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Unauthorized expansion outside building zone; penalty reduced

52.1995.499Other CourtNov 27, 1995Modified

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Owners of a house outside the building zone appealed against a cantonal decision that had replaced a demolition/restoration order with a monetary penalty and had instructed issuance of a regularization permit. The administrative court held that the original and further unauthorized expansions did not qualify for authorization under Art. 24 cpv. 1 or 2 LPT and Art. 75 LALPT, but that the ground-floor 'available' room was not abusive insofar as it remained within the approved size and could be used for housing. The court found the penalty timely, yet reduced it from CHF 14,568 to CHF 6,615 because the unlawful surface had been overestimated. No fees or compensation were awarded.

Omnilex headnote

Art. 24 cpv. 1 and 2 LPT; Art. 75 LALPT; Art. 44 LE; when unauthorized works outside the building zone may be regularized and how the substitute monetary penalty is calculated. Authorization under Art. 24 cpv. 1 LPT requires cumulative location-bound necessity and absence of overriding interests. Minor interventions under Art. 24 cpv. 2 LPT and Art. 75 LALPT are admissible only if they are quantitatively and qualitatively limited, do not materially alter the identity of the existing building, are compatible with planning interests, and are necessary for continued prior use; repeated interventions are assessed cumulatively (consid. 4). If restoration is impossible or disproportionate, Art. 44 LE permits a monetary penalty based on the economic advantage, subject to the statutory time limits; the sanction must be set by the competent municipality, and only the unlawful portion of the work may be included in the calculation (consid. 6).

Full text

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.1995.499

Data decisione, Autorità: 27.11.1995, TRAM

Incarto n. 52.95.00499 DP 232/95 leo

Lugano 27 ottobre 1995

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Alessandro Soldini, quest'ultimo in sostituzione del Giudice Balerna, astenuto

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 11 settembre 1995 di

ed __________ rappr. da: avv. __________

contro

la decisione 22 agosto 1995 del Consiglio di Stato (n. 4253) che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la decisione 17 dicembre 1993 con cui il Dipartimento si è rifiutato di rilasciare loro l'autorizzazione cantonale a costruire per opere edilizie realizzate senza permesso a __________, fuori della zona edificabile;

viste le risposte:

  • 14 settembre 1995 del Consiglio di Stato;

  • 27 settembre 1995 del Municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. I ricorrenti __________ ed __________ sono comproprietari di una casa d'abitazione monofamiliare situata a __________, in località __________, su un fondo (part. n. __________ RFD) situato fuori della zona edificabile. L'edificio strutturato su due piani di m 6,60 x 8,90 ha potuto essere realizzato grazie all'autorizzazione rilasciata loro dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni (ora Dipartimento del territorio) il 1. febbraio 1980 per sanare l'opera che i ricorrenti stavano abusivamente erigendo al posto di un vecchio rustico.

B. Con decisioni del 24 ottobre e del 7 novembre 1989 il Dipartimento delle pubbliche costruzioni ed il municipio di __________ hanno autorizzato i ricorrenti ad ampliare ulteriormente lo stabile, aggiungendovi a pianterreno un locale denominato "disponibile" di m 3,76 x 6,20 ed al primo piano una camera matrimoniale di eguali dimensioni.

Scostandosi dai piani approvati i ricorrenti hanno aumentato le dimensioni dell'ampliamento a m 4,30 (+ m 0,54) x 8,70 (+ m 1,50). A ridosso della facciata W dell'edificio hanno inoltre costruito una tettoia a forma trapezoidale di ca m 5 x 3.

C. Con decisione 17 dicembre 1993 il Dipartimento del territorio ha negato ai ricorrenti l'autorizzazione in sanatoria per l'ampliamento realizzato abusivamente. Con lo stesso provvedimento l'autorità ha inoltre ordinato loro di sgomberare tutti i locali non autorizzati e di demolire la tettoia abusiva.

D. Con giudizio 22 agosto 1995 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato da __________ ed __________ contro la predetta decisione dipartimentale. Ha annullato il provvedimento, l'ha sostituito con una sanzione pecuniaria di fr. 14'568.- ed ha invitato il Dipartimento del territorio ed il municipio di __________ a rilasciare il permesso in sanatoria.

Pur considerando che l'ampliamento abusivo eccedesse i limiti posti dagli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'ordine di ripristino violasse il principio di proporzionalità.

E. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio del permesso in sanatoria. In via subordinata sollecitano una riduzione della sanzione pecuniaria.

Secondo i ricorrenti nulla impedirebbe di utilizzare a scopi abitativi il locale "disponibile" realizzato a PT. L'ampliamento abusivo al 1. piano, osservano, sarebbe inoltre insignificante. Lo stesso dicasi per la tettoia. Il termine per ordinare il ripristino sarebbe infine prescritto.

Il diritto di infliggere una sanzione pecuniaria sarebbe invece perento, mentre la misura stabilita dal Consiglio di Stato sarebbe comunque sproporzionata.

F. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il Dipartimento del territorio che non formulano osservazioni.

Il municipio di __________ contesta invece partitamente le tesi dei ricorrenti con argomenti che verranno semmai ripresi più avanti.

considerato, in diritto

  1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono pacifiche (art. 21 e 45 LE; 43 e 46 PAmm).

Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

  1. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Il sopralluogo chiesto dai ricorrenti non appare indispensabile, poiché la situazione dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai documenti di causa.

  2. 3.1. Giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione di edifici ed impianti non conformi alla funzione della zona di utilizzazione soltanto se (cumulativamente) la destinazione dell'opera esige tale ubicazione (ubicazione vincolata; lett. a) e se non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b).

3.2. In concreto, è pacifico che la casa d'abitazione dei ricorrenti sorge fuori della zona edificabile e non è conforme alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione.

Fatta questa premessa, si deve negare che l'autorizzazione in sanatoria possa essere rilasciata in base all'art. 24 cpv. 1 LPT, riconoscendo all'edificio lo statuto di costruzione ad ubicazione vincolata. Il piccolo allevamento di cani che i ricorrenti gestiscono a titolo professionale (accessorio) accanto alla loro abitazione non permette di annoverarla fra le costruzioni che esigono un'ubicazione fuori delle zone edificabili a causa della loro destinazione. Nemmeno i ricorrenti, tutto sommato, pretendono che l'allevamento di cani debba necessariamente essere affiancato da un insediamento residenziale. Né giova alle tesi dei ricorrenti richiamarsi al permesso rilasciato loro nel 1980 dall'autorità cantonale per costruire un edificio abitativo al posto del vecchio rustico che avevano demolito.

Dal profilo dell'art. 24 cpv. 1 LPT, il ricorso va quindi senz'altro respinto.

  1. 4.1. Riallacciandosi alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite, gli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT prevedono nondimeno la possibilità di autorizzare, una volta tanto ed a titolo eccezionale, interventi minori su costruzioni esistenti fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione.

Per il diritto federale (art. 24 cpv. 2 LPT), l'intervento deve essere limitato sia dal profilo quantitativo, sia dal profilo qualitativo. Non deve insomma alterare in misura significativa l'identità della costruzione preesistente. Deve inoltre essere compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.

Dal profilo del diritto cantonale (art. 75 LALPT), l'intervento deve inoltre risultare necessario per la continuazione dell'utilizzazione preesistente.

Interventi fondati sugli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT possono essere autorizzati anche a più riprese. Il risultato complessivo deve tuttavia rientrare nei limiti succitati.

4.2. Nel caso concreto, l'ampliamento abusivo della volumetria dello stabile realizzato dai ricorrenti in aggiunta a quello autorizzato dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni nel 1989 travalica i limiti posti dagli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT. Già l'aggiunta di due locali di m 6,20 x 3,76 (= mq 23,12) superava infatti il limite del 30 % di aumento fissato dalla giurisprudenza: l'aggiunta autorizzata comportava infatti un aumento del 40 % circa della superficie occupata dallo stabile. L'aumento non era inoltre necessario per la continuazione dell'utilizzazione precedente. Non sono quindi date le premesse per autorizzare in sanatoria l'ulteriore ampliamento realizzato abusivamente dai ricorrenti.

La maggior larghezza del locale disponibile a PT (+ 54 cm), la cantina di m 2,20 x 1,60 e la maggior lunghezza (+ m 2,10) della seconda camera realizzata al 1. piano integrano di conseguenza una violazione materiale della legge. Lo stesso dicasi per la tettoia realizzata sul lato W.

Nella misura in cui non eccede le dimensioni autorizzate nel 1989 (m 6,20 x 3,76), non viola per contro il diritto l'uso abitativo del locale "disponibile" realizzato a PT. L'autorizzazione non precisava infatti che il locale era disponibile soltanto per usi non abitativi. L'ampia apertura che collega questo locale all'attiguo soggiorno attesta d'altro canto che i ricorrenti intendevano destinarlo all'abitazione. Se l'autorizzazione avesse voluto escludere questa destinazione avrebbe quindi dovuto stabilirlo espressamente nel permesso accordato.

  1. 5.1. Per principio, le opere edilizie realizzate senza permesso in contrasto con il diritto sostanziale devono essere demolite o rettificate. Eccezioni a questa regola si giustificano soltanto in applicazione del principio di proporzionalità, ovvero quando la violazione appare di minima entità e senza importanza per l'interesse pubblico.

Nella valutazione dell'entità della violazione e dell'importanza dell'interesse pubblico l'autorità può tenere debitamente conto della malafede del costruttore ed adottare un metro di giudizio più severo di quello applicato ai costruttori in buona fede.

5.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la demolizione della tettoia e le rettifiche ordinate dal Dipartimento del territorio (sgombero dei locali abusivi) fossero sproporzionate. Le ha quindi annullate e sostituite con una sanzione pecuniaria, rinviando gli atti alle istanze inferiori per il rilascio del permesso in sanatoria.

Anche se non può essere riformato a causa del divieto sancito dall'art. 65 cpv. 4 PAmm, il giudizio governativo non regge alla critica sotto diversi aspetti.

Lesivo del diritto è anzitutto il rinvio degli atti alle istanze inferiori ai fini del rilascio del permesso in sanatoria. La violazione materiale accertata dallo stesso Consiglio di Stato osta insormontabilmente al rilascio del permesso. Il fatto che le opere abusive non possano essere demolite o rettificate per motivi di proporzionalità non giustifica il rilascio di un permesso in sanatoria.

Parzialmente contrarie al diritto appaiono inoltre le deduzioni operate dal Consiglio di Stato in merito all'adeguatezza delle misure di ripristino imposte dal Dipartimento del territorio.

In quanto riferito alla tettoia l'ordine di demolizione non era di certo eccessivo. Né era tardivo come sostengono i ricorrenti: non si può invero rimproverare all'autorità cantonale di agire contro il principio della buona fede per aver ordinato la demolizione otto anni dopo la realizzazione dell'opera. Non essendosene accorta prima, non v'è stata da parte dell'autorità alcuna tolleranza che permetta ai ricorrenti di invocare con successo il principio della buona fede per opporsi alla demolizione.

Nella misura in cui era riferito ai locali realizzati abusivamente (cantina, sauna e camera al 1. piano) l'ordine di ripristino non appariva d'altro canto sproporzionato. Rinunciando, nonostante l'evidente malafede dei ricorrenti, ad esigere la demolizione delle opere in muratura l'autorità aveva già dato ampia prova di moderazione. Fosse dipeso da questo Tribunale, sarebbe stata ordinata almeno l'erezione di tavolati che rendessero inagibili la cantina, la sauna e la parte abusiva della seconda camera realizzata al primo piano.

Contrarie al diritto appaiono infine anche le deduzioni operate dal Consiglio di Stato in merito al locale disponibile realizzato a PT. Considerata la sostanziale legittimità dell'uso abitativo di questo vano, su questo punto il Governo avrebbe dovuto accogliere il ricorso inoltratogli dai coniugi __________ contro l'ordine di sgombero impartito loro dal Dipartimento del territorio.

Avendo tuttavia il Consiglio di Stato optato per la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 44 LE ed essendo questo Tribunale vincolato dal divieto della reformatio in peius sancito dall'art. 65 cpv. 4 PAmm, occorre necessariamente verificare la legittimità del provvedimento adottato dall'istanza inferiore.

  1. 6.1. Giusta l'art. 44 LE, ove la misura del ripristino di opere abusive risulti impossibile o sproporzionata, il municipio la sostituisce con una sanzione pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di almeno un quarto al vantaggio di natura economica che può derivare al contravventore (costruttore) dell'opera abusiva.

La sanzione dev'essere pronunciata dal municipio, pena la decadenza, entro un anno dall'accertamento della violazione, e in tutti i casi entro dieci anni dal compimento dell'opera abusiva: la procedura di ricorso interrompe la decorrenza dei termini.

6.2. In concreto, la sanzione pecuniaria è stata pronunciata contemporaneamente all'accertamento giudiziale della violazione materiale posta in essere dai ricorrenti. Il diritto di infliggerla non è quindi decaduto.

Resta quindi da verificare se sia stata commisurata correttamente. In sostanza, si tratta di quantificare il vantaggio di natura economica derivante ai ricorrenti dalle opere realizzate abusivamente.

Il Consiglio di Stato ha considerato che la superficie abusiva ammontasse a 46.01 e che il vantaggio corrispondesse al valore del terreno edificabile risparmiato (fr. 210.--/mq con un i.s. di 0.4), dedotte (proporzionalmente) le spese che i ricorrenti devono ancora sostenere per allacciare l'edificio alla canalizzazione comunale (fr. 50'340.--).

Anche se opinabile, il metodo applicato è sostenibile. Dato tuttavia che il locale "disponibile" a PT non è abusivo, la superficie aggiunta illegittimamente va ridotta da mq 46,01 a mq 20,89 (0,54 x 6,20 x 2 = 6,69; 1,94 x 2,50 = 4,85; 3,74 x 2,50 = 9,35). Parametro, questo, che applicato al calcolo sviluppato dal Consiglio di Stato porta a ridurre la sanzione inflitta da fr. 14'568.-- a fr. 6'615.-- (*).

  1. Ferme queste premesse, il ricorso va quindi parzialmente accolto, riformando il giudizio governativo impugnato nel senso di ridurre la sanzione pecuniaria da fr. 14'568.-- a fr. 6'615.--.

Dato l'esito, la tassa di giustizia viene compensata con le ripetibili.

Per questi motivi,

visti gli art. 24 LPT; 75 LALPT; 43, 44, 45 LE; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm,

dichiara e pronuncia:

  1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza, la decisione 22 agosto 1995 del Consiglio di Stato è riformata nel senso che la sanzione pecuniaria è ridotta da fr. 14'568.-- a fr. 6'615.-- e la tassa di giustizia annullata.

  1. Non si prelevano né tasse, né spese.

Non si assegnano ripetibili.

(*) Correzioni:

bb) 20,89 : 0,4 = mq 52,225

dd) 210 x 52,225 = fr. 10'967.--

ff) (20,89 x 50'340) : 185.3 = fr. 5'675.--

gg) (10'967 - 5'675) x 1.25 = fr. 6'615.--

  1. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Keywords

building zoneregularizationunauthorized constructionproportionalityrestoration ordermonetary penaltyeconomic advantagegood faithoutside-building-zoneplanning law

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the unauthorized expansion could be legalized as a construction with binding location under Art. 24 cpv. 1 LPT.

Extracted holding

No. The house was not a construction requiring an outside-building-zone location, and the canneling dog breeding activity did not justify that status.

Extracted reasoning

Art. 24 cpv. 1 LPT applies only where the purpose of the work requires the specific location and no overriding interests oppose it; those cumulative conditions were absent.

Key legal question

Whether the unauthorized enlargement and roofed structure qualified for exceptional authorization as minor interventions under Art. 24 cpv. 2 LPT and Art. 75 LALPT.

Extracted holding

No. The added volume exceeded the permissible quantitative limits, altered the identity of the existing building too much, and was not necessary for continuation of the prior use.

Extracted reasoning

The abusive enlargement surpassed the jurisprudential 30% threshold; the total effect of repeated interventions remained outside the statutory limits, and the noncompliant parts therefore could not be regularized.

Key legal question

Whether the restoration order for the abusive works was disproportionate.

Extracted holding

Only partly. Demolition of the roofed structure and measures concerning the abusive rooms were not disproportionate, but the storage room on the ground floor was substantially lawful in its residential use.

Extracted reasoning

The authority could take the owners' bad faith into account; the roofed structure and abusive parts were sufficiently significant, while the ground-floor room was not abusive insofar as it stayed within the approved dimensions.

Key legal question

Whether the monetary penalty under Art. 44 LE was time-barred and whether its amount had to be reduced.

Extracted holding

The penalty was not time-barred, but it had to be reduced because the unlawful added surface was smaller than assumed once the lawful part of the ground-floor room was excluded.

Extracted reasoning

The sanction was imposed when the violation was judicially established, interrupting the time limits; however, the calculation of the economic advantage had to be based only on the unlawful surface, leading to a lower amount.

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