52.2002.200•Public procurement: evaluation methods must be fixed in advance
52.2002.200Other CourtJul 29, 2002Annulled
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A bidder appealed a cantonal procurement award for sanitary works at a secondary school. The administrative court held that the tender documents had specified the award criteria and weights, but not the scoring method, which was required by transparency. It found the method used to assess price reliability unlawful because it rewarded the lowest sampled average price rather than the offer closest to the overall average. Since correcting the scoring could alter the ranking between the leading bidders, the award could not stand. The appeal was therefore allowed, the award annulled, and the matter remanded for a new decision. No court fee was charged, and the State had to pay CHF 1,000 in party compensation.
Art. 32 LCPubb; transparency in public procurement requires not only that award criteria and their relative weight be stated in the tender documents, but also that the evaluation method be predetermined where different methods may lead to materially different results. A scoring formula that is not announced in advance and that assesses price reliability by rewarding the lowest average sampled price is impermissible, because it confuses reliability with mere cheapness and conflicts with logical evaluation criteria. If the lawful method could alter the ranking of the bidders, the award must be annulled and the matter remitted for a new decision (consid. 2-4).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2002.200
Data decisione, Autorità: 29.07.2002, TRAM
Incarto n. 52.2002.00200
Lugano 29 luglio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 8 maggio 2002 della
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 29 aprile 2002 della Divisione delle risorse del Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE), che delibera alla ditta __________ le opere da sanitario occorrenti alla scuola media di __________;
viste le risposte:
28 maggio 2002 dell'Ufficio lavori sussidiati e appalti;
17 giugno 2002 della Sezione della logistica;
preso atto che la ditta __________ non ha inoltrato osservazioni nel termine assegnatole;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 dicembre 2001 il Consiglio di Stato ha indetto per il tramite del DFE un pubblico concorso, retto dalla LCPubb, per la fornitura e l'istallazione degli impianti sanitari occorrenti alla scuola media di __________ (FU n. __________, pag. __________). Il bando stabiliva che i lavori sarebbero stati deliberati al miglior offerente, tenuto conto dei seguenti criteri d’aggiudicazione:
economicità 50%
termini 30%
esperienza e formazione quadri 20%
che il capitolato d’offerta (cifra 16) precisava come segue:
Criteri
Sotto criteri
01
Economicità – prezzo
50 %
01.1
attendibilità
60 %
01.2
valutazione complessiva prezzo offerta
40 %
100 %
02
Termini
30 %
02.1
maestranze
60 %
02.2
quadri globali
40 %
02.3
100 %
03
Esperienza e formazione quadri
20 %
03.1
60 %
03.2
40 %
03.3
100 %
04
%
04.1
04.2
Totale
100 %
Il capitolato chiedeva ai concorrenti di indicare l'organizzazione personale della ditta (quadri, maestranze) e le maestranze che sarebbero state impiegate per l'esecuzione dei lavori. Non chiedeva ragguagli sulla formazione dei dipendenti, né sollecitava i concorrenti ad indicare referenze per precedenti lavori analoghi.
Pur accennando ad un programma di lavori, non fissava infine particolari termini d'esecuzione.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le seguenti offerte valide:
__________ fr. 32'116.85
__________ fr. 34'379.00
__________ fr. 35'967.45
__________ fr. 39'004.75
__________ fr. 39'006.39
__________ fr. 43'434.40
__________ fr. 44'620.30
Valutate le offerte in base ai criteri ed ai sotto criteri d'aggiudicazione prestabiliti, il consulente del committente ha allestito la seguente graduatoria:
Valutazione complessiva offerta
Attendibilità dei prezzi
Maestranze e quadri globali
Maestranze relative all'appalto
Esperienze e quadri
Totale
max. punti
20.00
30.00
12.00
18.00
20.00
100.00
17.60
30.00
8.00
14.63
18.00
88.23
12.95
20.64
12.00
17.63
20.00
83.21
15.71
19.04
10.91
16.63
20.00
82.28
18.59
20.26
8.00
17.38
14.00
78.22
20.00
19.89
6.55
16.38
11.00
73.81
15.64
22.71
3.64
17.63
9.00
68.61
12.21
12.06
3.64
17.63
9.00
54.54
Il prezzo è stato ponderato linearmente, attribuendo il miglior punteggio (20) al prezzo più basso e punteggi scalati proporzionalmente alla differenza a quelli più alti.
L'attendibilità dei prezzi è invece stata valutata sulla base della media dei prezzi (mPx) di cinque posizioni ritenute significative ed attribuendo il miglior punteggio (Nmax = 30) alla concorrente che presentava la media dei prezzi più bassa (mPmin).
I punteggi (Nx) delle altre concorrenti sarebbero stati a loro volta determinati in base alla seguente formula:
mPx . 20
Nx = Nmax -
mPmin - 20
I termini sono infine stati valutati in base a formule riferite al numero dei dipendenti, che verranno semmai illustrate più avanti.
C. Preso atto del rapporto di valutazione, il 29 aprile 2002 la Divisione delle risorse ha deliberato i lavori alla ditta __________ per l'importo di fr. 35'967.45.
D. Contro questa decisione la __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando in via principale la delibera in suo favore. In via subordinata, chiede invece il rinvio degli atti all'autorità cantonale per nuova decisione.
L'insorgente rimprovera al committente di essere incorso in alcuni errori, invertendo, nella tabella di riepilogo, i punteggi parziali assegnati alle ditte in discussione alle voci "maestranze relative all'appalto" ed "esperienza e formazione quadri". Critica inoltre l'analisi dell'attendibilità dei prezzi, che prenderebbe in considerazione esclusivamente i prezzi unitari più alti indicati dalla sua offerta.
E. La Sezione della logistica chiede il rigetto dell'impugnativa, riconoscendo di essere incorsa in alcuni errori, ma rilevando che l'insorgente non sarebbe comunque prima in graduatoria. La classifica corretta, datata 21 maggio 2002, sarebbe la seguente:
__________ 83.22
__________ 82.29
__________ 81.53
__________ 80.52
__________ 73.81
__________ 68.62
__________ 54.54
Considerato, in diritto
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
L'esigenza di fissare i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati preventivamente già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, in ossequio al suddetto principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene, se non esclusa, quantomeno limitata la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori al fine di giustificare una determinata scelta. In quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro "ordine d'importanza". Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve a circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato a posteriori allo scopo di giustificare una determinata scelta. Da questa considerazione deriva che l'obbligo di prestabilire l'ordine d'importanza dei criteri di aggiudicazione non si limita alla semplice definizione di una scala gerarchica, ma comprende necessariamente anche la determinazione del peso specifico attribuito ad ogni singolo criterio. Principio, questo, che la giurisprudenza e la dottrina hanno sancito ancor prima che fosse esplicitamente codificato dall'art. 5 cpv. 1 lett. i RLCPubb (BU 2001, pag. 324; DTF 125 II 100 seg. consid. 3c; Malfanti, Principali novità introdotte dalla legge sulle commesse pubbliche, RDAT I-2001, 453).
La preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione può anche risultare insufficiente per rispondere alle esigenze del principio di trasparenza. La ponderazione delle offerte in base al singolo criterio può in effetti dar luogo a risultati diversi a seconda del metodo di valutazione adottato. Non basta ad esempio stabilire che il prezzo più basso ottiene il punteggio più alto. Essendo ipotizzabili più metodi di valutazione, occorre anche stabilire come viene determinato il punteggio attribuito agli altri prezzi. Ove più metodi di ponderazione del singolo criterio d'aggiudicazione entrino in considerazione e siano atti a produrre risultati differenti, il committente si espone altrimenti al rimprovero di aver scelto un determinato metodo piuttosto di un altro, all'unico scopo di giustificare una certa delibera. Per rispondere compiutamente alle esigenze poste dal principio della trasparenza, occorre quindi definire preventivamente anche il metodo di valutazione che il committente intende adottare per ponderare il singolo criterio d'aggiudicazione (STA 5.3.02 in re __________ SA).
3.1. Per ponderare il prezzo complessivo (globale), il committente ha attribuito il punteggio massimo (Nmax = 20) all'offerta più bassa (Pmin), assegnando poi alle altre un punteggio inferiore (Nx) in misura direttamente proporzionale alla differenza di prezzo calcolato in base alla seguente formula:
(Px - Pmin) . Nmax
Nx = Nmax -
Pmin
Ancorché non prestabilito, il metodo applicato non suscita particolari perplessità dal profilo della trasparenza, poiché gli altri metodi generalmente in uso (cfr. STA 5.3.2002 citata, consid. 3) non porterebbero comunque a risultati sostanzialmente diversi.
3.2. Per ponderare le offerte dal profilo dell’attendibilità dei prezzi, il committente ha invece scelto cinque posizioni del capitolato considerate significative, calcolando per ogni concorrente il prezzo medio delle stesse (mPx) ed attribuendo il punteggio più alto (Nmax) alla ditta che offre il prezzo medio più basso (mPmin).
Il metodo di valutazione applicato non può in nessun caso essere accreditato. Non tanto perché le cinque posizioni scelte a campione dal committente sarebbero le meno favorevoli per la ricorrente. Nemmeno perché la formula applicata per il calcolo non porta ai risultati indicati dalla relativa tabella del rapporto di valutazione. A rendere inammissibile il metodo di ponderazione è l'attribuzione del punteggio più alto (Nmax) alla ditta che offre il prezzo medio più basso (mPmin): presupposto, questo, che si pone in contrasto insuperabile con le regole della logica elementare. La relazione mPmin = Nmax non è in effetti indice di attendibilità dei prezzi, ma semmai di convenienza. Per giudicare correttamente l’attendibilità dei prezzi non si può premiare il prezzo medio più basso. Il miglior punteggio va invece attribuito al prezzo che maggiormente si avvicina alla media generale dei prezzi medi delle concorrenti (mPtot). Alle altre ditte va poi assegnato un punteggio inferiore in misura proporzionale alla variazione (in + o in -) tra la media dei prezzi indicati dalla singola concorrente alle cinque posizioni scelte a campione (mPx) e la media generale dei prezzi medi (mPtot).
In concreto, la media dei prezzi indicati dalla ricorrente alle posizioni scelte a campione (mPx) ammonta a fr. 294.80. Quella della ditta __________ (mPmin) è invece di fr. 195.80. La media generale (mPtot) è di fr. 287.28. Il committente ha attribuito 19.89 punti alla ricorrente e 30.00 all'aggiudicataria.
Orbene, se si considera che la media dei prezzi della ricorrente si scosta di poco (+ 7.52) da quella generale, non v'è chi non veda come, applicando il metodo appena illustrato, il punteggio ad essa spettante migliorerebbe sensibilmente, mentre peggiorerebbe in misura altrettanto marcata quello dell’aggiudicataria, che da tale media diverge in misura notevolissima (- 91.48).
Trattandosi di una variazione sicuramente superiore agli 1.01 punti che dividono le due ditte, in base alla graduatoria corretta, la delibera non può dunque essere confermata.
Al riguardo si può comunque rilevare che i sotto-criteri applicati in sede di valutazione del criterio termini non corrispondono a quelli indicati dal capitolato d’offerta. In effetti, mentre il capitolato prevedeva di valutare questo criterio dal profilo delle maestranze (60 %), rispettivamente dei quadri globali (40 %), l’autorità cantonale ha ponderato le offerte in base alle indicazioni fornite dalle concorrenti alle posizioni maestranze globali e quadri (60 %), rispettivamente maestranze relative all’appalto (40 %).
Analogamente, la qualità, che secondo il bando avrebbe dovuto essere valutata dal profilo dell’esperienza e formazione quadri, è stata invece ponderata in base alla somma dei punteggi conseguiti dalle concorrenti alle voci maestranze globali e maestranze relative all’appalto, interpolate in base a fattori che il rapporto di delibera non permette di individuare.
Dato l'esito, non si preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece poste a carico dello Stato secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 29 aprile 2002 della Divisione delle risorse del Dipartimento delle finanze e dell'economia, che delibera alla ditta __________ le opere da sanitario occorrenti alla scuola media di __________, è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati all'autorità cantonale per nuova decisione.
Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato rifonderà fr. 1'000.-- alla ricorrente a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal against the procurement award was admissible and whether the court had jurisdiction
The appeal was admissible; the court had jurisdiction and the appellant was legitimately entitled to challenge the award.
The court relied on its competence under the public procurement act and on the appellant's standing as an unsuccessful tenderer; the filing was timely.
Whether the tender documents sufficiently fixed the award criteria and their weighting, including the evaluation method
The tender documents were insufficient because they stated criteria and weights but did not predefine the method for evaluating the offers under each criterion.
Transparency requires not only advance identification of criteria and their order of importance, but also the method used to score them where different methods could lead to different outcomes.
Whether the method used for evaluating price reliability was lawful
No. The method was incompatible with logic and transparency because it rewarded the lowest average price instead of the price most closely aligned with the overall average.
For reliability of prices, the best score must go to the offer closest to the general average of the sampled prices, not to the lowest sampled average, which indicates mere cheapness rather than reliability.
Whether the award could nevertheless be upheld because the appellant remained behind in the corrected ranking
No. The corrected scoring could change the ranking by more than the margin separating the two leading bidders, so the award could not be confirmed.
Once the unlawful scoring method was corrected, the appellant's score would improve and the awardee's score would worsen sufficiently to alter the ranking.
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