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Transition zone and building permit for unserviced land

ZZ.1993.30Other CourtNov 23, 1993Dismissed

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Omnilex summary

The Administrative Court dismissed J.'s appeal against the refusal of a building permit for a two-family house on the Lindenmatt parcel. It held that the former second-stage building land was not serviced on 1992-07-01 within the meaning of § 155 Abs. 2 PBG and that no building permit then existed. The land therefore fell into the transition zone, so construction was subject to the rules for building outside the building zone and required cantonal consent, which was lacking. The court also confirmed that substantial remaining servicing costs meant the land was not yet serviced.

Omnilex headnote

§ 155 Abs. 2 PBG; Übergangszone und Erschliessung ehemaliger Bauzone zweiter Etappe. Altrechtlich eingezontes, aber am Stichtag nicht erschlossenes Land fällt kraft Gesetzes in die Übergangszone, sofern nicht bereits eine Baubewilligung vorliegt. Der bundesrechtliche Erschliessungsbegriff nach Art. 19 RPG ist für die Abgrenzung massgebend, wird jedoch durch kantonales Recht konkretisiert; für § 155 Abs. 2 PBG genügt nicht jede bloss mögliche oder mit unverhältnismässigem Aufwand herstellbare Erschliessung. Als erschlossen gilt Land nur, wenn die für die vollständige Baureife noch erforderlichen Arbeiten am Stichtag ohne besonderen Aufwand fertigzustellen waren. Bei erheblichem Restaufwand bleibt es in der Übergangszone (E. 4-6).

Full text

Geschäftsnummer:** ZZ.1993.30**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:24.11.1993
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.176
Titel:** Übergangszone, Baubewilligung**
Resümee:§ 155 Abs. 2 PBG. Übergangszone. Land in der früheren 2. Etappe liegt in der Bauzone, wenn am 1.7.1992 eine Baubewilligung vorlag oder es erschlossen war (Erw. 4). Wann gilt Land als erschlossen (Erw. 5 und 6)?
SOG 1993 Nr. 30 **§ 155 Abs. 2 PBG. Übergangszone.*Land in der früheren 2. Etappe liegt in der Bauzone, wenn am 1.7.1992 eine Baubewilligung vorlag oder es erschlossen war (Erw. 4). Wann gilt Land als erschlossen (Erw. 5 und 6)? J. reichte am 10.7.1992 ein Baugesuch für den Neubau eines Zweifamilienhauses ein. Die Baukommission hiess dagegen eingereichte Einsprachen gut und sistierte das Baugesuch, weil eine vorschriftsgemässe Erschliessung fehle. Eine Beschwerde des Bauherrn wies das Bau-Departement ab mit der Begründung, die Baukommission habe das Baugesuch eigentlich abgewiesen und dies zu Recht, weil sich die Bauparzelle in der Übergangszone nach § 155 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes liege, in welcher nur nach den Regeln des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden dürfe. Eine Zustimmung des Bau-Departementes liege nicht vor und könne nicht erteilt werden, weil am 1. Juli 1992 die Kosten für die Fertigstellung der Erschliessung noch mehr als Fr. 20.-- bis 25.-- pro Quadratmeter Land ausmachten. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit folgender Begründung ab: 3. a) Die Parzelle des Beschwerdeführers lag vor dem 1. Juli 1992 in der Bauzone zweiter Etappe, wo nach § 26 Abs. 3 (alt) BauG nur gebaut werden durfte, wenn der Bauinteressent die Kosten der notwendigen öffentlichen Erschliessungsanlagen bevorschusste (SOG 1981, Nr. 13). b) Am 1. Juli 1992 trat eine Änderung, das neue Planungs- und Baugesetz (PBG; BGS 711.1), in Kraft Unter anderem wurde dabei die Bauzone zweiter Etappe aufgehoben, weil das Bundesgericht in BGE 116 Ia 230 (Kappel) erklärt hatte, die Ausrichtung der solothurnischen Bauzonen erster und zweiter Etappe auf die Verdoppelung der Bevölkerung einer Gemeinde (sog. "Faktor-2-Methode"), sei als generelle Regel mit Art. 15 RPG nicht vereinbar. Der Umfang der Bauzone wurde deshalb mit § 26 PBG dem Wortlaut von Art. 15 RPG angepasst, indem sie nun Land umfasst, "das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15Jahren für eine geordnete Besiedelung benötigt und erschlossen wird". Die Änderung der gesetzlichen Umschreibung der Bauzone bewirkt, dass die Gemeinden innert 5 Jahren ihre Zonenpläne dem neuen Recht anzupassen haben (§ 155 Abs. 5 PBG).Gemeinden, die gemessen am neuen Bauzonenbegriff zu grosse Bauzonen ausweisen, haben im Rahmen dieser Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und wie weit in die Übergangszone überführtes Land der verkleinerten bundesrechtskonformen Bauzone, der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist (§ 155 Abs. 2 PGB). Den Übergang zur neuen Bauzone hat der Gesetzgeber intertemporal in § 155 PBG geregelt. Kraft des Gesetzes wird die nach bisherigem Recht ausgeschiedene, nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe bis zur Revision des Zonenplanes zur Übergangszone, mit der Wirkung, dass darin nur noch nach den Regeln des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden darf. c) Die bisher in der Bauzone zweiter Etappe eingezonte Parzelle des Beschwerdeführers liegt somit nach neuem Recht von Gesetzes wegen entweder in der Bauzone (1. Etappe) oder aber in der Übergangszone. Da in diesen Zonen unterschiedliche Baubewilligungsvoraussetzungen gelten, ist vorerst die Lage der Parzelle des Beschwerdeführers nach neuem Recht zu bestimmen. Die Zuteilung ist anhand der in § 155 PBG vorgegebenen Kriterien vorzunehmen. 4. a) Zur Auslegung von § 155 PBG lässt sich dem Protokoll der kantonsrätlichen Kommission zur Vorbereitung der Teilrevision des Baugesetzes folgendes entnehmen: Wenn die Bauzonen verkleinert werden müssten, sei es naheliegend, übergangsrechtlich zu verhindern, dass die 2. Etappe durch die Gemeinden weiter erschlossen werde. Nur so bestehe die Möglichkeit, später zurückzuzonen. Durch die vorliegende Regelung werde den Gemeinden der planungsrechtliche Übergangsentscheid abgenommen. Damit werde die Gleichbehandlung aller Grundeigentümer erzielt. Die Übergangszone betreffe nur unerschlossenes Gebiet in der 2. Etappe (S. 116).§ 155 PBG sichere die Erstellung der bundesrechtskonformen Bauzone. Die Übergangszone sei eine Art Planungszone (S. 243).Der Handlungsspielraum der Gemeinden solle für die spätere Aufteilung der Übergangzone in Bau-, Landwirtschafts- und Reservezone erhalten bleiben (S. 146).Die Übergangszone solle verhindern, dass neue faktische Verhältnisse geschaffen würden, um zu einer Bauzone zu kommen (S. 244).Während der Beratungen blieb lange unklar, ob es zur Vorbereitung einer bundesrechtskonformen Bauzone notwendig sei, die Übergangszone auch auf unerschlossene Flächen der 1. Etappe auszudehnen. Schliesslich wurde die "mildere" Variante gewählt, um ein einfaches Abgrenzungskriterium (unerschlossene 2. Etappe) vorlegen zu können (S. 147). b) Anlässlich der Detailberatung des Baugesetzes im Kantonsrat am 29. Januar 1992 wurde bestätigt, dass es bei der Übergangszone nur um die nicht erschlossene Bauzone 2. Etappe geht und die erschlossene zweite Etappe in der Bauzone bleibt (Verhandlungen des Kantonsrates (KRV) 1992, S. 143). c) In der Antwort zur Interpellation Kurt Fluri, Solothurn vom 9. September 1992 (RRB Nr. 3358 vom 19. Oktober 1992) erläuterte der Regierungsrat den Begriff "nicht erschlossene Bauzone 2. Etappe" nach § 155 Abs. 2 PBG in Anwendung der Definition der Erschliessung gemäss § 28 PBG sowie unter Berücksichtigung der Übergangsregelung für hängige Verfahren gemäss § 158 PBG. Er hielt fest, dass der Begriff der Erschliessung nach § 28 PBG zu bestimmen sei. Dieser stimme im wesentlichen mit Art. 19 RPG überein. Strasse, Kanalisation und Wasserleitung müssten grundsätzlich gemäss Strassenplan, generellem Kanalisations- und Wasserprojekt vorliegen. Für die Annahme der vorhandenen Erschliessung spreche, wenn ein Vorhaben keiner öffentlichen Erschliessungsanlage gemäss § 99 PBG mehr bedürfe. Massgeblich für die Frage, ob die bisherige Bauzone 2. Etappe in die Bauzone oder die Übergangszone falle, sei grundsätzlich die beim Inkrafttreten des PBG (1. Juli 1992) tatsächlich vorhandene Erschliessung. Der Begriff "ohne besonderen Aufwand" solle dabei nicht allzu streng ausgelegt werden. Ein Abweichen vom Grundsatz, dass nur die vorhandene Erschliessung beachtlich sei, erschiene aufgrund des Wortlautes von § 155 Abs. 2 PBG und aufgrund von § 158 PBG nur zulässig, wo unter altem Recht eine Baubewilligung für ein Vorhaben in der 2. Bauetappe erteilt worden sei, welche die Erschliessung auslöse. Zudem ergäben sich Abgrenzungsfragen in Fällen, wo am 1. Juli 1992 die Erschliessung bereits tatsächlich im Gang war. In der anschliessenden Diskussion der Interpellation Fluri im Kantonsrat wurde bestätigt, dass in der vorberatenden Kommission die Meinung geherrscht hat, die Übergangsregelung bei der Umsetzung des § 155 PBG sei grosszügig anzuwenden (KRV 1992, S. 1463 f.). d) Aufgrund des Wortlautes von § 155 PBG, der Materialien und unter Berücksichtigung von § 158 PBG kann somit festgehalten werden, dass altrechtliche Flächen zweiter Etappe seit dem 1. Juli 1992 von Gesetzes wegen in der Bauzone liegen, wenn sie zu diesem Zeitpunkt die Erschliessungsbedingungen von § 28 PBG erfüllt haben oder wenn zu diesem Zeitpunkt eine Baubewilligung vorlag. Beides war, wie weiter auszuführen ist, vorliegend nicht der Fall. 5. a) Im Zusammenhang mit der Anwendung der Eidgenössischen Lärmschutzverordnung legte das Bundesgericht in BGE 117 Ib 308 ff. fest, nach Raumplanungsgesetz und Umweltschutzgesetz sei der Begriff der Erschliessung ein bundesrechtlicher. Nach Art. 19 RPG gelte eine Bauzone als erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt bestehe und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe herangeführt seien, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich sei. Dieser Begriff könne in konkreteren Anforderungen an die Baulanderschliessung des kantonalen Rechts präzisiert werden. Die Erschliessung im Sinne von Art. 19 RPG liege jedenfalls nicht vor, wenn ein erheblicher Aufwand für die Erstellung der fehlenden Kanalisationsleitungen erforderlich sei. b) Einmal liefert § 28 PBG zusätzliche Gesichtspunkte zum bundesrechtlichen Erschliessungsbegriff. Die erforderliche Erschliessung hat sich sodann -- gemäss § 99 PBG -- nach den Erschliessungsplänen zu richten. Baurechtlich bildet die volle Erschliessung Voraussetzung für die Baubewilligung. Sie muss realisiert oder zumindest auf den Zeitpunkt der Fertigstellung der baubewilligungspflichtigen Baute gesichert sein (§ 139 PBG). 6. a) Der Beschwerdeführer führt zu Recht aus, dass der bundesrechtliche Begriff der Erschliessung auch für die Kantone verbindlich sei. Dieser Begriff wird jedoch durch konkretere Anforderungen des kantonalen Rechts präzisiert. Wenn er behauptet, dieser Erschliessungsbegriff gelte auch für die Abgrenzung des Baugebietes nach § 155 PBG, kann er für sich daraus nichts ableiten, denn die "Lindenmatt" war am 1. Juli 1992 nach den Regeln des Art. 19 RPG, ergänzt durch die Anforderungen des kantonalen PBG, nicht erschlossen. Es fehlte die dem kantonalen Erschliessungsplan entsprechende, erforderliche hinreichende Zufahrt. b) Der Gesetzgeber hat den Begriff der "nicht erschlossenen Bauzone 2. Etappe" des § 155 PBG im Zusammenhang mit § 158 PBG für hängige Bewilligungsverfahren etwas weiter gefasst. In Gebieten, für welche bei Inkrafttreten des revidierten PBG eine Baubewilligung vorlag, wo die Erschliessung tatsächlich im Gange oder wo sie weitgehend erstellt war, ist nach der im Kantonsrat mehrheitlich vertretenen Meinung eine nicht allzu restriktive Übergangsregelung anzuwenden (KRV 1992, S. 1460 f.). Gebiete, deren Erschliessung am 1. Juli 1992 ohne besonderen Aufwand fertigzustellen war, gelten als erschlossen im Sinne von § 155 Abs. 2 PBG. Dabei bezieht sich die Formulierung "ohne besonderen Aufwand" auf alle Erschliessungsinvestitionen, die für eine vollständige Erschliessung noch hätten erbracht werden müssen und nicht (wie von der Vorinstanz angenommen) auf die "ohne besonderen Aufwand" möglichen privaten Anschlüsse an die Wasser-, Energie- und Abwasserleitungen nach dem Wortlaut von § 28 PBG. Im Lichte dieser Regeln ist die Praxis des Bau-Departementes nicht zu beanstanden, wonach das Bauzonengebiet zweiter Etappe nicht als erschlossen gilt, wenn die Kosten für die Fertigstellung der Erschliessungsanlagen ein bestimmtes Mass überschreiten. Dabei sind die Kosten entscheidend, die zur Realisierung der massgeblichen Erschliessungspläne anfallen. Der noch zu tätigende Aufwand muss jedenfalls zu Recht als erheblich gelten, wenn er noch mehr als ein Drittel der in der Regel anfallenden Erschliessungskosten pro Quadratmeter erschlossenen Landes ausmacht. Diese Regel ermöglicht eine gleichmässige Anwendung von § 155 PBG in der zweiten Etappe aller Gemeinden und stellt sicher, dass vorläufig nur weitgehend erschlossene Gebiete überbaut werden können. d) Nach der Zusammenstellung des vormaligen Eigentümers J., die durch die versuchte Relativierung am Augenschein mit einer von der Gemeinde unbekannten, billigeren Belagsart für den Ausbau der Zufahrt ihre Aussagekraft nicht verliert, betragen die gesamten Erschliessungskosten der W2b "Lindenmatt" rund Fr. 1'030'000.--. Bisher wurden ca. Fr. 245'000.-- aufgewendet. Bis zur Baureife der Zone sind noch Fr. 785'000.-- (Fr. 370'000.-- Baukosten; Fr. 415'000.-- Landerwerbskosten) zu investieren. Am 1. Juli 1992 war demnach die volle Erschliessung der "Lindenmatt" gemäss § 28 PBG wertmässig nur gerade zu einem Viertel realisiert. Die Erschliessung kann mithin weder als weitgehend erfolgt gelten, noch ist sie "ohne besonderen Aufwand" fertigzustellen. Die Erschliessung war am Stichtag noch nicht im Gange; und eine Baubewilligung lag noch nicht vor. Die "Lindenmatt" ist deshalb im Sinne von § 155 Abs. 2 PBG "nicht erschlossen" und liegt in der Übergangszone. Dies bewirkt, dass die örtliche Baukommission das vom Beschwerdeführer am 10. Juli 1992 eingereichte Baugesuch zu Recht nicht bewilligte, weil die Zustimmung des Bau-Departementes nach Art. 24 RPG nicht vorlag (§§ 38 Abs. 3, 155 Abs. 2 PBG, § 15 Kantonale Bauverordnung vom 3. Juli 1978 (KBV)). 7. a) An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache nichts, dass einzelne Parzellen der "Lindenmatt" überbaut sind. Die Zugehörigkeit zur Übergangszone nach § 155 PBG richtet sich nur nach der Erschliessung und nicht nach der Überbauung. Anlässlich der Zonenplanrevision wird die Gemeinde darüber entscheiden müssen, welche Parzellen der "Lindenmatt" in die Bauzone gehören. Sie wird insbesondere zu prüfen haben, ob es sich bei Teilen der "Lindenmatt" um ein weitgehend überbautes Gebiet handelt, das von derartiger Qualität ist, dass es sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann (BGE 116 Ia 201). b) Dem Einwand des Beschwerdeführers, es seien die Landerwerbskosten nicht in die Erschliessungskosten einzurechnen, kann nicht gefolgt werden. Die von der Gemeinde im Perimeterverfahren einzuführenden Landerwerbskosten wurden, veranlasst durch J., vom kantonalen Verwaltungsgericht festgelegt. Sie müssen nach § 14 Abs. 2 lit. c GBV (BGS 711.41) zumindest teilweise auf alle Grundeigentümer des Gebietes im Perimeterverfahren überwälzt werden. Im übrigen werden die Landerwerbskosten, soweit sie anfallen, bei der Bestimmung der unerschlossenen Gebiete nach § 155 PBG in allen Gemeinden eingerechnet. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 1993

Keywords

transition zoneservicingbuilding permitbuilding zoneplanning lawconstruction outside building zone

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the Lindenmatt parcel fell into the transition zone under § 155 Abs. 2 PBG or remained building land on 1992-07-01.

Extracted holding

The parcel was not sufficiently serviced and no building permit existed on 1992-07-01; it therefore fell into the transition zone.

Extracted reasoning

Under § 155 Abs. 2 PBG, former second-stage building land stays in the building zone only if it was serviced or already covered by a building permit at the cut-off date. The land was only about one quarter serviced, the remaining work was still substantial, and no permit was pending in a way that triggered the exception.

Key legal question

Whether the building commission wrongly refused the application for lack of cantonal consent.

Extracted holding

The refusal was correct because the required consent under Art. 24 RPG was absent.

Extracted reasoning

Since the land lay in the transition zone, building there was governed by rules for construction outside the building zone; the cantonal department's consent was therefore required and could not be granted.

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