ZZ.1996.27•Appeal against rezoning of second-stage building land
ZZ.1996.27Other CourtJan 27, 1997Dismissed
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The insolvency office, acting for P. AG, challenged the Regierungsrat's approval of a zoning change that moved the southern part of parcel GB H. No. 1249.2 from second-stage building land into agricultural land. The Verwaltungsgericht first held that it had jurisdiction because Article 6(1) ECHR entitled the parties to judicial review of a planning decision affecting property rights. On the merits, it found that the municipality's building zones were oversized and that the parcel was unserviced, lay in the transition zone, and was situated in a sensitive landscape area. The public interest in rezoning outweighed the owners' reliance on building-density effects. The appeal was dismissed.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 1, 3 und 15 RPG; § 26 und § 155 Abs. 2 PBG; Anfechtbarkeit von Planungsentscheiden und Zonenrevision: Planungsentscheide des Regierungsrates, welche Eigentums- und Nutzungsrechte betreffen, sind nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK von einem Gericht mit voller Sach- und Rechtsprüfung überprüfbar. Die Bauzone ist auf das bundesrechtskonforme Mass zu beschränken; übergrosse Bauzonen sind gesetzeswidrig. Seit dem Inkrafttreten des neuen Rechts gilt die nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe bis zur Revision des Zonenplanes als Übergangszone. Bei der Revision haben die Gemeinden zu entscheiden, ob und in welchem Umfang das überführte Land der verkleinerten Bauzone, der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuweisen ist. Massgebend bleibt eine sachgerechte Interessenabwägung nach den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung, wobei das Planungsermessen nur bei sachlich nicht vertretbaren Ergebnissen überschritten wird.
| Geschäftsnummer: | ** ZZ.1996.27** |
|---|---|
| Instanz: | Verwaltungsgericht |
| Entscheiddatum: | 28.01.1997 |
| FindInfo-Nummer: | O_VW.2015.20 |
| Titel: | ** Anfechtbarkeit von Planungsentscheiden, Bauzone zweiter Etappe** |
| Resümee: | ** Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 1 und 3 RPG, §§ 26, 155 Abs. 2 PBG. Planungsentscheide des Regierungsrates können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Die nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe bildet seit Juli 1992 bis zur Revision des Zonenplanes eine Übergangszone. Gemeinden, die eine zu grosse Bauzone ausweisen, haben im Rahmen der Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die Übergangszone überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone, der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist.** |
| SOG 1996 Nr. 27 ** Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 1 und 3 RPG, §§ 26, 155 Abs. 2 PBG**.Planungsentscheide des Regierungsrates können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Die nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe bildet seit Juli 1992 bis zur Revision des Zonenplanes eine Übergangszone. Gemeinden, die eine zu grosse Bauzone ausweisen, haben im Rahmen der Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die Übergangszone überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone, der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist. Über die P. AG wurde 1994 der Konkurs eröffnet. Sie ist Eigentümerin der Parzelle GB H. Nr. 1249. Anlässlich einer Neuvermessung des Baugebietes wurde diese in zwei Teilparzellen Nrn. 1249.1 und 1249.2 aufgeteilt. Das zuständige Konkursamt versucht seit einiger Zeit, einen Freihandverkauf abzuschliessen. Gemäss Zonenplan 1985 der Einwohnergemeinde H. lag der nördliche Teil der Parzelle Nr. 1249 (1249.1) in der Bauzone W2c, 1. Etappe, und der südliche Teil in der Bauzone W2a, 2. Etappe. Der Gemeinderat H. legte Ende 1995 die Zonenplanänderung mit diversen Umzonungen in die Landwirtschaftszone auf - davon war auch der südliche Teil von GB H. Nr. 1249 betroffen. Das zuständige Konkursamt erhob namens der P. AG beim Gemeinderat erfolglos Einsprache. Ein Antrag an den Regierungsrat um Nichtgenehmigung der Umzonung scheiterte: Die Regierung genehmigte die Umzonung und wies die Beschwerde ab. Gegen diesen Entscheid erhebt das Konkursamt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag um Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie Nichtgenehmigung der Umzonung des Grundstückes GB H. Nr. 1249.2 von der Bauzone in die Landwirtschaftszone. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde aus folgenden Erwägungen ab: 1. (...) Es ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig ist, denn gegen Entscheide des Regierungsrates ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach dem geltenden Recht in der Regel unzulässig (§ 50 Abs. 1 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Im Rahmen der letzten Teilrevision des Baugesetzes wurde die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur für bestimmte Gestaltungspläne eingeführt (RRB Nr. 3617/1991; Ergänzende Botschaft zur Verfahrenskoordination). Die Beschwerdeführer können sich jedoch auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen. Die beschlossene Auszonung schmälert ihr Recht zur Überbauung und Nutzung einer Liegenschaft und löst zusätzliche zivilrechtliche Pflichten aus. Aus Art. 6 Abs. 1 EMRK fliesst ihr Anspruch auf Zugang zu einer gerichtlichen Instanz mit freier Überprüfung der Tat- und Rechtsfragen. Gemäss BGE 120 Ia 209 stellt selbst die Festsetzung einer Planungszone im Regelfall eine Eigentumsbeschränkung dar, die vom Bundesgericht als Eingriff in die "civil rights" betrachtet wird. Nach der neuesten Rechtsprechung sind nicht nur Auszonungen, sondern auch behauptete Einzonungsansprüche von Privaten auf Beschwerde hin von einem unabhängigen Gericht zu überprüfen. Die Parzelle der Einsprecher wurde keiner Bauzone zugewiesen. Das Verwaltungsgericht hat deshalb entsprechend der Rechtmittelbelehrung der Vorinstanz auf die Beschwerde einzutreten. 2. Das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG, SR 700) enthält Grundsätze zur Dimensionierung der Bauzonen (Art. 15 RPG). § 26 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) regelt denselben Problemkreis und stimmt mit der Bundesregelung überein (Botschaft und Entwurf des Regierungsrates über die Teilrevision des Baugesetzes in KRV 1992, S. 160 f.). Demnach umfasst die Bauzone Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren für eine geordnete Besiedelung benötigt und erschlossen wird (§ 26 Abs. 1 PBG). Bei der Festlegung der Bauzone sind die Planungsgrundsätze des Bundesrechts zu berücksichtigen. Inhaltlich verlangen RPG und PBG, dass die Bauzone auf das mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedelung des Landes zu vereinbarende Mass beschränkt wird (Art. 1 und 3 RPG). In diesem Rahmen stellt der Zonenplan auf die bestehende Siedlungs- und Infrastruktur und die voraussichtliche Bevölkerungsentwicklung ab. Er berücksichtigt die angestrebte bauliche und siedlungspolitische Entwicklung der Ortschaft und sorgt für eine haushälterische Nutzung des verfügbaren Bodens sowie eine hohe Siedlungsqualität (§ 26 Abs. 2 PBG). Bei der Festlegung der Grösse der Bauzonen ist von der bisherigen und der zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung auszugehen (BGE 116 Ia 232). Das Bundesgericht hat zur Feststellung des Fassungsvermögens eines Zonenplanes die sogenannte Trendmethode angewandt. Danach wird die tatsächliche Beanspruchung der Baulandreserven in den vergangenen Jahren berechnet und danach der im Planungszeitraum zu erwartende Bedarf geschätzt. Der Verbrauch der Baulandreserven in den vergangenen Jahren wird mit einer ähnlichen Entwicklung in den nächsten 15 Jahren verglichen (BGE 116 Ia 341). 3. Wendet man diese Grundsätze auf die Wohnzonen in H. an, ergibt sich folgendes Bild: in den Jahren 1980 bis 1995 hat die Wohnbevölkerung von H. von 720 Einwohnern auf 776 Einwohner oder um ca. 8 % zugenommen. Dies ergibt eine Zunahme von ca. 4 Einwohnern pro Jahr. Diese Erhöhung der Einwohnerzahl führte zu einem Baulandverbrauch von ca. 6 ha. Bei gleichbleibender Entwicklung in den nächsten 15 Jahren müsste der Zonenplan unbebaute Bauzonen für ca. 60 Einwohner zur Verfügung stellen. Der rechtsgültige Zonenplan 1985 weist aber mit ca. 45 ha Bauzonen (inkl. Übergangszone) ein Fassungsvermögen für 1'200 Einwohner auf. Die unüberbauten Bauzonen und die Übergangszonen lassen ein Bevölkerungswachstum von ca. 450 Einwohnern zu. Diese Bauzonen sind zu gross. Der Zonenplan 1985 widerspricht deshalb den Regeln des Raumplanungsgesetzes und des PBG über die Bauzonengrösse. Zu grosse Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzeswidrig (BGE 117 Ia 307). Daraus folgt, dass die Raumplanungsgesetzgebung eine Zuweisung von Grundstücken der Übergangszone in die Landwirtschaftszone fordert. 4. Der Verlauf der Zonengrenze im Einzelnen ist zu einem gut Teil in das Ermessen des planenden Gemeinwesens gestellt. Die Grenze des Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich nicht mehr folgerichtig erscheinen (Leo Schürmann/Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 135). Gemäss BGE 117 Ia 307 haben die Planungsbehörden bei der Festsetzung von Zonen die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Bei der Durchführung von Planungen sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353). Verlangt wird, dass die Ortsplanung, bei welcher Zonen gebildet und abgegrenzt werden müssen, sachlich haltbar, d.h. nicht willkürlich ist (BGE 116 Ia 195). Im folgenden ist zu prüfen, ob die Auszonung diesen Anforderungen an die Interessenabwägung standhält. Die ausgezonte Parzelle der Beschwerdeführer lag vor 1992 in der Bauzone zweiter Etappe, wo nach § 26 Abs. 3 (alt) BauG nur gebaut werden durfte, wenn ein Bauinteressent die Kosten der notwendigen öffentlichen Erschliessungsanlagen bevorschusste (SOG 1981, Nr. 13). Am 1. Juli 1992 trat eine Änderung in Kraft, das neue Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1). Unter anderem wurde dabei die Bauzone zweiter Etappe aufgehoben, und die gesetzliche Umschreibung der Bauzone wurde geändert. Kraft Gesetzes wurde die nach bisherigem Recht ausgeschiedene, nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe bis zur Revision des Zonenplanes zur Übergangszone erklärt, mit der Wirkung, dass darin nur noch nach den Regeln des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden darf. Gemeinden, die gemessen am neuen Bauzonenbegriff zu grosse Bauzonen ausweisen, haben im Rahmen dieser Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die Übergangszone überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone, der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist (§ 155 Abs. 2 PBG). § 155 PBG sicherte die Erstellung der bundesrechtskonformen Bauzone mit der Übergangszone als einer Art Planungszone. 5. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht mehr, dass ihre Parzelle, weil nicht erschlossen, in der Übergangszone liegt. Die Parzelle ist von der B.-Strasse her nicht erschlossen, denn der ausgezonte südliche Teil der Parzelle Nr. 1249 ist nur über einen schmalen Landstreifen von der B.-Strasse her erreichbar. Die für die ganze Bautiefe des ausgezonten Gebietes im Erschliessungsplan 1985 vorgesehene Erschliessungsstrasse wurde nicht gebaut und ist nach der Umzonung hinfällig. Die Parzelle der Beschwerdeführer liegt bereits seit 1992 ausserhalb der Bauzone im Sinne des RPG. Denn derartige kantonale Zonen, deren Nutzung noch nicht endgültig bestimmt ist, die aber der Verkleinerung der übergrossen Bauzonen dienen, sind keine Bauzonen. Land derartiger Zonen stellt weder Bauland noch Bauerwartungsland dar (BGE 116 Ia 328 ff.). Der Erschliessungsgrad und die planerische Einteilung der Parzelle der Beschwerdeführer sprechen für deren Umzonung in die Landwirtschaftszone. Die Beschwerdeführer halten dieser Argumentation entgegen, das betroffene Grundstück sei durch die Ausnützungsziffer (AZ) des auf der Parzelle errichteten Gebäudes belegt. Ohne den vom Regierungsrat ausgezonten Teil erhöhe sich die AZ auf dem Restgrundstück auf 0.54. Dadurch werde die zulässige AZ um 35 % überschritten. Der ausgezonte Grundstückteil sei folglich AZ-mässig Bestandteil des überbauten Grundstückes. Die zur AZ gehörende Grundstücksfläche habe rechtlich als überbaut zu gelten. Es trifft zu, dass das Restgrundstück nach der Auszonung übernutzt ist. Tatsache ist auch, dass die Parzelle keine genügende Anzahl Parkplätze aufweist. Dieser Zustand ist aber vor allem durch die unzulässige Abparzellierung der Liegenschaft des Restaurants "K." entstanden. Das Ergebnis dieser Transaktionen muss zwar bei der Interessenabwägung als Argument gegen die Auszonung berücksichtigt werden, schliesst aber grundsätzlich eine solche nicht aus. 6. Der Zonenplan H. enthält ca. 6 ha Übergangszonen. Davon wurden im Gebiet, wo die Parzelle der Beschwerdeführer liegt, ca. 1.5 ha der Landwirtschaftszone zugeteilt. Im Gebiet "F." wurde 1994 1 ha eingezont. Der Augenschein hat gezeigt, dass dieses Gebiet zur Zeit überbaut wird. Über das Schicksal der restlichen Übergangszone von ca. 4.5 ha wird bei der ordentlichen Ortsplanungs-Revision entschieden. Diese Flächen sind von der rechtlichen Einteilung und vom Erschliessungsgrad her mit den ausgezonten Parzellen vergleichbar. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob es besondere Gründe gibt, die für die Auszonung der Parzelle der Beschwerdeführer in H. sprechen. Der Augenschein hat gezeigt, dass das Gebiet in H. und damit die Parzelle der Beschwerdeführer zu Recht ausgezont wurden. Gemäss neuem Leitbild der Gemeinde soll der Dorfteil H. seinen ländlichen Charakter in der Juraschutzzone behalten (...). Die ausgezonte Parzelle liegt am Rande der Bauzone, die auf einer Krete liegt. Die ausgezonte Parzelle ist von Westen und Süden her gut einsehbar und liegt in einer unüberbauten Geländekammer, (...). Die im Zonenplan geschützte Allee führt bis in die Nähe der streitigen Parzelle. Sie liegt gemäss Richtplan (Entwurf 1996) im siedlungstrennenden und -begrenzenden Grüngürtel. Es handelt sich um ein empfindliches Gebiet, wo die Siedlungsausdehnung unerwünscht ist. Gemäss Objekt S-p6.8 des Richtplanes handelt es sich um ein Areal, das im Konflikt zur Landschaft oder zum Ortsbild steht (Kantonaler Richtplan, Entwurf 1996, S. 77). Als Umgebung des ISOS - Ortsbildes H. sind die Äcker und Wiesen auf dem Hochplateau von Bedeutung. Vergleichsweise schliesst die Übergangszone im "F." harmonisch an das Baugebiet des Dorfkerns H. an und ist landschaftlich weniger exponiert. Das öffentliche Interesse an der Freihaltung des ausgezonten Gebietes vor einer weiteren Überbauung kann deshalb nicht bestritten werden. Die bisherige Siedlungsentwicklung ist ein weiteres Indiz für die Folgerichtigkeit der vorgenommenen Auszonung. Die Parzelle der Beschwerdeführer liegt an der Peripherie von H. Eine Siedlungsentwicklung hat in diesem Gebiet nicht stattgefunden. (...) Dagegen zeigte der Augenschein, dass im Gebiet "F." gebaut wird. Gemäss § 37bis PBG umfasst die Landwirtschaftszone Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder den überwiegend bodenabhängig produzierenden Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse, insbesondere zur Erhaltung einer Dauerbesiedelung, zum Schutze von Natur und Landwirtschaft oder zur Landesversorgung landwirtschaftlich genutzt werden soll oder wenn es im weitgehend überbauten Gebiet liegt, als Grundlage eines Landwirtschaftsbetriebes dauernd erhalten werden soll (§ 37bis PBG). Den Akten der laufenden Güterregulierung kann entnommen werden, dass im Bereich des ausgezonten Gebietes eine hohe Bonitierung vorgenommen wurde. Die Tatsache, dass das ausgezonte Grundstück teilweise durch die Ausnützungsziffer eines Gebäudes der Bauzone belegt ist, hat zu wenig Gewicht, um die geschilderten bedeutenden öffentlichen Interessen an der Auszonung zu überwiegen. Die fehlenden Parkplätze (...) dürften ohnehin aus Gründen des Landschaftsschutzes nicht auf der ausgezonten Parzelle erstellt werden. (...) 7. Unter diesen Gesichtspunkten ist von der Zulässigkeit der Auszonung auszugehen. Die Vorinstanz hat eine sorgfältige Interessenabwägung vorgenommen, die sich sachlich vertreten lässt. Die Auszonung entspricht den Zielen und Grundsätzen der Art. 1 und 3 RPG. Die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte und Interessen wurden berücksichtigt und in der Interessenabwägung richtig gewichtet. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. Januar 1997* |
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Whether the Verwaltungsgericht could hear an appeal against the Regierungsrat's planning decision.
Yes. Although such appeals are generally inadmissible, Article 6(1) ECHR required access to a court because the rezoning affected civil rights.
The rezoning reduced building and use rights and burdened the property. Under ECHR case law, such planning decisions must be reviewable by an independent court with full factual and legal review.
Whether the rezoning of the parcel from the transition zone/building zone into agricultural zone was lawful.
Yes. The rezoning was consistent with federal and cantonal spatial-planning rules and with the required balancing of interests.
The existing building zones were too large under the Spatial Planning Act and cantonal law. The parcel was unserviced, lay in the transition zone, and public interests in preserving the sensitive landscape and limiting settlement expansion outweighed the appellants' reliance on building-density arguments.
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