializzati. Le condizioni degli elementi naturali protetti sono regolarmente sorvegliate dal Municipio. Per ogni intervento è richiesto il preavviso dell’autorità cantonale.”

Se si toglie la seconda frase sulla quale ci esprimeremo in seguito, il testo governativo non fa che meglio specificare la procedura; non basta infatti sentire “di regola” i servizi cantonali specializzati, il preavviso dell’autorità cantonale è obbligatorio (art. 2 Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio). La correzione dev’essere confermata.

Veniamo alla seconda frase. Può essere interpretata in tre modi:

1. L’obbligo del municipio, ivi enunciato, è sussumibile il linea generale nel dovere di collaborare previsto dal diritto cantonale (art. 3 DL sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 1940 e art. 1 cpv. 2 RDLBN) mentre per quanto concerne la protezione della flora e della fauna indigena è desumibile dall’art. 20 RDLBN che ne affida la vigilanza tra altri alla polizia comunale e quindi al Municipio e dall’art. 8 Regolamento sulla protezione della flora e della fauna.

Stante questa interpretazione non vi sono motivi stringenti perché l’obbligo in esame venga ribadito nelle norme di diritto comunale.

Il principio seguito dal comune di evitare ridondanze e doppioni e in particolare possibili confusioni tra diritto comunale e cantonale merita tutela.

Non sussiste il motivo (che in casi particolari potrebbe giustificare uno strappo a questa regola) di informare il cittadino e segnatamente il proprietario della situazione giuridica di una determinata zona o fondo, alla luce non solo delle disposizioni comunali ma anche cantonali e federali di particolare rilievo. Qui però la modifica d’ufficio riporta unicamente l’obbligo posto da normative cantonali a carico dell’autorità comunale e il suo impatto informativo, specie al fine di ispirare il comportamento del privato, è minimo.

2. L’obbligo di sorveglianza del municipio deriva non dal diritto cantonale ma gli è posto a carico d’imperio dal Consiglio di Stato. La decisione (che non costituisce formazione surrettizia di diritto cantonale ma esprime solo la volontà dell’esecutivo anche se la sua ripetizione in numerosi PR potrebbe in qualche modo equivalervi come sembra temere il comune) è in ipotesi destituita di base legale e quindi nulla.

L’obbligo è previsto dalle NAPR in quanto diritto comunale che il Consiglio di Stato impone al comune di adottare inserendolo d’ufficio nelle sue NAPR.

Pure in questa ipotesi interpretativa la decisione non ha base legale e viola l’autonomia comunale.

Quand’anche si volesse dedurre l’obbligo di sorveglianza dai principi generali della pianificazione o da quelli della protezione della natura - che rimane lettera morta se non è controllata a livello comunale e quindi da chi se non dall’esecutivo comunale, non foss’altro che in base ai poteri di polizia che generalmente gli competono - non vi sono motivi sufficienti per obbligare il comune a imporsi a sé stesso quest’obbligo attraverso le norme generali del proprio PR.

Per concludere questo punto, la domanda ricorsuale merita accoglimento relativamente alla seconda frase della modifica apportata dal Consiglio di Stato all’ultimo periodo dell’art. 6 lett. d) che va annullata. Per il resto la modifica è confermata.

6.4 Ad lett. f) distanza dal bosco.

Questo punto, interamente nuovo, suona: “Tutte le costruzioni devono distare almeno ml. 10,00 dal limite del bosco accertato dalla competente autorità.

Deroghe alla distanza del bosco possono essere concesse dal Municipio, sentito il preavviso dell’autorità forestale, qualora il rispetto di tale distanza rendesse praticamente inedificabile il fondo. In ogni caso la distanza dal bosco dovrà essere almeno di ml. 6.00, salvo possibili casi stabiliti dall’autorità forestale. “Tale norma è parimenti applicabile in caso di interventi su edifici esistenti (riattamento, trasformazione, ricostruzione, ampliamento).”

Il comune contesta recisamente l’introduzione di questo disposto nelle sue NAPR.

Notiamo che il problema è ora regolato a livello legislativo con la modifica dell’art. 18 della Legge forestale cantonale di applicazione della LFo, entrata in vigore il 10 settembre 1996, statuente che: “Le norme di attuazione di piano regolatore stabiliscono la distanza delle costruzioni dal bosco, ritenuta una distanza minima di 10 m, con facoltà di deroga fino a 6 m in casi eccezionali.”

Il disposto prescrive che il comune abbia a stabilire nel proprio PR, nei termini minimi e massimi fissati dalla legge, la distanza che le costruzioni devono tenere dal bosco. Il testo inserito d’imperio dal Consiglio di Stato nelle NAPR non fa altro che enunciare quella ch’è ora divenuta la norma cantonale, ma non dà quell’unica risposta che le NAPR devono contenere (non ultimo giusta l’art. 29 cpv. 1 LALPT), ossia la distanza dal bosco prescritta dal singolo comune. E come potrebbero, in casu, se il comune non si è determinato in proposito né è stato invitato a provvedervi.

La norma così come proposta è perfettamente ridondante e di nessuna utilità; va dunque espunta dalle NAPR.

Ora che la base legale è chiara (l’art. 18 nuovo della legge cantonale) e l’obbligo determinativo del comune è incontrovertibile, gli atti gli sono direttamente ritornati su questo punto (senza passare attraverso il rinvio al Consiglio di Stato, inutile nelle circostanze) affinché stabilisca nel PR la distanza delle costruzioni dal bosco a norma del citato art. 18 legge forestale cantonale e 29 cpv. 1 LALPT.

6.5 Ad g) zona agricola (nuovo)

“La zona agricola indicata nel piano del paesaggio in scala 1:2000, comprende i terreni che per la loro idoneità devono essere riservati all’utilizzazione agricola.

Nuova costruzioni ed impianti sono ammessi solo se indispensabili per l’attività agricola.

Le eccezioni in conformità dell’art. 24 LPT e diritto cantonale d’applicazione sono ammesse unicamente se non si oppongono agli interessi della gestione agricola del territorio.

L’ubicazione e l‘aspetto delle costruzioni e degli impianti devono conformarsi alle finalità della protezione dell’ambiente e del paesaggio.”

Questo il testo aggiunto d’ufficio dal Consiglio di Stato.

Il comune eccepisce che le possibilità edificatorie in zona agricola sono esaurientemente regolate dal diritto federale e cantonale. D’altronde sulle domande di costruzione in zona agricola decide il cantone. Le NAPR, avverte il Municipio, dispongono di norme di zona soltanto per le zone edificabili poiché solo ad esse si estende la competenza comunale. E allora “a che pro creare una confusione tra diritto cantonale e diritto comunale di dubbia applicabilità?”

A queste obbiezioni rispondiamo che la zona agricola rientra nelle tre categorie di zona che il PR deve a norma dell’art. 14 LPT prevedere. Competente è nel diritto ticinese il comune (art. 24 cpv. 1 LPT). E’ indubbio che tra le attività di incidenza territoriale che il PR deve programmare a norma di questo disposto quella agricola figura necessariamente e così la relativa zona.

Alla sua delimitazione nella rappresentazione grafica del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 2 lett. e) è giusto che corrisponda l’indicazione, almeno in termini generali, della corrispettiva regolamentazione nelle NAPR.

Il principio è sancito dall’art. 29 cpv. 1 lett. a) LALPT ai cui sensi le NAPR devono stabilire le regole generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo.

Vi deve almeno figurare la definizione della zona e le indicazioni essenziali sull’uso del suolo, non foss’altro che attraverso la menzione delle disposizioni fondamentali che reggono la materia. Nulla vieta peraltro al comune di adottare norme sue, purché compatibili con quelle di rango superiore. La zona agricola non ha invero funzione unicamente colturale, ma può anche fungere, tra l’altro, da protezione del paesaggio (si pensi al divieto di proibire tunnel di plastica in questa zona o all’obbligo di tenere sgombro il terreno da sterpi e boscaglia e così via).

Se esaminiamo il testo in discussione vediamo che la prima frase non pone di per sé il fianco alla critica. Tanto così non può mancare nelle NAPR.

La seconda frase, invece, manca di chiarezza: cosa si intende per costruzioni indispensabili per l’attività agricola (fino a che punto lo sono ad es. locali per attività accessorie: il solo fatto ch’esse siano necessarie per assicurare la sopravvivenza dell’azienda non basta).

Il criterio base non è quello dell’indispensabilità ma della conformità: ammessa è solo un’edificazione conforme alla funzione prevista per la zona d’utilizzazione (art. 22 LPT). Questa è la norma base. Vale per tutte le zone, quella agricola compresa. Le eccezioni sono previste dall’art. 24 LPT.

Conviene tenersi a questi principi basilari e non correre il rischio di un’interpretazione sintetica come quella in esame, giusta il più delle volte ma non sempre.

Quanto alla terza frase è infelice. Le eccezioni dell’art. 24 non sono ammesse solo se non sono in contrasto con gli interessi della gestione agricola del territorio, condizione peraltro di difficile interpretazione. Ora, indicare solo questa condizione è riduttivo e chiaramente insoddisfacente.

Troppo vaga e generica e pertanto di scarsa utilità è infine l’ultima frase.

Finalmente conviene rinviare tutto il punto al comune perché inserisca nelle NAPR le informazioni essenziali sulla zona agricola e su quanto vi si può fare.

Con all’occorrenza l’inserimento di autonome disposizioni del diritto comunale. Il rischio di confusione col diritto di rango superiore può essere evitato attraverso una chiara formulazione.

6.6 ad h) zona di protezione delle captazioni (nuovo)

“L’insediamento di industrie delle zona industriale sud (I. sud) che utilizzano, depositano, travasano o producono sostanze o prodotti particolarmente nocivi per le acque (quali ad esempio i solventi clorurati, i pesticidi, gli erbicidi, i fertilizzanti e i composti di riconosciuta nocività), è subordinato alla presentazione di un’analisi del rischio che dimostri che l’insediamento non costituisca un pericolo per la falda acquifera della zona di riserva alla __________, tale da compromettere il suo sfruttamento a scopo potabile.”

Il comune avverte anzitutto che l’attuale captazione di acqua potabile di __________ si trova nella zona industriale nord (I.nord) e non a sud. Dubita che una norma di questo tipo possa trovar posto nelle NAPR; semmai dovrebbe essere formulata diversamente circa la zona di applicazione. A mente del municipio basterebbe l’art. 9 lett. i) RALE.

A nostro giudizio il disposto persegue il lodevole proposito di escludere già a livello pianificatorio (e non solo al momento di una domanda di costruzione come consentirebbe l’art. 9 lett. i RALE) l’insediamento di industrie comportanti un alto rischio di inquinamento della falda freatica se non è provato che tale rischio può essere scongiurato.

Dalla formulazione parrebbe tuttavia che è solo se è compromesso lo sfruttamento a scopo potabile della falda che la sua messa in pericolo porterebbe all’esclusione. Ciò sarebbe eccessivamente restrittivo. La salvaguardia dell’approvvigionamento non è l’unico scopo della protezione delle acque. Pregiudizievole e quindi da evitare è l’inquinamento ed ogni altro intervento che nuoccia all’aspetto o alla funzione delle acque, per inquinamento intendosi un’alterazione pregiudizievole delle proprietà fisiche, chimiche o biologiche delle acque (cfr. per le definizioni l’art. 4 della legge federale).

Conviene lasciare la soluzione alle disposizioni specifiche della legge di protezione delle acque e delle altre norme tecniche applicabili (ad es. prescrizioni del CF sull’impiego di liquidi inquinanti), senza tentarne una sintesi fatalmente zoppa.

Meglio, volendo, fare semplice riferimento nelle NAPR alle disposizioni legali applicabili, tenuto presente che le misure pianificatorie di protezione (cfr. art. 19 seg. Legge federale sulla protezione delle acque non concernono solo le industrie.

L’aggiunta in discorso va quindi annullata. Una cosa è certa, non poteva essere imposta d’ufficio, tanto meno senza aver previamente sentito il comune.

7. Giunti così alla fine di questa lunga disamina ne riassumiamo le conclusioni:

Ad a)

La modifica è annullata, tranne l’attribuzione delle sigle alle singole zone protette.

Ad c)

L’aggiunta finale è annullata. Lo sono del pari le zone d’interesse archeologiche introdotte d’ufficio dal Consiglio di Stato.

Ciò s’impone quand’anche nell’udienza del 12 giugno 1996 il comune abbia dichiarato di mantenere il ricorso solo relativamente all’art 6 NAPR. La connessione tra i due oggetti è così stretta che non è ragionevole ritenere che il comune abbia inteso mantenere il ricorso contro la regolamentazione delle zone in discorso epperò rinunci a impugnarne l’istituzione, contestata sostanzialmente per gli stessi motivi.

Ad d)

La modifica è approvata, tranne la seconda frase che viene annullata.

Ad f)

La modifica è annullata e gli atti ritornati al comune affinché stabilisca nel proprio PR la distanza delle costruzioni dal bosco.

Ad g)

Annullamento dell’aggiunta e rinvio al comune perché inserisca nelle NAPR le informazioni essenziali sulla zona agricola.

Ad h)

L’aggiunta viene annullata.

Ciò visto e considerato;

dichiara e pronuncia:

Il ricorso è parzialmente accolto.

§ di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata ai sensi dei considerandi. Gli atti sono ritornati al comune affinché stabilisca nelle NAPR la distanza delle costruzioni dal bosco e vi inserisca le disposizioni essenziali sulla zona agricola.

Non si prelevano spese né tasse di giudizio.

Intimazione a: - Municipio di __________

Consiglio di Stato, __________

Sezione pianificazione urbanistica, __________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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