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Numero d'incarto:
52.1994.3
Data decisione, Autorità:
28.03.1995, TRAM
Incarto n.
52.94.00003
DP 319/94
cm
Lugano
28 marzo 1995
In
nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 novembre
1994 di
rappr. da: avv. __________
Contro
la risoluzione 25 ottobre 1994 (n. 9219) del Consiglio di
Stato che ha accolto il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 17 maggio
1994 con cui il municipio di __________ gli ha negato la licenza edilizia per
la formazione di un box per un cavallo al mapp. __________ di quel
comune;
viste le risposte:
-
23
novembre 1994 di __________;
-
23
novembre 1994 di __________;
-
23
novembre 1994 del municipio di __________;
-
22
novembre 1994 del __________;
-
25
novembre 1994 dell'Ufficio del Veterinario cantonale;
-
2
dicembre 1994 del Dipartimento delle opere sociali;
letti ed
esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. a) __________ é
proprietario del mapp. __________ di __________. Il fondo é descritto come
segue a registro fondiario:
A) stalla mq 34
C) abitazione mq 89
d) giardino mq 697
E) portico mq 29
mq 849
L'abitazione, la stalla ed il portico (che collega
l'abitazione alla stalla) sorgono lungo il lato nord-ovest del fondo, a confine
con il mapp. __________, di proprietà di __________.
b) Il 3 ottobre 1990 __________ ha presentato al municipio di
__________ "formale istanza allo scopo di potere riutilizzare il sub. A
del mapp. __________ per il ricovero di 2, rispettivamente 3 cavalli". Con
decisione 11 ottobre 1990 il municipio di __________ ha respinto l'istanza.
Esso ha considerato che, poiché il manufatto in esame non era più utilizzato
fin dal 1976 quale ricovero per animali, bensì quale magazzino-ripostiglio, ci
si trovava di fronte ad un cambiamento di destinazione, il quale necessitava di
un permesso di costruzione. Permesso che non poteva tuttavia essere rilasciato
poiché il mapp. __________ si trovava "nel bel mezzo dell'abitato",
in zona residenziale R2. Il municipio ha inoltre argomentato che venivano disattesi
il RISA e l'art. 153 del regolamento comunale (RC), che vieta nell'abitato e
nelle sue vicinanze installazioni per il ricovero di animali in quanto suscettibili
di costituire molestia.
c) Con risoluzione 26 febbraio 1991 il Consiglio di Stato ha
accolto il ricorso presentato da __________ contro la decisione municipale
predetta, annullando quest'ultima ed autorizzando il ricorrente ad utilizzare
la stalla al sub. A del mapp. __________ per il ricovero di due cavalli (il
terzo, si legge nella risoluzione, era frattanto deceduto). Esso ha considerato
che, malgrado l'utilizzazione per un certo periodo per uno scopo diverso, quel
subalterno non aveva mai perso la destinazione a stalla. Il Governo ha infine
negato la sussistenza di una disattenzione degli art. 153 RC e del PR. Esso ha
tuttavia subordinato l'esecuzione di eventuali lavori interni alla
presentazione di una notifica.
d) Il 27 marzo 1991 il municipio di __________ ha quindi approvato
una notifica presentata il 13 marzo precedente da __________, la quale
prevedeva la sostituzione di due porte della stalla e la formazione di una
parete divisoria volta alla formazione di 2 box.
B. a) Avendo accertato che il portico al mapp. __________
era stato parzialmente chiuso per ricavare un ulteriore box per un cavallo, con
scritto 23 marzo 1994 il municipio di __________ ha fissato a __________ un
termine scadente l'8 aprile successivo per presentare una notifica di
costruzione (in sanatoria): ingiunzione cui l'interessato ha dato seguito
inoltrando una notifica il 15 aprile 1994, che é indi stata pubblicata nel
periodo 27 aprile/13 maggio 1994. Al rilascio del permesso di costruzione si
sono opposti __________, proprietario del confinante mapp. __________, ove
risiede, e __________, che parimenti abita sul detto fondo.
b) Con decisione 17 maggio 1994 il municipio di __________,
dopo essersi procurato i preavvisi del veterinario cantonale e dell'ufficio di
sanità della sezione sanitaria, ha respinto la domanda, richiamandosi ancora
una volta alla violazione del PR, dell'art. 153 RC e - come al preavviso
dell'ufficio di sanità - del RISA. Il municipio ha in pari tempo ordinato il
ripristino del portico allo stato originale.
C. a) __________ ha impugnato il diniego predetto con
gravame al Consiglio di Stato 10 giugno 1994, al quale ha domandato di
annullarlo e di concedergli la licenza edilizia per la realizzazione
dell'avversato box.
b) Con risoluzione 25 ottobre 1994 il Consiglio di Stato ha accolto
il ricorso. Esso ha in primo luogo rilevato che la procedura di semplice
notifica adottata dal municipio era errata. Il nuovo box non poteva infatti
essere considerato quale costruzione accessoria rispetto all'esistente stalla,
poiché non serviva l'attività esercitata nella stessa, bensì ne costituiva un
ampliamento. Esso non si poneva pertanto in una relazione subordinata rispetto
all'attività svolta nell'edificio principale (= la stalla esistente). Inoltre,
stando al preavviso del veterinario cantonale, il box avrebbe dovuto denunciare
un'altezza minima di ml 2,50, superiore quindi di 10 cm all'altezza delle
costruzioni accessorie di cui all'art. 7.6.2. NAPR. Il Governo ha pertanto
annullato la decisione municipale impugnata ed ha retrocesso gli atti al
municipio di __________ affinché ossequiasse la procedura ordinaria di rilascio
della licenza edilizia: concretamente quindi che trasmettesse gli atti al
dipartimento del territorio giusta l'art. 6 cpv. 4 LE ed emettesse una nuova
decisione dopo aver raccolto il preavviso del citato dipartimento (consid. 2.1.
e 2.2.; dispositivo n. n. 1.1. e 1.2.). Il Consiglio di Stato ha indi
affrontato il problema della compatibilità con la zona R2 del previsto box; ne
ha concluso che la realizzazione del manufatto doveva essere tassativamente
negata (consid. 3). Dal momento infine che, in occasione del sopralluogo, i
giuristi delegati all'istruzione della causa avevano constatato l'utilizzazione
quale maneggio della parte di fondo antistante l'abitazione, il Consiglio di
Stato ha infine ordinato al municipio di richiedere al ricorrente la presentazione
di una domanda di costruzione per sanare quella situazione (consid. 2.3. e
dispositivo n. 1.3.).
D. Con gravame 10 novembre 1994 __________ ha impugnato innanzi
a questo Tribunale la predetta risoluzione governativa, chiedendo il suo
annullamento ed il rilascio in suo favore della sollecitata licenza edilizia.
Egli afferma di essere stato autorizzato a tenere 3 cavalli attraverso la
risoluzione governativa 26 febbraio 1991: contesta quindi la circostanza
secondo cui il Governo non ritenga più compatibile con la zona residenziale l'immissione
nel fondo di un terzo cavallo. Egli ritiene inoltre che il nuovo box
costituisca una semplice trasformazione dell'esistente stalla, dal momento che
già da quest'ultima egli potrebbe ricavare tre box regolamentari. Il ricorrente
chiede infine l'annullamento dell'ordine impartito al municipio di imporgli la
presentazione di una domanda di costruzione per la realizzazione di un maneggio
scoperto, sia perché di maneggio non si tratta, sia perché un eventuale ordine
di ripristino sarebbe comunque perento.
Il Consiglio di Stato ed i resistenti __________ hanno
sollecitato la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di __________ ha riconfermato
la propria decisione 17 maggio 1994. Il veterinario cantonale ha comunicato che
il box in discussione ossequia la legislazione sulla protezione degli animali.
L'ufficio di sanità della sezione sanitaria ha invece ribadito le precedenti
osservazioni, ove veniva genericamente evocata una disattenzione del RISA.
E. In data 23 febbraio 1995 il giudice delegato ha tenuto
un'udienza ed esperito un sopralluogo. In quella sede esso ha in particolare
constatato che il box in discussione, di circa ml 3 x 3, é stato ricavato sotto
il portico al sub. E chiudendo quest'ultimo con tre pareti di legno. La parete
nord-ovest é invece costituita dal muro medesimo del portico posto a confine
con il mapp. __________; del pari il tetto del portico funge da tetto della
stalla. Contrariamente ai piani presentati, il box é stato appoggiato all'abitazione
e non alla stalla. Sempre secondo gli accertamenti esperiti in sede di
sopralluogo, il portico - ad una sola falda - presenta un'altezza di ml 2,20
alla gronda e di ml 3 al colmo (ubicato sul confine con il mapp. __________).
Delle ulteriori risultanze dell'udienza e del sopralluogo si dirà, per quanto necessario,
nel seguito.
Considerato, in diritto
-
La competenza del Tribunale é data (art. 21 cpv. 1
LE). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente
é certa (art. 21 cpv. 2 LE). L'impugnativa é pertanto ricevibile in ordine.
-
2.1. Il municipio di __________ ha assoggettato
l'approvazione del box in discussione alla procedura di notifica (art. 12 seg.
LE), considerando il manufatto quale costruzione accessoria. Il Consiglio di
Stato ha invece considerato che il manufatto costituisca una costruzione
principale e che pertanto la sua approvazione soggiaccia alla procedura
ordinaria di rilascio della licenza edilizia (art. da 6 a 11 LE). A ragione.
2.2. Giusta l'art. 7.6. NAPR si considerano accessorie le
costruzioni al servizio di un fabbricato principale che non servono all'abitazione
od al lavoro e che non hanno una funzione industriale, artigianale o
commerciale. La loro altezza non deve inoltre superare i ml 2,40 (2,80 alla
gronda e 3,40 al colmo secondo l'art. 8 delle nuove NAPR, in attesa di
approvazione da parte del Consiglio di Stato). Se non presentano aperture esse
possono sorgere a confine (art. 8.3. NAPR).
2.3. Dal momento che il tetto del box in discussione presenta
una sola falda, per determinare l'altezza del manufatto non ci si riferire -
come d'uso - al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda
(art. 40 cpv. 1 LE 1991 = 13 cpv. 1 LE 1973), bensì quello della facciata più
alta, ossia al colmo del tetto (cfr. la diffusa motivazione in RDAT I-1991 N.
36). Questo significa che il box denuncia un'altezza di ml 3 e, già per questo
motivo, non può essere considerato una costruzione accessoria (né secondo il
diritto comunale in vigore né secondo quello in formazione; cfr. a quest'ultimo
riguardo RDAT cit.). In secondo luogo, ed in ogni caso, il box in esame non si
pone in un rapporto di subordinazione rispetto all'abitazione al sub. C (ma
nemmeno rispetto alla stalla al sub. A): rapporto che caratterizza la costruzione
cosiddetta accessoria o secondaria (RDAT 1986 N. 39; 1978 N. 52). Il manufatto,
volto a permettere il ricovero del terzo cavallo del ricorrente, non é infatti
a servire l'abitazione del ricorrente, bensì persegue finalità proprie, cioè
autonome e indipendenti. Lo conferma oltretutto, proprio nel caso di specie, la
circostanza secondo cui l'abitazione al mapp. __________ viene utilizzata quale
semplice residenza secondaria, mentre che i tre box vengono occupati in
permanenza dai cavalli del ricorrente. Questi medesimo ha, del resto,
esplicitamente sostenuto nel proprio gravame, trattandosi di una trasformazione
dell'esistente stalla, il box in discussione costituisca proprio una
costruzione principale.
2.4. La determinazione del Consiglio di Stato di annullare la
risoluzione municipale 17 maggio 1994 e di rinviare gli atti all'Esecutivo di
__________ affinché esperisca la procedura ordinaria di rilascio del permesso
di costruzione prima di decidere sulla legittimità del manufatto non può
tuttavia essere tutelata. Ora, é ben vero che quando l'autorità competente
accerta l'esecuzione di una costruzione senza che siano stati sollecitati ed
ottenuti i necessari permessi di costruzione secondo le procedure istituite
dalla legislazione edilizia, essa deve promuovere una procedura di rilascio del
permesso di costruzione in sanatoria. L'autorità può tuttavia far astrazione da
quella procedura quando particolari circostanze lo giustificano, segnatamente
quando l'illegalità della costruzione é già stata accertata in precedenza
oppure quando l'illegalità materiale della costruzione é indiscussa (cfr. STA
inedita 13 agosto 1993 in re M., consid. 2.1.; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
N. 644). Orbene, nel concreto caso, l'illegalità del manufatto é palese. In
effetti, in quanto costruzione principale, il nuovo box non può sorgere a
confine con la proprietà al mapp. __________, bensì deve essere arretrato di
almeno ml 3 da questo (cfr. art. 28.5 NAPR vigenti; 32.5 NAPR in attesa di
approvazione governativa, con la precisazione che il nuovo PR assegna il mapp.
__________ alla zona R3). Questo significa che, già in forza del detto motivo,
al ricorrente non può essere concessa la licenza edilizia in sanatoria. Inoltre
il Consiglio di Stato, nel giudizio impugnato, ha già affrontato e negato la
compatibilità del box con l'ordinamento pianificatorio comunale (foss'anche
arretrato di 3 ml dal confine), tutelando su questo punto la decisione
municipale 17 maggio 1994: se quell'assunto, che verrà verificato sub 3 che
segue, dovesse essere confermato, non sussisterebbe più motivo di obbligare il
municipio a riprendere una procedura dall'esito scontato.
- 3.1. Il mapp. __________ é assegnato dal PR vigente
alla zona residenziale R2, ove sono ammesse costruzioni per la residenza e per
il lavoro non molesto (art. 28.1 NAPR). Il nuovo PR assegna invece il fondo
alla zona residenziale R3, ove é ammesso lo stesso tipo di costruzioni (art.
32.1 NAPR in attesa di approvazione governativa).
3.2. Il Tribunale amministrativo non ha mai dovuto occuparsi
del problema della conformità con la zona residenziale di una stalla per
l'allevamento di cavalli. E questo per il motivo che l'art. 104 Lsan 1954
vietava tassativamente la costruzione di nuove stalle all'interno dell'abitato
e nelle immediate vicinanze di edifici di abitazione (cfr. per un caso di
applicazione alla STA inedita 2 febbraio 1983 in re B.). Quella legge é
tuttavia frattanto stata abrogata e sostituita con la Lsan 1989, in vigore dal
1 luglio 1989, la quale non prevede una disposizione analoga. La giurisprudenza
del Tribunale federale e dei Tribunali amministrativi confederati ritiene
comunque che l'allevamento di cavalli a scopo di piacere (e dunque in numero
molto limitato) può ancora essere considerato, in linea di principio, conforme
alle finalità della zona residenziale, almeno nelle località rurali (DTF 101 Ia
205 segg.; inoltre alle sentenze dei Tribunale amministrativi confederati in
ZBl 1979, 161 segg., 1989, 77 segg.; AGVE 1988, 367 segg.; inoltre Zaugg,
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 2.a ed., ad art. 24
N. 31 lett. c). Sebbene non sussistano degli specifici motivi legati alla
realtà del nostro Cantone che inducano alla soluzione contraria, non appare
invero necessario, per questo Tribunale, di doversi pronunciare sull'argomento.
In effetti, quand'anche dovesse essere riconosciuta la conformità con la zona
residenziale di un modesto allevamento di cavalli, il loro aumento non appare comunque
giustificato nella fattispecie in virtù delle considerazioni che seguono.
3.3. Controverso, nel concreto caso, é il diniego del
municipio di autorizzare l'aumento da due a tre dei box destinati ad accogliere
i cavalli e, di conseguenza, il numero di questi ultimi. Le dimensioni dei due
box esistenti non permettono infatti di ospitare più di due cavalli in ossequio
alla legislazione sulla protezione degli animali (l'ufficio federale di
veterinaria ha fissato in 9 mq le dimensione indicative minime di un box per
cavalli). E' ben vero, come obietta il ricorrente, che modificando il tipo di
custodia (in poste fisse, che abbisognano di uno spazio di stabulazione assai
inferiore rispetto a quello esatto per i box) la stalla al sub. A basterebbe a
ricoverare tutti e tre i cavalli che egli tiene sul fondo. Tuttavia - ed é quel
che conta - nel giudizio 26 febbraio 1991 il Consiglio di Stato aveva
autorizzato il ricorrente a tenere due soli cavalli sul fondo. Per questo motivo
la legittimità della realizzazione del controverso manufatto coincide con
quella dell'introduzione al mapp. __________ del terzo equino. Ai fini di una
determinazione in merito al municipio deve essere riconosciuto un certo margine
di apprezzamento perché - com'é notorio - in materia di applicazione della
propria normativa pianificatoria e di polizia edilizia il comune ticinese
fruisce di autonomia protetta (DTF 103 Ia 473 consid 2; RDAT 1989, pag. 75,
consid. 2b e rinvii, pag. 115 consid. 3a; inoltre art. 2 cpv. 3 LPT). Il
rispetto di detto margine di apprezzamento limita, di conseguenza, il potere di
verifica della decisione municipale da parte di questo Tribunale (cfr. DTF
inedita 12 aprile 1994 in re comune di S., consid. 3b; in senso analogo la già
citata sentenza AGVE 1988, 367 segg.).
3.4. Orbene, il diniego stabilito da parte del municipio di aumentare
il numero degli equini al mapp. __________ resiste alla critiche del
ricorrente. A quest'ultimo bisogna senz'altro concedere che il comune di __________
presenta ancora delle caratteristiche rurali abbastanza pronunciate. Non può
tuttavia essere dimenticato - e questo é decisivo - che il mapp. __________ e
le sua adiacenze sono ubicati proprio al centro della zona definita dal PR
quale zona residenziale e che pertanto sono destinati a ricevere delle
abitazioni, in parte tra l'altro già realizzate, che possono sorgere fino a 3
ml dal confine; inoltre che al mapp. __________ sono già ospitati due cavalli.
Per questo motivo appare quantomai appropriata, per non dire semplicemente
necessaria, la decisione municipale impugnata, volta a prevenire il consolidamento
presso il fondo del ricorrente di quelle attività come l'allevamento di cavalli
che, secondo l'esperienza, crescendo di numero sono suscettibili di provocare
odori sgradevoli e rumori molesti al punto da pregiudicare un normale sviluppo
delle zona residenziale comunale (cfr. inoltre alle restrizioni, volte allo
stesso fine, di cui agli art. 153 RC e 17 RISA). La risoluzione municipale 17
maggio 1994 resisterebbe pertanto alle censure ricorsuali persino se il
Tribunale la potesse verificare con pieno potere cognitivo. Per i menzionati
motivi - sia infine detto per completezza - non entra minimamente in linea di
conto l'autorizzazione del nuovo box a titolo eccezionale giusta l'art. 70 cpv.
2 LALPT.
- 4.1. Il ricorrente contesta infine l'ordine impartito
dal Consiglio di Stato al municipio di __________ di richiedergli la
presentazione di una domanda di costruzione parimenti in sanatoria relativa al
maneggio scoperto che i funzionari governativi hanno accertato sussistere al
mapp. __________ senza permesso. A torto, tuttavia.
4.2. In primo luogo, é esatto - come eccepisce il ricorrente
- che quell'ordine esula dall'oggetto della litispendenza sottoposta al
giudizio governativo. Questo significa tuttavia semplicemente che il Consiglio
di Stato non poteva emettere quell'ordine in qualità di autorità di ricorso. Lo
poteva invece senz'altro in qualità di autorità di vigilanza sui comuni (art.
48 cpv. da 2 a 5 LE).
4.3. In secondo luogo può rimanere indeciso se il sub. d del
mapp. __________, censito quale giardino, sia stato trasformato in un maneggio
scoperto oppure, come pretende il ricorrente, sia semplicemente stato sistemato
nel 1991 con lo spargimento di sabbia e trucioli di legno per permettere il
libero movimento e l'addestramento dei cavalli (cfr. ricorso, consid. 1;
verbale di udienza 23 febbraio 1995, pag. 2). Decisiva appare invece la
circostanza, non contestata da nessuna parte, secondo cui in precedenza il
terreno era adibito a posteggio dell'esercizio pubblico preesistente al mapp.
__________ e che si é dunque senz'altro in presenza di un cambiamento di
destinazione del terreno ai sensi dell'art. 1 cpv. 2 LE (in precedenza, dell'or
abrogato art. 35 lett. f RLE 1974), ossia di un cambiamento dell'uso che
comporti l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso
anteriore oppure determini un apprezzabile incremento delle ripercussioni
sull'ordinamento delle utilizzazioni, sulle opere di urbanizzazione o
sull'ambiente (RDAT II-1993 N. 27 consid. 3.3.). Questo significa che il detto
cambiamento di destinazione deve essere autorizzato seguendo la procedura
ordinaria di rilascio della licenza edilizia (art. 1 cpv. 2 LE; 4 lett. a RLE).
4.4. La tesi sostenuta dal ricorrente secondo cui, comunque
sia, il ripristino della situazione precedente é esclusa a motivo di perenzione
di un eventuale ordine di procedere a tanto in applicazione dell'or abrogato
art. 57 LE 1973 non permette infine di sollevarlo dall'obbligo di inoltrare di
una domanda di costruzione in sanatoria (cfr. STA inedite 28 febbraio 1992 in
re C.E.R.; 21.12.1992 in re F.; 3.1.1994 in re comune di S.).
-
Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere
parzialmente accolto nel senso che il dispositivo n. 1 della risoluzione
governativa impugnata deve essere annullato, ad eccezione del dispositivo n.
1.3, mentre che deve essere confermata in toto la decisione municipale 17
maggio 1994.
-
Malgrado l'annullamento parziale della risoluzione
governativa il ricorrente deve essere considerato come unico soccombente. La
tassa di giudizio deve pertanto essere posta a suo carico (art. 28 PAmm).
Per questi
motivi,
visti gli art. 1, da 4 a 13, 21,
40, 48 LE, 4. 6 RLE, 57 LE 1973, 35 RLE 1974, 18, 28, 46, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
- Il ricorso é parzialmente accolto.
§ Il dispositivo n. 1 della risoluzione governativa impugnata
é annullato, ad eccezione del dispositivo n. 1.3.;
§§ E' invece confermata integralmente la decisione 17 maggio
1994 del municipio di __________.
-
La tassa di giudizio, di fr. 1'000.-- (mille), é posta
a carico del ricorrente.
Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale
amministrativo:
Il presidente: Il
segretario:
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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