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Proportionality of traffic calming measures

ZZ.1993.24Other CourtNov 9, 1993Dismissed

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Omnilex summary

The appellant challenged municipal traffic-calming measures in the Dorfzentrum area, including plant tubs, one-way traffic, and parking restrictions. The court held that the plant tubs were part of the road installation and not reviewable traffic restrictions, and that the prior building permit was final. It further held that traffic measures are general administrative orders, so no prior hearing was required. Applying the proportionality principle, the court found the one-way regime and related restrictions suitable and acceptable despite some inconvenience to the appellant's access, and dismissed the complaint.

Omnilex headnote

Art. 3 Abs. 4 SVG; Art. 107 Abs. 5 SSV; traffic-calming measures may also be justified by local planning considerations. Structural devices installed to calm traffic are road-installation works and not functional traffic restrictions under the SVG. Municipal traffic measures are to be treated as general administrative orders; no prior hearing is required before their issuance. In judicial review, the decisive question is whether the measure is suitable and proportionate in light of the conflicting interests; local planning, traffic-police, and environmental concerns must be balanced, and a limited inconvenience to affected owners is permissible where the overall measure remains reasonable (consid. 1-4).

Full text

Geschäftsnummer:** ZZ.1993.24**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:10.11.1993
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.170
Titel:** Verhältnismässigkeit von Verkehrsmassnahmen**
Resümee:** Art. 3 f. SVG; Art. 107 Abs. 5 SSV. Verhältnismässigkeit von Verkehrsmassnahmen. Sperren (Pflanzentröge), die der Verkehrsberuhigung dienen, sind Bestandteile der Strassenanlage und nicht Hindernisse noch funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinne des SVG (Erw. 1). Verkehrsmassnahmen sind Allgemeinverfügungen; vor deren Erlass ist kein rechtliches Gehör zu gewähren (Erw. 2). Sie dürfen auch ortsplanerische Überlegungen berücksichtigen (Erw. 3).**
SOG 1993 Nr. 24 ** Art. 3 f. SVG; Art. 107 Abs. 5 SSV.Verhältnismässigkeit von Verkehrsmassnahmen. * Sperren (Pflanzentröge), die der Verkehrsberuhigung dienen, sind Bestandteile der Strassenanlage und nicht Hindernisse noch funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinne des SVG (Erw. 1). * Verkehrsmassnahmen sind Allgemeinverfügungen; vor deren Erlass ist kein rechtliches Gehör zu gewähren (Erw. 2). Sie dürfen auch ortsplanerische Überlegungen berücksichtigen (Erw. 3). Die Gemeinde G. legte zur Hebung der Attraktivität des Dorfzentrums einen Zonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplan "Dorfzentrum" auf, der abseits der verkehrsbelasteten Durchgangsstrasse eine fussgängerfreundliche, verkehrsarme Zone vorsieht. Eine gegen diese Planung eingereichte Beschwerde von Frau A. wies der Regierungsrat ab. Der Gemeinderat G. beschloss in der Folge, zur Verkehrsberuhigung und zur Durchsetzung des Fahrverbotes auf der Mühlegasse an deren Enden je zwei Pflanzentröge aufzustellen und veröffentlichte im Anzeiger vom 24.6.1992 -- mit Einsprachefrist bis zum 8.7.1992 -- folgendes Baugesuch: "Pflanzenkübel zur Unterbindung des Durchgangsverkehrs für Motorfahrzeuge an der Mühlegasse".Einsprache erfolgte keine. An seiner Sitzung vom 2. Juli 1992 beschloss der Gemeinderat G. zudem verschiedene Verkehrsmassnahmen (Einbahnstrasse, Sackgasse, Parkverbote) zur Durchsetzung der verkehrsarmen Zone entsprechend dem Plan "Dorfzentrum". Gegen diese Beschlüsse erhob Frau A. beim Polizei-Departement und anschliessend beim Verwaltungsgericht Beschwerde, die von beiden Instanzen abgewiesen wurde. Aus der Begründung des verwaltungsgerichtlichen Entscheides: 1. Die Beschwerdeführerin möchte in diesem Verfahren die rechtskräftige Baubewilligung für Pflanzenkübel zur Unterbindung des Durchgangsverkehrs für Automobile auf der Mühlegasse überprüft haben, indem sie geltend macht, der entsprechende Gemeinderatsbeschluss genüge den verfahrensrechtlichen Anforderungen an Verkehrsberuhigungsmassnahmen (Mitwirkung der Beschwerdeführerin, Bekanntmachung, Genehmigung) nicht. Durch das Setzen von Blumentrögen werde die Mühlegasse zur Sackgasse, ohne dass dies im Beschluss vom 2. Juli 1992 erwähnt sei. Diese Massnahme sei nach Art. 3 Abs. 4 SVG zu beurteilen und hätte nach Art. 7 SSV publiziert werden müssen. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Sperren, die der Verkehrsberuhigung dienen, sind Bestandteile der Strassenanlage und nicht Hindernisse im Sinne von Art. 4 SVG (Schultz, Rechtsprechung und Praxis zum Strassenverkehrsrecht 1983-1987, Bern 1990, S. 111).Beim Beschluss des Gemeinderats G., zwei Pflanzentröge aufzustellen, handelt es sich um keine funktionelle Verkehrsanordnung nach Art. 3 Abs. 4 SVG. Nach der Rechtsprechung des Bundesrates zählen bauliche Verkehrsberuhigungsmassnahmen nicht zu den funktionellen Verkehrsbeschränkungen, sondern sind Bestandteile der Strassenanlage (ZBl 86, 1985, S. 86).Selbst wenn mit einer bestimmten baulichen Gestaltung der Strassenanlage das gleiche Ziel verfolgt wird wie mit einer Verkehrsbeschränkung gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG, liegt darin keine unzulässige Umgehung der SVG-Vorschriften. Die baulichen Vorkehren richten sich allein nach kantonalem und kommunalem Strassenbaurecht (BLVGE 1991, S. 46 ff., EGV-SZ 1989, S. 137 f.).Zudem dient die Sperre der Durchsetzung des seit 1984 für die Mühlegasse rechtskräftig angeordneten Verbots für Motorwagen und Motorräder und des im Zonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplan "Dorfzentrum" rechtskräftig verfügten Fussgänger- und Radfahrerbereichs. Die Baubewilligung für Pflanzenkübel ist deshalb rechtskräftig und kann in diesem Verfahren nicht überprüft werden. 2. Nach den bisherigen Ausführungen ist auf die Beschwerde nur insoweit einzutreten, als sie sich gegen die vom Gemeinderat an der Sitzung vom 2. Juli 1992 beschlossenen Verkehrsmassnahmen richtet. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschluss des Gemeinderates sei unter Verletzung des rechtlichen Gehörs ergangen. Dies ist aus folgenden Gründen nicht richtig: Der Gemeinderatsbeschluss ist als Allgemeinverfügung zu behandeln, denn Verkehrsmassnahmen stellen Allgemeinverfügungen dar (VPB 1991, Nr. 6).Diese sind trotz ihrer Qualifikation als Verwaltungsakte hinsichtlich der Mitwirkungsrechte der Betroffenen wie Rechtssätze zu behandeln, d.h. es ist vor deren Erlass kein rechtliches Gehör zu gewähren (Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1992, Band I, Rz. 885).Der Gemeinderat hat deshalb das rechtliche Gehör nicht verletzt, wenn er vor Erlass der Verfügung die Beschwerdeführerin nicht angehört hat. Im übrigen ist Frau A. durch das verfügte Einbahnregime nur am Rande betroffen, und ein vorgängiges Anhörungsverfahren drängte sich nicht auf, nachdem bereits über Zonen- und Erschliessungsplanung "Dorfzentrum" orientiert worden war (Rhinow/Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 81 B Ia, S. 263). 3. Da durch den angefochtenen Beschluss keine legalen Parkierungsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin aufgehoben werden, bleibt nur zu prüfen, ob das vorgesehene Einbahnsystem gesetz- und verhältnismässig ist und unter Beachtung der rechtlich geschützten Interessen der Beschwerdeführerin erlassen wurde. Zuständig für den Erlass von Verkehrsmassnahmen auf Gemeindestrassen ist nach § 10 der kantonalen Verordnung über den Strassenverkehr der Gemeinderat. Ist eine derartige Massnahme streitig, so haben die Rechtsmittelinstanzen anlässlich der Überprüfung darauf abzustellen, ob das Verhältnismässigkeitsprinzip, wie es in Art. 107 Abs. 5 SSV verankert ist, eingehalten wurde. § 52 GO, welcher eine Überprüfung der Angemessenheit durch die zweite Beschwerdeinstanz und die Gemeindeautonomie vorbehält, kann im Rahmen von Art. 107 Abs. 5 SSV insofern keine Anwendung finden, als die Grenzen, die das Bundesrecht den Kantonen bei der Übertragung der Befugnisse zum Erlass von Verkehrsbeschränkungen und -anordnungen an die Gemeinden setzt, zu beachten sind. Diese lassen keinen Raum für eine eigentliche Gemeindeautonomie. Die kantonale Beschwerdeinstanz muss Ermessensentscheide der Gemeinde frei überprüfen (VPB 1989, Nr. 20).Der kantonalen Rechtsmittelinstanz steht im Rahmen der bundesrechtlich gesetzten Schranken ein weiter Beurteilungsspielraum zu (VPB 1991, Nr. 7). Da im kantonalen Verfahren eine zweite Rechtsmittelinstanz vorgesehen ist, legt sich das Verwaltungsgericht selbst bei der Überprüfung der Entscheidungen des Polizei-Departementes, das über spezialisierte Fachbeamte verfügt, Zurückhaltung auf. Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können Beschränkungen und Anordnungen erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung oder Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Dabei ist die Massnahme zu wählen, die den Zweck mit den geringsten Einschränkungen erreicht (Art. 107 Abs. 5 SSV).Nach dem Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG ergibt sich, dass die verschiedenen Gründe, aufgrund derer sich Verkehrsmassnahmen aufdrängen, grundsätzlich gleichrangig zu berücksichtigen sind, wobei in einer Interessenabwägung im Einzelfall einzelne Gründe höher gewichtet werden können. Dabei liegt es im Wesen von Verkehrsbeschränkungen, dass sie vielfach auf der einen Seite Verbesserungen bewirken, auf der anderen Seite Nachteile nach sich ziehen. Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz verlangt, dass die mit der verkehrspolizeilichen Anordnung erzielten Vorteile in einem vernünftigen Verhältnis zu den damit verbundenen Nachteilen stehen (VPB 1993, Nr. 9).Unter "andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe" können auch ortsplanerische Überlegungen fallen (VPB 1987, Nr. 51).Dabei ist zu überprüfen, ob diese Zielsetzungen mit den beabsichtigten Verkehrsanordnungen erreicht werden können. Die ortsplanerischen, umweltschützerischen und verkehrspolizeilichen Überlegungen sind einander gegenüberzustellen. Die Geeignetheit des verkehrspolizeilichen Massnahmenpakets als Ganzes zur Verwirklichung des verkehrsberuhigten Gemeindezentrums nach den Plänen des Zonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplanes "Dorfzentrum" wird von der Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten. Die Verkehrssignalisation, erlassen durch den Gemeinderatsbeschluss vom 2. Juli 1992, beachte jedoch die Auswirkungen auf die spezielle Situation der Mühlegasse Süd zu wenig und schaffe eine gefährliche Verkehrssituation. Nach bestehender Verkehrsführung und Signalisation müsse zumindest das Abbiegen von der Mühlegasse nach rechts in die G.-strasse für Motorwagen und Motorräder untersagt werden. Die Mühlegasse müsse als Sackgasse signalisiert werden und es sei eine Wendemöglichkeit zu schaffen. Denn sämtliche Zubringer müssten rückwärts fahrend nach rechts in verbotener Fahrtrichtung in die G.-strasse einbiegen, was verboten sei. Diese Einwendungen sind nicht stichhaltig. Die Beschwerdeführerin kann weiterhin, vorwärts oder rückwärts, auf einer Distanz von ca. 60 m zu ihrer Liegenschaft rechtmässig den Fussgänger- und Radfahrerbereich der Mühlegasse befahren und verlassen und anschliessend auf der gemischten Verkehrsfläche der Kreuzung G.-strasse/Mühlegasse manövrieren, ohne die verbotene Fahrtrichtung der G.-strasse zu tangieren. Es ist auch falsch, zu behaupten, die Mühlegasse sei eine Sackgasse, denn es handelt sich um eine Verkehrsfläche, die für den Fussgänger-, Radfahrer- und Zubringerverkehr offen ist. Richtig ist, dass das Wenden vor der Liegenschaft der Beschwerdeführerin nicht möglich ist. Durch das Einbahnregime wird jedoch kein zusätzlicher Gefahrenherd geschaffen, denn die Kreuzung G.-strasse/Mühlegasse lässt ein gefahrloses Manövrieren zu. Die Beschwerdeführerin macht im weiteren geltend, die ungehinderte Zu- und Wegfahrt zu ihrer Liegenschaft werde verunmöglicht. Dies ist nicht richtig. Die Zufahrt wird teilweise erschwert, denn die Beschwerdeführerin muss ihr Fahrzeug auf den Parkplätzen der Verzweigung Mühlegasse/M.-strasse oder auf der M.-strasse in einer Distanz von ca. 60 m zur Liegenschaft abstellen, wenn sie das Fahrzeug parkieren will. Da sie auf eigenem Grund auch bisher aus räumlichen Gründen keinen Parkplatz erstellen konnte, und auf der Mühlegasse auch bisher keine legalen Parkplätze vorhanden waren, ist diese Erschwernis rechtlich unbedeutend. Zubringertransporte lässt die Signalisation von der G.-strasse her aus beiden Richtungen ungehindert zu. Dadurch wurden die Bedürfnisse der Liegenschaft von Frau A. dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechend berücksichtigt. Der je nach Abfahrtsrichtung durch die neue Verkehrsführung verursachte Umweg bewegt sich im zulässigen Rahmen. 4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die am 2. Juli 1992 beschlossene Signalisation auf den Zonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplan "Dorfzentrum" abgestimmt und geeignet ist, die geplante verkehrsarme Zone im Zentrum zu realisieren. Mit dem Einbahnregime kann die Verkehrsberuhigung auf eine für die Anstösser schonende Art und Weise erreicht werden, ohne dass ihr Zugang zu den Liegenschaften zu stark beschränkt wird. Die leichten Erschwernisse, die für den motorisierten Zubringerverkehr zur Mühlegasse Süd entstehen, stehen in einem vernünftigen Verhältnis zu den Vorteilen für die Wohnqualität der Mühlegasse und des ganzen Quartiers. Die Erschliessungsordnung des Zonen- und Erschliessungsplanes "Dorfzentrum" ist in sich folgerichtig und dient sowohl den Interessen der Gewerbetreibenden des Dorfzentrums wie denjenigen der ganzen Bevölkerung der Gemeinde. Die darauf abgestimmte Signalisationsverfügung weist keine Mängel auf, die das Ganze in Frage stellten. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 10. November 1993*

Keywords

traffic calmingproportionalitygeneral administrative orderright to be heardroad installationone-way trafficplanning interests

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the plant tubs installed for traffic calming were reviewable traffic restrictions under the SVG/SSV rules.

Extracted holding

The plant tubs were part of the road installation, not functional traffic restrictions under the SVG; the building permit for them was final and could not be reviewed in this proceeding.

Extracted reasoning

Bauliche traffic-calming works are treated as road construction measures governed by cantonal and municipal road law, even if they pursue the same goal as a traffic restriction.

Key legal question

Whether the municipal traffic measures were invalid for lack of prior hearing.

Extracted holding

No prior hearing was required because traffic measures are general administrative orders.

Extracted reasoning

General administrative orders are treated like legal norms as regards participation rights, so affected persons need not be heard before issuance.

Key legal question

Whether the one-way and parking measures were unlawful or disproportionate.

Extracted holding

The measures were lawful and proportionate; they appropriately balanced traffic-calming, planning, and the appellant's access interests.

Extracted reasoning

Article 3(4) SVG allows measures for local planning reasons as well; the chosen measures were suitable, necessary, and acceptable despite some access inconvenience.

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