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Admission to bar exam cannot be denied for one poor internship evaluation

ZZ.1993.29Other CourtJul 15, 1993Granted

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Omnilex summary

H. challenged the Justice Department's refusal to admit him to the bar exam. Although one internship office had rated his performance as insufficient, the other supervisors had rated him positively. The Administrative Court held that § 3(1)(b) of the examination rules does not require every internship certificate to be positive and that a single negative assessment during a short part of the internship cannot, by itself, justify exclusion from the exam. The refusal was therefore annulled and H. was admitted.

Omnilex headnote

§ 3 Abs. 1 lit. b PR; Zulassung zur Fürsprecherprüfung und Bedeutung der Praktikumsbestätigungen: Die Zulassungsvoraussetzung, wonach sich der Bewerber durch genügende Leistungen ausgewiesen haben muss, verlangt nicht notwendig durchwegs positive Beurteilungen aller Amts- oder Bürovorsteher. Massgebend ist eine am Zweck der Regelung und am Verhältnismässigkeitsgrundsatz orientierte Gesamtwürdigung der Praktikumsleistung und des Arbeitseinsatzes. Eine einzelne negative fachliche Qualifikation während eines kurzen, ein neues Rechtsgebiet betreffenden Praktikumsteils genügt für sich allein nicht, um die Prüfungszulassung zu verweigern (E. 3).

Full text

Geschäftsnummer:** ZZ.1993.29**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:16.07.1993
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.175
Titel:** Fürsprecherprüfung**
Resümee:§ 3 Abs. 1 lit. b Prüfungsreglement für Fürsprecher, Notare und Gerichtsschreiber. Zulassung zur Fürsprecherprüfung. Die Zulassung darf nicht aufgrund einer als ungenügend bewerteten Leistung bei einer Amtsstelle verweigert werden.
SOG 1993 Nr. 29 **§ 3 Abs. 1 lit. b Prüfungsreglement für Fürsprecher, Notare und Gerichtsschreiber.*Zulassung zur Fürsprecherprüfung. Die Zulassung darf nicht aufgrund einer als ungenügend bewerteten Leistung bei einer Amtsstelle verweigert werden. H. absolvierte sein Fürsprecherpraktikum bei verschiedenen Amtsstellen im Kanton Solothurn. Während des Praktikums stellte er das Gesuch, dieses statt bei der vorgesehenen bei einer andern Amtsstelle beenden zu dürfen. Dem Gesuch wurde entsprochen. In der Folge attestierte ein Amtsvorsteher dem Praktikanten im Bewertungsblatt eine ungenügende Leistung. Die Beurteilung durch die andern Amtsvorsteher lautete auf "genügend" bzw. "gut-genügend".Das Justiz- Departement verweigerte darauf H. die Zulassung zur Fürsprecherprüfung, weil er nicht die geforderten genügenden Leistungen ausgewiesen habe. Das Verwaltungsgericht hob diesen Entscheid im Beschwerdeverfahren auf und erteilte H. die Zulassung mit folgender Begründung: 2. Der alleinige Streitpunkt betrifft die Frage, ob das Justiz-Departement als Instanz, die gemäss § 4 Abs. 1 des Prüfungsreglementes für Fürsprecher, Notare und Gerichtsschreiber (PR) den Entscheid über die Zulassung zur Fürsprecher- und Notarprüfung zu treffen hat, gestützt auf § 3 Abs. 1 lit. b PR zu Recht darauf erkannte, der Beschwerdeführer erfülle die Zulassungsvoraussetzung nicht, wonach seitens der Amts- oder Bürovorsteher (§ 2 Abs. 2 PR) bestätigt sein muss, "dass der Bewerber das vorgeschriebene Praktikum absolviert und sich durch genügende Leistungen ausgewiesen hat." Im Vordergrund steht dabei, was unter der Voraussetzung "ausgewiesener genügender Leistungen" zu verstehen ist, namentlich ob -- entsprechend dem Standpunkt des Justiz-Departementes -- Leistungsausweise erforderlich sind, die für das ganze absolvierte Praktikum auf "genügend" lauten, oder ob -- wie der Beschwerdeführer geltend macht -- auch Bestätigungen ausreichen, nach welchen, bezogen auf den stark überwiegenden Teil der einjährigen Praktikumsdauer, die erbrachten Leistungen positiv bewertet wurden. Da im Wortlaut von § 3 Abs. 1 lit. b PR dadurch, dass er keinen Hinweis auf umfassend positiv lautende Leistungsbewertungen enthält, wie es z.B. mit der Formulierung "sich bei allen Praktikumsstellen durch genügende Leistungen ausgewiesen hat" klargestellt wäre, bedarf es einer diesbezüglichen Interpretation, zumal da selbst der Wortlaut einer an sich klar erscheinenden Bestimmung keine von vornherein unumstössliche Auslegungsschranke darstellt (Rhinow/Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband 1990, Nr. 20, S. 57).Nicht eindeutig ist zudem, inwiefern die Leistungsbewertungen positiv lauten müssen. Dazu sind folgende Erwägungen anzustellen: 3. Zwar deutet die Regelung von § 2 Abs. 2 PR in Verbindung mit § 10 Abs. 2 der Fürsprecherpraktikantenverordnung (FPV) in starkem Masse darauf hin, dass alle Bestätigungen der Amts- oder Bürovorsteher eine positive Leistungsbewertung enthalten müssen, damit die Zulassungsvoraussetzung gemäss § 3 Abs. 1 lit. b PR als erfüllt erachtet werden kann; darnach wird nämlich die Anmeldung zur Prüfung erst "mit der Vorlegung sämtlicher Bestätigungen" entgegengenommen. Die Vorlegung sämtlicher Bestätigungen kann jedoch, da ja ohne sie die Entgegennahme der Anmeldung verwehrt ist, nichts anderes als ein formelles Erfordernis im Sinne einer Eintretensvoraussetzung darstellen, und zwar offensichtlich in erster Linie zum Nachweis der vollen Absolvierung des einjährigen Praktikums. Dieses Erfordernis besagt also an sich weiter noch nicht, dass sämtliche Bestätigungen auch einen positiven Leistungsausweis beinhalten müssen. Es fällt denn auch auf, dass § 3 Abs. 1 lit. b PR, der auf die in den Bestätigungen zu bescheinigenden materiellen Voraussetzungen bezogen und insofern die massgebende Zulassungsvorschrift ist, nicht ausdrücklich statuiert, die Leistungsausweise aller Amts- oder Bürovorsteher müssten auf "genügend" lauten. Ungewiss ist im weitern, ob der Begriff "genügende Leistungen" beinhaltet, es komme vor allem auf die Bewertung hinsichtlich der Qualität der vom Praktikanten erledigten Aufgaben an, oder eher darauf, wie sich der Praktikant zur Verschaffung des praktischen Rüstzeuges einsetzte, wie seine Arbeitshaltung war, d.h. ob er den nötigen Einsatz zeigte, sich anhand des Geschäftsablaufes bei der jeweiligen Amtsstelle und der ihm übertragenen Aufgaben mit der juristischen Praxis vertraut zu machen. a) Wohl ist eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist jedoch der Text nicht ganz klar, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden, wobei an sich alle der vielfältigen Auslegungselemente zu berücksichtigen sind, insbesondere aber Sinn und Zweck der Norm im Zusammenhang mit der gesamten Regelung des betreffenden Sachgebietes (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., S. 57, und dort zitierte Bundesgerichtsentscheide).Die Auslegung wird sich auch immer an den Verfassungsgrundsätzen zu orientieren haben; eine Bestimmung, deren Anwendung -- ohne Auslegung nach ihrem Sinn und Zweck -- auf die Verletzung eines Verfassungsgrundsatzes hinauslaufen würde, lässt sich nur im Rahmen der verfassungsmässigen Schranken handhaben. In diesem Sinne ist auch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen, der Verfassungsrang aufweist, Rechnung zu tragen (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., S. 58, 63 und 179). b) Im Fürsprecherexamen hat sich der Kandidat durch das Bestehen vier schriftlicher Klausurarbeiten von zehnstündiger Dauer und einer mündlichen Prüfung umfassend über seine Rechtskenntnisse und deren praktische Anwendung auszuweisen, und zwar muss er in allen geprüften Fächern mindestens die Qualifikation "genügend" erreichen (§§ 8, 9, 11 und 12 PR).Bei einer Prüfung mit derart strengen Anforderungen an das fachliche Wissen und Können kann der Zulassungsvoraussetzung genügender Leistungen während des Rechtspraktikums hinsichtlich ihrer Aussagekraft für die Befähigung kaum eine auch nur angenähert gleichwertige Bedeutung zukommen wie dem Examen, das zum Bestehen in allen Prüfungsgebieten mindestens "genügend" ausfallen muss. Im Zusammenhang mit der gesamten Regelung der fachlichen Anforderungen für das Bestehen der Prüfung drängt sich vielmehr die Annahme auf, nach ihrem Zweck und Sinn sei die Zulassungsvoraussetzung genügender Praktikumsleistungen eher darauf ausgerichtet, den Praktikanten zur effizienten Nutzung der Ausbildungsgelegenheit in praktischer Hinsicht anzuhalten und den nötigen Einsatz zur Bewältigung der gestellten Aufgaben an den Tag zu legen. Der während des Studiums an der Universität im Fachwissen geschulte Jurist soll durch das vorgeschriebene Rechtspraktikum mit der kantonalen Praxis, verbunden mit der Anwendung des kantonalen Rechts, und mit der Erledigung praktischer Aufgaben vertraut gemacht werden; er befindet sich also in einer entsprechenden Ausbildung. Diese erfordert Einarbeitungszeit, so dass die erbrachten Leistungen jedenfalls in einem kürzeren und ein neues Rechtsgebiet beschlagenden Teil des Rechtspraktikums noch kaum eine genügend abgesicherte qualitative Bewertung ermöglichen. Namentlich eine einzige negative qualitative Leistungsbewertung in einer solchen Phase vermag also nicht mit der nötigen Verlässlichkeit ernsthafte Zweifel an der Befähigung des Praktikanten zu begründen. Was eher und verlässlicher einer Beurteilung durch Amts- oder Bürovorsteher zugänglich ist, betrifft die Arbeitshaltung und den Leistungswillen im Sinne nachhaltiger Bemühungen, die übertragenen Aufgaben möglichst gut zu erfüllen. Wenn § 10 FPV die für die Ausbildung verantwortlichen Amts- oder Bürovorsteher anweist, den Praktikanten bei "unbefriedigendem Verhalten und ungenügenden Leistungen zur Pflichterfüllung" anzuhalten (Abs. 3), so ist damit offensichtlich ein zu beanstandendes Benehmen bei der Arbeit (Arbeitshaltung) anvisiert bzw. eher nur der bei gutem Willen ohne weiteres verbesserbare Arbeitseinsatz und weniger die Qualität der Geschäftserledigung. -- Dass eine negative Qualifikation der Praktikumsleistungen nicht ohne weiteres bedeuten kann und soll, dem Praktikanten fehle die Befähigung zum Bestehen der Prüfung, lässt sich denn auch dem offenkundig gemachten Zweck der Bewertungsblätter entnehmen, wie er im Schreiben des Justiz-Departementes vom 8.10.1982 an die Amtsstellen mit Rechtspraktikanten dargelegt wurde. Darnach war unter anderem Ziel der letzten Revision der FPV und des PR, durch Einführung von Bewertungsblättern die Aufgaben der Prüfungskommission zu erleichtern und die Stellung der Amtsvorsteher zu stärken, um deren Verantwortung für die Ausbildung der Praktikanten zu erhöhen. Es ging also nicht oder jedenfalls weniger darum, der Leistungsqualifikation entscheidende Bedeutung für die Zulassung zur Prüfung beizumessen. c) Nach den angestellten Erwägungen wäre es im übrigen auch mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen unvereinbar, jedenfalls eine einzige negative Leistungsqualifikation hinsichtlich eines kürzeren und ein neues Rechtsgebiet beschlagenden Praktikumsteils genügen zu lassen, um den betreffenden Praktikanten von der Prüfungszulassung auszuschliessen. Denn dies verstiesse gegen die Zweckangemessenheit der Massnahme und müsste als zu einschneidend für den Kandidaten erachtet werden (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., S. 181), da ja erst die an strenge Anforderungen geknüpfte Prüfung die entscheidende Grundlage für die Beurteilung der Befähigung bildet und -- im Verhältnis dazu -- die besagte negative Leistungsbewertung allein nur geringe Aussagekraft aufweisen kann. d) Demnach kann die einzige, nur in fachlicher Hinsicht negative Qualifikation der Praktikumsleistungen des Beschwerdeführers, die der Amtsvorsteher für den kürzesten Teil des Praktikums von effektiv nicht ganz 2 1/2 Monaten ausstellte, nicht dazu führen, die Zulassung zur Prüfung zu verweigern, und zwar umso weniger, als der Beschwerdeführer nach dem sechsmonatigen Praktikum auf der Amtschreiberei im neuen Gebiet der ... Praxis tätig wurde, was eine gewisse Einarbeitungszeit erforderte. Zu berücksichtigen ist zudem, dass für den letzten längeren Teil des Praktikums beim ... alsdann die Leistungen mit "gut-genügend" qualifiziert wurden, sich also beim Beschwerdeführer eine wesentliche Leistungsverbesserung abzeichnete. 4. Erweist sich die Beschwerde unter den erörterten Aspekten als begründet, erübrigt es sich, auf weitere Einwände gegen die angefochtene Verfügung einzugehen, und es gilt, dem Beschwerdeführer antragsgemäss die Zulassung zur Prüfung zu erteilen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juli 1993

Keywords

bar admissioninternship evaluationproportionalityprofessional examinationadministrative law

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether admission to the bar exam may be refused because one internship supervisor issued a negative performance evaluation.

Extracted holding

No. The admission requirement of sufficient internship performance is not satisfied only by uniformly positive assessments for the entire internship; a single negative evaluation, especially for a short familiarization period, is not enough to bar admission.

Extracted reasoning

The wording of the regulation does not clearly require every certificate to be wholly positive. In light of the purpose of the internship requirement, the strong demands of the bar exam itself, and proportionality, the decisive factor is the candidate's overall practical training and work attitude, not a single isolated negative quality assessment.

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