52.2002.257•Procurement appeal dismissed; exclusion for missing social-tax certificates upheld
52.2002.257Other CourtAug 9, 2002Dismissed
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The Ticino Administrative Court heard three procurement appeals against a State Council award for laboratory furniture. Two bidders had been excluded because their offers did not contain the required, up-to-date proof of payment of social contributions and taxes; one bidder challenged the winner's one-week delivery term as implausible. The court upheld the exclusions, rejecting reliance on the authority's handling of an earlier tender, and found the winner's delivery schedule credible in light of modular furniture, staged work, and parallel installation teams. The appeals were dismissed and costs were allocated to the appellants.
Art. 15 CIAP, Art. 4 DLACIAP, § 23 DirCIAP; procurement appeal, exclusion for missing documentary proof of payment of social contributions and taxes, and judicial review of delivery-time scoring. An offerer may be excluded where the tender expressly requires up-to-date declarations proving payment of specified public charges and warns of exclusion for failure to produce even one document. A prior erroneous acceptance of insufficient documents in another tender does not create a protected reliance interest where the rules were changed and no explicit assurance was given. In reviewing the award, the court may not reassess criterion weights fixed in the tender; a delivery-time assessment is set aside only if the authority's appraisal is manifestly unsustainable. Modular products, staged execution, and parallel workforces may justify very short delivery terms (consid. 2-3).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2002.257
Data decisione, Autorità: 09.08.2002, TRAM
Incarto n. 52.2002.00257-260-261
Lugano 9 agosto 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Ivano Ranzanici, in sostituzione del giudice Werner Walser, assente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 21 giugno 2002 della
patr. dall'avv.
b) 24 giugno 2002 della
patr. dall'avv. __________
c) 24 giugno 2002 della
contro
la decisione 11 giugno 2002 del Consiglio di Stato (n. 2758) che delibera alla , la fornitura dell'arredo dei laboratori dell' di __________;
viste le risposte:
9 luglio 2002 del Dipartimento del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti;
11 luglio 2002 della Sezione della logistica del DFE;
10 luglio 2002 della __________;
11 luglio 2002 della __________;
12 luglio 2002 della __________;
al ricorso della __________ (a)
10 luglio 2002 del Dipartimento del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti;
11 luglio 2002 della Sezione della logistica del DFE;
11 luglio 2002 della __________;
12 luglio 2002 della __________;
al ricorso della __________ (b)
10 luglio 2002 del Dipartimento del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti;
11 luglio 2002 della Sezione della logistica del DFE;
10 luglio 2002 della __________;
12 luglio 2002 della __________;
al ricorso della __________ (c)
preso atto,
· dello scritto 25 luglio 2002 della __________ e delle osservazioni,
30 luglio 2002 della Sezione della logistica del DFE;
30 luglio 2002 della __________;
30 luglio 2002 della __________;
31 luglio 2002 della __________;
· del complemento d'informazioni 5 agosto 2002 della __________ e delle osservazioni,
6 agosto 2002 della __________;
7 agosto 2002 della __________;
7 agosto 2002 della __________;
7 agosto 2002 della Sezione della logistica del DFE;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il __________ (FU n. __________ pag. __________) il Consiglio di Stato ha indetto un pubblico concorso, retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP), per la fornitura dell'arredo dei laboratori del nuovo __________ in corso di costruzione a __________.
In tempo utile sono state inoltrate le seguenti offerte:
Ditta
Prezzo
fr. 1'484'249.50
fr. 1'494'908.97
fr. 1'561'049.00
fr. 1'562'670.50
fr. 1'585'450.50
fr. 1'638'152.95
fr. 1'744'969.65
Previa valutazione, il 13 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha deliberato la fornitura alla ditta __________, scartando le offerte della __________, perché aveva indicato un ribasso non richiesto dal capitolato, della __________, perché aveva corretto i prezzi unitari esposti alle posizioni 186 e 186 e della __________, perché aveva omesso di indicare i prezzi unitari delle posizioni 902 e 903 e modificato i quantitativi della posizione 902 del capitolato.
B. Con sentenza 29 gennaio 2002 il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la delibera, accogliendo i ricorsi contro di essa inoltrati dalle concorrenti __________, __________, __________ e __________.
C. Il __________ (FU n. __________ pag. __________), il Consiglio di Stato ha indetto un nuovo concorso per la fornitura dell'arredo in questione.
Il capitolato d'appalto e modulo d'offerta chiedeva fra l’altro ai concorrenti di produrre le usuali dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento dei contributi sociali e delle imposte, avvertendo che la mancata produzione anche di un solo documento avrebbe comportato l'esclusione del concorrente dalla gara.
Esso stabiliva inoltre che la commessa sarebbe stata aggiudicata "al miglior offerente, tenendo conto dei criteri sottoelencati in ordine di priorità:
Criteri
Sotto criteri
01
Termini
50 %
01.1
Consegna laboratori 1
60 %
01.2
Consegna laboratori 2
40 %
01.3
Nessun sottocriterio
100 %
02
Economicità – prezzo
30 %
02.1
Economicità in senso totale (importo)
100 %
02.2
Nessun sottocriterio
02.3
Nessun sottocriterio
100 %
03
Tecnica e qualità
20 %
03.1
Flessibilità degli arredi
40 %
03.2
Rispetto delle esigenze tecniche
40 %
03.3
Ergonomia
20 %
100 %
04
Nessun sottocriterio
%
04.1
Nessun sottocriterio
04.2
Nessun sottocriterio
04.3
Nessun sottocriterio
Totale
100 %
Il capitolato illustrava inoltre in dettaglio il concetto di ponderazione dei criteri, specificando il metodo di calcolo per ognuno di essi (allegato rosso), i termini di esecuzione dei lavori e le penalità previste in caso di ritardo (allegato giallo).
Per i termini della prima fase (consegna dei laboratori della prima tappa), il committente ha fissato un punteggio scalare variante tra 5 (8 settimane) e 30 punti (miglior tempo). Per quelli della seconda fase il punteggio era invece compreso tra 5 (12 settimane) e 20 punti (miglior tempo). Le condizioni di gara avvertivano esplicitamente che la ponderazione avrebbe privilegiato le ditte che avessero offerto tempi minori.
La specifica dei termini d’esecuzione e delle penalità, annessa al capitolato, fissava un rigido calendario, che prevedeva le seguenti scadenze:
Campionatura La partecipazione alla gara d'appalto implica l'allestimento della campionatura di arredamento laboratorio tipo (...)
Visita per le campionature:
mercoledì 27 maggio 2002;
giovedì 28 maggio 2002;
venerdì 29 maggio 2002;
Allestimento dei piani esecutivi di dettaglio
24 giugno 2002; (..)
Tempo o previsto ed inderogabile 3 settimane;
Si precisa altresì che nei giorni 24, 25, 26 giugno i progettisti daranno le indicazioni necessarie alla deliberataria sulle disposizioni in loco previste per gli arredi (...)
Controllo dei piani 12 luglio 2002;
Approvazione dei piani esecutivi di dettaglio
19 agosto 2002;
Ordinazione dei materiali 20 agosto 2002; (tempo previsto una settimana).
Tale termine è ridotto in quanto con la consegna dei piani di dettaglio esecutivi si ritiene che la lista del materiale sia già definita e allestita.
Produzione arredamento dal 26 agosto 2002. Inizio del ciclo di fabbricazione. Il tempo previsto da questa data alla consegna totale, considerando le attrezzature montate, allacciate e funzionanti complete di accessori e di tutte le necessarie finiture, pronte per il collaudo è considerato in massimo di 12 settimane;
Fornitura arredo La consegna sarà effettuata in due tappe e meglio:
Specifica della consegna a tappe E’ obbligatorio che l’inizio della posa e l’ultimazione avvenga, quale prima tappa, nei locali citati, fermo restando che il tempo massimo ammesso sia di 8 settimane. Resta inteso che il tempo complessivo massimo per l’intera fornitura è fissato in 12 settimane.
Consegna 1a tappa: …. (indicare n. settimane)
Consegna 2a tappa: …. (indicare n. settimane)
Termini di esecuzione lavori L’assuntore deve indicare i tempi di fornitura e montaggio dell’arredamento (prima tappa + seconda tappa) richiesto nel modulo d’offerta e relativa specifica (secondo punto 7) fino al collaudo provvisorio degli stessi come pure impiantistica facente parte del modulo d’offerta funzionante:
Da compilare
Collaudi arredo laboratori 18 novembre 2002;
Penalità Da lunedì 25 novembre 2002 entrerà in vigore la penalità giornaliera di fr. 10'000.- al giorno per eventuali ritardi. (…) Le ditte concorrenti, considerato che nella fase di presentazione delle offerte devono allegare un programma di lavoro, sono tenute al rispetto dello stesso. Il programma dovrà tassativamente rispettare i tempi imposti dalla committenza (ossia di 8 settimane dall’ordine per il primo lotto e 12 complessive per l’intera fornitura). Se la deliberataria non rispetterà la tempistica prevista dalla committenza la penalità scatta da lunedì 25 settembre 2002 con un importo giornaliero, in deroga a quanto definito dalle prescrizioni standard di fr/giorno 10'000.-. (…) Resta inteso che la penalità scatterà pure a decorrere dal mancato rispetto del termine di fornitura della prima tappa, di cui alle specifiche antecedentemente illustrate. La penalità in tale caso sarà proporzionale (rapporto penalità / valore complessivo / valore di tappa).
D. In tempo utile sono pervenute al committente le seguenti offerte:
Ditta
Prezzo
Termini (settimane)
1a fase
2a fase
fr. 1'292'144.60
6
9
fr. 1'427'468.49
6
11
fr. 1'463'279.00
4
8
fr. 1'526'961.75
4
8
fr. 1'568'255.00
5
10
fr. 1'691'303.90
1
9
Nell’ambito della verifica tecnica, il committente ha rilevato che la __________ aveva compilato solo parzialmente le posizioni dove veniva richiesto il tipo di prodotto offerto. In sede di discussione d’offerta la __________ ha indicato le specificazioni mancanti. Analogamente, anche la ditta __________ ha omesso di compilare il capitolato alle posizioni che chiedevano di indicare il tipo di prodotto offerto. Pure questa concorrente ha fornito in sede discussione d’offerta i dettagli mancanti.
Le concorrenti __________, __________ e __________ hanno altresì omesso di compilare il capitolato alla posizione che chiedeva ai concorrenti di indicare i quadri e le maestranze relative all’appalto. Anche questi ragguagli sono stati forniti in sede d'ispezione della campionatura e di discussione d’offerta.
Il committente ha valutato tutte le offerte pervenutegli, allestendo la seguente classifica a punti:
TERMINI
PREZZO
TECNICA E QUALITA
TOTALE
Lotto 1
Lotto 2
Flessibilità
Esigenze Tecniche
Ergonomia
30.00
16.25
23.00
7.17
8.00
3.50
87.92
19.29
20.00
26.50
7.25
6.75
3.58
83.37
19.29
20.00
25.40
7.25
6.75
3.58
82.27
12.14
16.25
30.00
5.67
6.67
2.83
73.56
15.71
12.50
24.80
7.63
8.00
3.73
72.36
12.14
8.75
27.20
7.33
8.00
3.58
67.01
L’ULSA ha rilevato che le concorrenti __________, __________ e __________ non avevano presentato tutte le dichiarazioni richieste dal capitolato a comprova dell’avvenuto pagamento dei contributi di legge, limitandosi a produrre in fotocopia di documenti di vario genere, concernenti soprattutto richieste di pagamento di tali contributi.
Preso atto della proposta di escludere le ditte summenzionate, il committente ha quindi riveduto il punteggio assegnato al prezzo delle tre concorrenti rimaste in gara, aggiornando la classifica come segue:
TERMINI
PREZZO
TECNICA E QUALITA
TOTALE
Lotto 1
Lotto 2
Flessibilità
Esigenze tecniche
Ergonomia
30.00
16.25
26.00
7.17
8.00
3.50
90.92
19.29
20.00
30.00
7.25
6.75
3.58
86.87
15.71
12.50
28.00
7.63
8.00
3.73
75.56
Facendo propria la valutazione suesposta, l’11 giugno 2002 il Consiglio di Stato ha deliberato la fornitura alla __________ per l’importo di fr. 1'691'303.90, escludendo le offerte della __________, della __________ e della ____________________ per omessa produzione delle dichiarazioni ufficiali attestanti l’avvenuto pagamento degli oneri sociali, richieste dal capitolato.
E. Contro la predetta aggiudicazione sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo le ditte menzionate in epigrafe, chiedendone l'annullamento.
a. La __________ contesta in particolare il termine di una sola settimana, indicato dall’aggiudicataria per l’esecuzione della prima fase, ritenendolo irrealistico. Rileva poi di aver preventivato un termine di 4 settimane per la prima fase e di 8 per la seconda, termine quest’ultimo che comprende anche quello della prima fase. Lamenta di aver ottenuto un punteggio inferiore a quello assegnato alla __________ che complessivamente ha preventivato un termine di 9 settimane per portare a compimento i lavori.
Le difficoltà di eseguire i lavori della prima fase nel termine di una sola settimana sarebbero del resto evidenti, ove si consideri che si tratta di attrezzare 15 locali e che il volume di lavoro è pari ad un terzo dell’intera fornitura, per la cui esecuzione sono state preventivate 8 settimane. Lo stesso architetto progettista avrebbe manifestato dubbi in merito all'attendibilità del termine. Chiede che la questione venga sottoposta ad un perito. La __________, conclude la __________, avrebbe peraltro aumentato il prezzo dell’offerta inoltrata nel precedente concorso al precipuo scopo di far fronte alle pesanti penalità previste dal capitolato in caso di ritardo.
b. La __________ dal canto suo contesta anzitutto l’esclusione dalla gara, rilevando di aver inoltrato la stessa documentazione presentata nel precedente concorso per provare l’avvenuto pagamento degli oneri sociali. Chiede quindi di essere riammessa in gara.
Nel merito sottolinea anch’essa l’insostenibilità del termine di una sola settimana indicato per eseguire i lavori della prima fase.
c. Analoghe considerazioni vengono sollevate dalla __________, che contesta a sua volta l’esclusione dalla gara e chiede l’annullamento della delibera, evidenziando la brevità del termine previsto dalla __________ per concludere i lavori della prima fase.
F. All'accoglimento dei ricorsi si oppone la Sezione della logistica, contestando in dettaglio le tesi delle ricorrenti.
Ad identica conclusione perviene la deliberataria, chiedendo, a sua volta, al Tribunale cantonale amministrativo di respingere le impugnative con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
Delle osservazioni presentate dalle singole ricorrenti alle impugnative delle altre concorrenti si dirà semmai più avanti.
G. a. Su richiesta di questo tribunale, la __________ ha prodotto un piano di lavoro per la settimana dedicata alla fornitura ed al montaggio del primo lotto dell'arredo. Da questo piano emerge che la resistente prevede di impiegare complessivamente:
· 1 squadra di 8 - 10 uomini non specializzati (facchini), per il trasporto e lo smistamento dei mobili nei locali del laboratorio,
· 4 squadre di 3 operai specializzati della __________, per il montaggio dei mobili;
· 2 squadre di 3 elettricisti (esterni) per gli allacciamenti elettrici;
· 2 squadre di 3 istallatori sanitari (esterni) per i relativi allacciamenti;
Queste squadre opererebbero in parallelo sull'arco dei 5 giorni della settimana a partire dal lunedì pomeriggio (montatori di mobili), rispettivamente dal martedì mattina (sanitari) o pomeriggio (elettricisti), sotto la guida di un direttore operativo (coordinatore) per istallare le ulteriori componenti dell'arredo, già parzialmente assemblate.
b. La __________ ha rilevato che la prima fase non è costituita soltanto dal montaggio, ma comprende anche l’ordinazione dei materiali e la produzione dell’arredo. Lo stesso piano di lavoro prodotto dalla __________, prevedendo una settimana di lavoro per il solo montaggio, dimostrerebbe che non è possibile ordinare i materiali, produrre i mobili, trasportarli nel laboratorio ed installarveli nel termine indicato. Considerato che alcuni aspetti non ancora stati definiti, la fabbricazione dei mobili non potrebbe iniziare prima del 19 agosto 2002, data prevista per l’approvazione dei piani esecutivi di dettaglio. La ricorrente adombra il sospetto che l’aggiudicataria abbia potuto anticipare la produzione sulla base di informazioni particolari, di cui le altre concorrenti non hanno potuto disporre. Risulterebbe pertanto disatteso l’ordine, impartito alle parti dal presidente di questo tribunale, di astenersi dall’adozione di misure esecutive.
La __________ critica a sua volta il piano di lavoro prodotto dalla resistente, giudicandolo inattendibile ed inattuabile per l’insufficienza della manodopera ingaggiata e dell’impossibilità oggettiva di effettuare gli allacciamenti elettrici e sanitari contemporaneamente al montaggio dei mobili. Sostiene anch’essa che per essere in grado di fornire l’arredo a partire dal 20 agosto 2002 la __________ deve aver già ordinato il materiale ed iniziato la fabbricazione prima dei termini fissati dal capitolato.
Analoghe considerazioni vengono sviluppate dalla __________, che sottolinea a sua volta come sia impossibile produrre i mobili e montarli nell’ultima settimana di agosto.
La Sezione della logistica si limita invece a valutare e commentare il piano di lavoro prodotto dalla __________, giudicandolo realistico ed attendibile.
H. Preso atto delle osservazioni delle ricorrenti, la __________ ha fatto brevemente presente che la commessa è costituita in larga misura da elementi standardizzati disponibili in stock, che possono essere facilmente assemblati. Per quanto concerne il colore, il committente avrebbe scelto il verde standard offerto dalla __________ nella sua produzione.
Dei commenti della Sezione della logistica e delle ricorrenti si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 DLACIAP.
Certa è la legittimazione attiva della __________, che ha partecipato senza successo al concorso. La __________ e la __________ sono pure abilitate a contestare il provvedimento di esclusione dalla gara. La qualità per impugnare la delibera potrà essere loro riconosciuta soltanto in caso di annullamento di tale provvedimento.
I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi con un unico giudizio sulla base degli atti, integrati dalle informazioni assunte d'ufficio da parte di questo tribunale (art. 18 PAmm).
1.2. La perizia, sollecitata dalla ricorrente __________, al fine di verificare l’attendibilità del termine indicato dalla __________ per la fornitura del primo lotto della commessa, non appare idonea a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Il tempo necessario per la messa in opera dell'arredo dipende infatti in larga misura da fattori, quali il numero di squadre di montaggio ingaggiate o il grado di allestimento preventivo del mobilio da istallare, in ordine ai quali occorre fare in larga misura affidamento sulle indicazioni date dalla concorrente. Indicazioni, che possono essere in parte verificate soltanto indirettamente, valutando le sue dimensioni e la sua organizzazione. Questo tribunale reputa sufficienti le informazioni fornite in proposito dalla __________ in questa sede.
Il capitolato d’appalto e modulo d’offerta (pos. 35, pag. 15) chiedeva ai concorrenti di produrre le dichiarazioni attestanti l’avvenuto pagamento dei seguenti contributi di legge:
· AVS/AI/IPG
· SUVA o istituto analogo
· Assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia
· Contributi LPP
· Imposte cantonali cresciute in giudicato
· Imposte comunali cresciute in giudicato
Esso precisava che le dichiarazioni dovevano "essere aggiornate al periodo di pubblicazione" e che la "mancata produzione con l’offerta anche di un solo documento richiesto" avrebbe comportato "l’immediata esclusione della stessa dal concorso".
2.2. La __________ con l'offerta ha prodotto i seguenti documenti:
· AVS/AI/IPG: una richiesta di pagamento del contributo relativo al primo trimestre 2002 con termine di pagamento entro l’11 aprile 2002;
· SUVA o istituto analogo: un conteggio di premio della __________ per l’anno 2002 dal quale non risulta alcun pagamento;
· Assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia: un avviso di premio della __________ per l’anno 2002 dal quale non risulta alcun giustificativo di pagamento;
· una dichiarazione 15 maggio 2002 della __________, attestante il pagamento dei contributi LPP sin al 31 marzo 2002;
· Imposte cantonali e comunali cresciute in giudicato: tre conteggi delle imposte da pagare per l’anno 2000;
La __________ ha invece allegato:
· AVS/AI/IPG: due richieste di pagamento dei contributi di __________ relative al primo trimestre 2002;
· SUVA o istituto analogo: un conteggio di premio per l’anno 2002 della __________ dal quale non risulta alcun pagamento;
· Assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia: un avviso di premio della __________ per l’anno 2002 dal quale non risulta alcun pagamento;
· Imposte cantonali e comunali cresciute in giudicato: un conteggio dell’imposta cantonale ancora da pagare per l’anno 2001; una richiesta d'acconto dell'imposta comunale per l'anno 2002;
· Una dichiarazione della __________ attestante il pagamento dei contributi LPP sino al 31 marzo 2002.
Tanto la documentazione prodotta dalla __________, quanto quella allegata dalla __________ non rispondono alle esigenze del bando di concorso. Ad eccezione delle attestazioni relative al pagamento dei contributi LPP, non si tratta in effetti di "dichiarazioni comprovanti l’avvenuto pagamento dei contributi di legge" summenzionati, ma di semplici documenti comprovanti richieste di pagamento di tali contributi.
Considerata la comminatoria d'esclusione, contenuta nel capitolato in caso di inosservanza dell'obbligo di allegare all'offerta le dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento dei contributi, l’estromissione delle ditte summenzionate dalla gara non presta il fianco a critiche.
2.3. Entrambe le ricorrenti si richiamano tuttavia al principio della buona fede, prevalendosi del fatto che in occasione del precedente concorso non erano state escluse benché avessero prodotto analoghi documenti.
Il capitolato del precedente concorso chiedeva ai concorrenti di produrre "le dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento dei contributi previsto dall'art. 23c delle direttive CIAP e più precisamente:
· AVS/AI/IPG
· SUVA (INSAI o istituto analogo)
· Cassa pensione LPP con il numero degli operai assicurati
· Cassa malattia con il numero degli operai assicurati
· Contributi (associazione, commissione paritetica o sindacato)"
A differenza dell'attuale, il precedente capitolato non comminava l'esclusione del concorrente in caso d'inosservanza della suddetta prescrizione di gara.
La __________ in quella gara aveva allegato all'offerta:
· una richiesta di pagamento dei contributi AVS (acconto) per il primo trimestre 2001,
· un conteggio del premio dell'assicurazione __________ per l'assicurazione obbligatoria LAINF relativa al 2001,
· un conteggio della __________ per premi LPP
· un avviso di premio per il 2001 della __________ per l'assicurazione malattia collettiva.
Analoghi documenti sono stati prodotti dalla __________.
L'ULSA aveva a suo tempo ritenuto che la documentazione prodotta fosse sufficiente. Manifestamente a torto, tuttavia, poiché era evidente che i documenti prodotti, configurabili come semplici richieste di pagamento, non provavano affatto che i relativi contributi erano anche stati effettivamente pagati.
2.4. Il principio della buona fede esige che l'autorità non deluda la fiducia riposta dal privato nelle assicurazioni che gli ha fornito o negli atteggiamenti che questa ha assunto nei suoi confronti in determinate circostanze. (RDAT 2000 II n. 8 pag. 32 consid. 3.1; Scolari, Diritto amministrativo, II. ed. , parte generale, n. 611 seg.). Le aspettative suscitate dall'atteggiamento dell'autorità sono meritevoli di tutela, anche se contrarie al principio di legalità, quando (a) l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di determinate persone, (b) ha agito nei limiti della sua competenza, (c) il privato non ha potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni ricevute, (d) si è fondato sull'atteggiamento dell'autorità per prendere disposizioni che non può modificare senza subire pregiudizio e (e) la legge non si è nel frattempo modificata.
Il principio della buona fede vieta inoltre all'autorità di comportarsi in modo contraddittorio. Esso non obbliga tuttavia l’autorità ad attenersi a precedenti decisioni erronee. Il principio di legalità esige anzi che l’autorità non ripeta gli errori in cui è incorsa, ma li corregga in occasione di nuove decisioni. Anche prassi illegittime devono essere rese conformi al diritto. Soltanto in casi particolari, quando il cambiamento determina conseguenze di natura preclusiva gli interessati devono esserne preventivamente informati (Scolari, op. cit., n. 636).
2.5. Nell'evenienza concreta, il fatto che nell’ambito del precedente concorso l'autorità non abbia rilevato l'insufficienza della documentazione prodotta dalle ricorrenti __________ e __________ non permette a quest'ultime di richiamarsi al principio dell'affidamento per impedirle di rilevare tale difetto nel concorso qui in esame. La precedente decisione non permetteva in particolare a queste ricorrenti di ritenere che l’ULSA avrebbe nuovamente considerato sufficienti dei documenti che persino agli occhi di uno sprovveduto appaiono del tutto inidonei a comprovare l’avvenuto pagamento degli oneri sociali.
Il relativo affidamento che la precedente decisione poteva suscitare nelle ricorrenti non è meritevole di tutela. Anzitutto, perché non discende da un’esplicita assicurazione fornita dall’autorità alle resistenti, ma da una sua erronea valutazione in merito alla sufficienza dei documenti prodotti. In secondo luogo, perché la prescrizione di gara che imponeva ai concorrenti di allegare all’offerta determinati documenti era stata nel frattempo modificata, sia mediante la richiesta di ulteriori dichiarazioni, attestanti anche l’avvenuto pagamento delle imposte comunali e cantonali, sia mediante l’aggiunta della comminatoria di esclusione in caso di mancata produzione anche di un solo documento.
La precedente decisione non era inoltre espressione di una prassi tollerante e contraria alla legge, che l’autorità poteva abbandonare soltanto dopo averne preannunciato la correzione.
La decisione di escludere la __________ e la __________ va quindi confermata siccome immune da violazioni del diritto.
Una diversa conclusione non gioverebbe comunque alle predette ricorrenti, poiché le loro impugnative andrebbero respinte nel merito per i motivi che verranno esposti qui appresso.
In sede di osservazioni al complemento istruttorio disposto da questo tribunale le ricorrenti hanno poi precisato e corretto le loro contestazioni, obiettando che i termini di fornitura non comprendono soltanto il trasporto ed il montaggio, ma includono anche la fase di produzione dei mobili.
3.1. Preliminarmente, occorre riconoscere che i criteri d’aggiudi-cazione del bando di concorso privilegiavano in modo particolarmente marcato il fattore tempo. Ben metà del peso complessivo era infatti riservato ai termini. Al criterio dell’economicità (prezzo) il committente ha invero attribuito un fattore di ponderazione (30 punti), pari ad appena il 60% del peso assegnato al fattore tempo (50 punti). Al tempo occorrente per la fornitura del primo lotto ha addirittura attribuito lo stesso peso che ha assegnato al prezzo.
I fattori di ponderazione dei vari criteri fissati dalle prescrizioni di gara sono tuttavia stati fissati con decisione cresciuta in giudicato. Non possono pertanto essere rimessi in discussione nell’ambito di un ricorso proposto contro l’aggiudicazione. Le censure che le ricorrenti sollevano al riguardo sono improponibili perché tardive.
3.2. In secondo luogo, va poi dato atto alle ricorrenti che le condizioni di gara fanno decorrere dal 26 agosto 2002 tanto il termine per la fornitura della prima tappa dell’arredo, quanto quello della seconda. È invero da questa data, definita dalla specifica dei termini d’esecuzione come data d’inizio del ciclo di fabbricazione, che decorre il termine massimo di 12 settimane per la fornitura di tutto l’arredo. Tante sono infatti le settimane che separano il 26 agosto dal 18 novembre 2002, data prevista per il collaudo. È di conseguenza da questa stessa data che decorre anche il termine massimo intermedio di 8 settimane fissato per la fornitura del primo lotto.
Secondo le ricorrenti __________ e __________, i termini d’esecuzione dei lavori, che i concorrenti erano tenuti ad indicare in settimane per la consegna della prima e della seconda tappa, comprenderebbero sia la fase di produzione, sia la fase di messa in opera dell’arredo. Non sarebbero quindi riferiti soltanto alla fase di consegna e di montaggio come sembra indicare il punto 9 della specifica relativa ai termini d’esecuzione dei lavori.
L'obiezione, esplicitata soltanto in sede di osservazioni al piano di lavoro prodotto dalla __________ a questo tribunale, è fondata. I tempi di consegna assumono invero rilevanza ai fini della valutazione del criterio d'aggiudicazione riferito ai termini soltanto se iniziano a decorrere dalla stessa data per tutti i concorrenti. Data, che secondo la logica delle scadenze fissate dal capitolato, può essere soltanto quella del 26 agosto 2002. Contrariamente a quanto assumono le ricorrenti, in questi termini non è invece inclusa la fase relativa all’ordinazione dei materiali, compresa tra l’approvazione dei piani (19 agosto 2002) e l’inizio del ciclo produttivo (26 agosto 2002).
3.3. La __________ ha indicato di essere in grado di fornire i mobili del primo lotto nel termine di una settimana. Termine che le ricorrenti contestano reputandolo inverosimile.
Il committente, che ha omesso di chiedere ai concorrenti un programma di lavoro dettagliato, l‘ha ritenuto attendibile in considerazione della cifra d'affari settimanale (fr. 645'000.-) della ditta __________ (fornitrice dell'aggiudicataria) e del valore complessivo (fr. 270'000.-) del mobilio oggetto del primo lotto.
Questa sommaria ed empirica verifica appare ben poco indicativa. La totale mancanza di informazioni sulla struttura della cifra d'affari della __________ non permette infatti di trarre conclusioni affidabili sulla sua capacità di portare a compimento i lavori della prima fase nel giro di una settimana.
3.4. Maggiori deduzioni possono invece essere tratte da un'analisi approfondita del piano di lavoro e delle informazioni complementari fornite dalla __________ in questa sede.
Il primo lotto della commessa consiste nella messa in opera dell’arredo dei 15 locali del primo piano dell’__________.
Quattro di questi locali (117, 118, 119, 120) devono essere arredati soltanto con armadi (4) e tavoli (2). Che la messa in opera dell’arredo di questi locali non richieda un particolare dispendio di uomini e di tempo, appare plausibile anche ad un profano.
Esso è invero costituito da elementi modulari standardizzati, che possono essere trasportati già finiti o comunque predisposti in modo da ridurre al minimo i tempi indispensabili per l'assemblaggio finale. La resistente ha osservato di fornire mobili già finiti. Non v'è motivo di dubitarne.
Le stesse considerazioni possono essere fatte per le scrivanie (9), gli altri armadi (6), i banchi d'appoggio (3) ed il tavolo, che devono essere istallati nei locali 108, 111, 124 bis e 148. Anche in questo caso si tratta semplicemente di trasportare nei locali in questione elementi d'arredo finiti e pronti per il collaudo una volta estratti dall'imballaggio.
Resta da verificare se anche l'installazione dei 20 banchi con alzata tecnica, a parete o centrali, e delle altre componenti d'arredo (cappa) possa essere portata a termine nell'arco di una settimana.
Orbene, questi elementi dell'arredo sono per la maggior parte costituiti da semplici strutture modulari metalliche, destinate a sorreggere un piano di lavoro, sotto il quale sono alloggiati dei mobiletti estraibili a rotelle con cassetti o vani ad ante. Il lavoro principale di messa in opera è rappresentato dal fissaggio delle strutture ad U all'immobile e tra loro, dalla posa del piano di lavoro e dagli allacciamenti alle condotte dell'acqua e dell'elettricità.
La ricorrente, analogamente interpellata da questo tribunale, ha prodotto un programma di lavoro, che prevede di impiegare complessivamente:
· 1 squadra di 8 - 10 uomini non specializzati, che provvederebbe il primo giorno a trasportare e smistare i mobili nei locali del laboratorio,
· 4 squadre di 3 operai specializzati della __________, per il montaggio dei mobili;
· 2 squadre di 3 elettricisti (esterni) per gli allacciamenti elettrici;
· 2 squadre di 3 istallatori sanitari (esterni) per i relativi allacciamenti;
Queste squadre opererebbero in parallelo sull'arco dei 5 giorni della settimana a partire da lunedì 26 agosto 2002 pomeriggio (montatori di mobili), rispettivamente dal martedì mattina (sanitari) o pomeriggio (elettricisti), sotto la guida di un direttore operativo (coordinatore) per istallare le ulteriori componenti dell'arredo, già parzialmente assemblate.
Ora, è ben vero che non si tratta di un lavoro di poco conto, che può essere portato a termine in breve tempo. Se tuttavia vengono effettivamente ingaggiate sul cantiere tutte le squadre di operai specializzati preventivate dal programma di lavoro, il termine di una settimana, indicato dalla __________ per portare a compimento l'intera operazione, non appare inverosimile. La ditta italiana, alla quale la resistente fa capo, dispone di risorse umane sufficienti per rispettare i tempi prospettati dall'aggiudicataria. Il piano di lavoro, nella versione corretta, prodotta in questa sede, appare coerente e plausibile anche a chi non dispone di conoscenze specifiche. Non prevede orari, ma questa mancanza non è sufficiente per dar credito alle contestazioni sollevate dalle ricorrenti. I momenti di dubbio, che possono sussistere, non sono di entità tale da far apparire insostenibile la valutazione operata dal committente circa l'attendibilità del termine.
3.5. Resta da esaminare la questione, sollevata dalle ricorrenti con le osservazioni al piano di lavoro prodotto dalla __________, a sapere quando quest'ultima abbia previsto di produrre l'arredo del primo lotto al fine di consegnarlo e metterlo in opera nella settimana compresa tra il 26 ed il 30 agosto 2002.
Al riguardo, l'aggiudicataria ha fatto presente che il primo lotto della commessa è costituito in larga misura da strutture modulari standardizzate, che sono disponibili in quantitativi sufficienti nei diversi colori, per cui la fase di produzione si ridurrebbe all'assemblaggio delle singole componenti.
Le ricorrenti, in particolare la __________, hanno contestato la possibilità di produrre l'arredo prima della scadenza fissata dalle prescrizioni di gara (26 agosto 2002). A torto tuttavia.
Vero è che la specifica dei termini d'esecuzione annessa al capitolato prevede le seguenti scadenze:
a. Allestimento dei piani esecutivi di dettaglio
24 giugno 2002; tempo previsto ed inderogabile 3 settimane; Si precisa che nei giorni 24, 25 e 26 giugno 2002 i progettisti daranno le indicazioni necessarie alla deliberataria sulle disposizioni in loco previste per gli arredi;
b. Controllo dei piani 12 luglio 2002; Nel periodo 16 luglio / 12 agosto 2002 verifica e correzione dei piani di dettaglio e di ogni elemento costruttivo.
c. Approvazione dei piani esecutivi di dettaglio
19 agosto 2002;
d. Ordinazione dei materiali 20 agosto 2002; (tempo previsto una settimana)
Tale termine è ridotto in quanto con la consegna dei piani di dettaglio esecutivi si ritiene che la lista del materiale sia già definita e allestita.
e. Produzione arredamento dal 26 agosto 2002. Inizio del ciclo di fabbricazione.
Da questo scadenzario non si può tuttavia dedurre che i concorrenti non potessero anticipare l’inizio della produzione dei mobili, in modo da comprimere i tempi di consegna. Se si considera che il ciclo di fabbricazione comprende una lunga serie di fasi concatenate, che si estende dall'acquisto dei materiali grezzi, alla fornitura del prodotto finito, passando dalla lavorazione delle singole componenti, appare evidente che la data fissata dal capitolato (26 agosto 2002) per l’inizio di tale ciclo non può essere intesa come un limite invalicabile. Essa non era quindi atta a precludere ai concorrenti la facoltà di organizzarsi producendo, ovvero assemblando, le componenti dell'arredo man mano che queste superavano le verifiche ed i controlli. Lo conferma indirettamente l'osservazione apposta alla scadenza relativa all'ordinazione dei materiali per giustificare indirettamente la brevità del termine previsto. Lo scadenzario non impediva quindi ai concorrenti di predisporre quanto necessario per essere in grado di passare direttamente alla fase di consegna già durante l’ultima settimana d’agosto. Il periodo compreso tra la fine della fase di verifica e controllo (12 agosto 2002) e la scadenza del 26 agosto 2002, dalla quale decorrono i termini di consegna da valutare nell'ambito del relativo criterio d'aggiudicazione, riserva peraltro all'aggiudicataria un ulteriore margine di tempo per completare la produzione, assemblando nella misura massima possibile le componenti dell'arredo in modo da ridurre ad una sola settimana i tempi di messa in opera. Anche per quel che concerne il colore dell'arredo, i concorrenti potevano legittimamente prevedere che il committente non aspettasse sino al 19 agosto per operare la sua scelta.
Ponderati tutti questi aspetti, la decisione del committente di considerare attendibile il termine di una settimana indicato dalla __________, anche se fondata su considerazioni superficiali ed empiriche, regge comunque alla critica delle ricorrenti. Nella tempistica prevista dalla resistente non sono ravvisabili incongruenze o difetti tali da permettere a questo tribunale di considerare insostenibile il termine in contestazione.
Invano si richiama la __________ all'effetto sospensivo, concesso inaudita parte al ricorso, per contestare l'anticipazione della fase di produzione sottesa all'offerta inoltrata dalla resistente. Oggetto del presente giudizio è invero soltanto l'attendibilità del termine d'esecuzione indicato dalla __________; questione, questa, che l'autorità di ricorso deve esaminare prescindendo dall'effetto sospensivo provvisoriamente accordato all'impugnativa.
Né giova alle ricorrenti rimproverare all'aggiudicataria di aver compresso i termini di consegna maggiorando il prezzo della prima offerta in modo da poter eventualmente pagare, senza subire pregiudizio, la penale prevista in caso di ritardo. Non è invero contrario al diritto computare nel prezzo anche il rischio di dover pagare penali per ritardi. Nulla impediva peraltro alle ricorrenti di sfruttare allo stesso modo le possibilità offerte dalla particolare combinazione dei fattori di ponderazione, adottata dal committente ed accettata senza riserve dalle concorrenti.
La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al valore della commessa ed al dispendio lavorativo occasionato, sono poste a carico delle ricorrenti in parti uguali.
Per questi motivi,
visti gli art. 15 CIAP; 4 DLACIAP; § 23 DirCIAP; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
In quanto ricevibili i ricorsi sono respinti.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.00 è a suddivisa fra le ricorrenti in parti uguali.
Ciascuna delle ricorrenti rifonderà fr. 500.00 alla __________ a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the winner's one-week first-lot delivery term was unrealistically short and should have been scored lower
No. The term was not shown to be untenable or arbitrary.
Although the time criterion was heavily weighted and the authority's verification was rather empirical, the winner's plan, modular products, and parallel teams made the one-week term plausible; the court would not substitute its own assessment absent clear inconsistency.
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The schedule fixed the scoring reference date but did not bar staged production, preassembly, or organization of materials; the extra time between control and the start date also supported feasibility.
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