ZZ.1992.39•Rules for approving information boards as advertisements
ZZ.1992.39Other CourtMar 10, 1992Partially Granted
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H. AG challenged the Bau-Departement’s refusal of applications for historical and economic chronicle boards. The court held that the boards were foreign advertisements subject to cantonal aesthetic rules, but that the department’s approval practice was partly too rigid. It accepted that the boards may be restricted to prevent disfigurement and that the surface may not be dominated by advertising, yet ruled that an absolute façade-only rule, mandatory municipal consent, a strict one-board-per-municipality rule, and a fixed maximum size of 160 x 140 cm were not generally justified. The matter was thus only partly successful for the applicant.
§ 7 RV; Fremdreklamen und Informationstafeln; Verhältnismässigkeit der Bewilligungspraxis. Reklamen im Bereich öffentlicher Strassen unterstehen neben dem eidgenössischen Strassenverkehrsrecht den kantonalen Vorschriften über Landschafts- und Ortsbildschutz. Informationstafeln mit Ortsplänen und geschichtlichen oder wirtschaftlichen Hinweisen können ausnahmsweise bewilligt werden, soweit ihr im öffentlichen Interesse liegender Informationsgehalt dies rechtfertigt; sie bleiben jedoch als Fremdreklamen grundsätzlich streng zu behandeln. Verwaltungsinterne Richtlinien sind zulässig, müssen aber dem Gesetzeszweck entsprechen und dürfen nicht schematisch und starr angewendet werden. Absolut zwingende Anforderungen an Fassadenanbringung, Gemeindezustimmung oder Stückzahl pro Gemeinde sind unzulässig, wenn sie den Einzelfall ohne Rücksicht auf örtliche Verhältnisse ausschliessen. Grössenbeschränkungen sind grundsätzlich erlaubt, dürfen aber nicht unnötig verengt werden; eine Beschränkung der Werbefläche auf höchstens die Hälfte ist zulässig, soweit die Information im Vordergrund bleibt.
| Geschäftsnummer: | ** ZZ.1992.39** |
|---|---|
| Instanz: | Verwaltungsgericht |
| Entscheiddatum: | 11.03.1992 |
| FindInfo-Nummer: | O_VW.2015.75 |
| Titel: | ** Reklamebewilligung** |
| Resümee: | § 7 Reklameverordnung. Zulässigkeit von Geschichts- und Wirtschaftschroniktafeln. |
| SOG 1992 Nr. 39 **§ 7 Reklameverordnung.*Zulässigkeit von Geschichts- und Wirtschaftschroniktafeln. Die H. AG produziert Geschichts- und Wirtschaftschroniktafeln und stellt sie als Informationstafeln in Ortschaften auf. Die Tafeln enthalten einen Ortsplan und informieren über die geschichtliche und/oder wirtschaftliche Entwicklung einer Gemeinde und des ortsansässigen Gewerbes. Die "Wirtschaftschronik" stellt eine Werbung für ortsansässige Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe dar. Das Bau-Departement, welches verschiedene Gesuche der H. AG zu beurteilen hatte, stellte fest, dass es sich bei den Tafeln um Reklamen handle und verlangte aufgrund der Reklameverordnung, dass sie nur flach an den Fassaden öffentlich zugänglicher Gebäude angebracht würden, dass die Zustimmung der Grundeigentümer und der Standortgemeinde beizubringen sei, dass pro Gemeinde nur 1 Tafel angebracht werde und dass die Tafeln schlicht, unbeleuchtet und in einer maximalen Grösse von 160 cm x 140 cm, wovon maximal die Hälfte als Fremdreklame, errichtet würden. Weil diese Voraussetzungen von den Gesuchen nicht restlos erfüllt wurden, lehnte das Bau-Departement die Gesuche der H. AG ab. Im Beschwerdeverfahren nahm das Verwaltungsgericht zu den verlangten Voraussetzungen für die Bewilligung von Wirtschaftschroniktafeln wie folgt Stellung: 2. Reklamen, die sich im Bereich öffentlicher Strassen befinden, unterliegen einerseits dem Strassenverkehrsrecht des Bundes, soweit die Verkehrssicherheit betroffen ist (Art. 6 SVG, Art. 95 ff. SSV), und anderseits Vorschriften des Kantons zum Schutz des Landschafts- und Ortsbildes. Es ist unbestritten, dass die fraglichen Informationstafeln den Vorschriften des eidgenössischen Strassenverkehrsrechtes entsprechen. Zu prüfen ist somit die Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht. Nach Art. 100 Abs. 2 SSV sind die Kantone befugt, ergänzende Vorschriften zu erlassen, namentlich zum Schutz des Landschafts- und Ortsbildes. Der Kanton Solothurn hat von seiner Kompetenz in der Verordnung über die Beschränkung der Aussen- und Strassenreklame (Reklameverordnung, abgekürzt RV) vom 14. Oktober 1954 Gebrauch gemacht. Die Verordnung hat ihre gesetzliche Grundlage heute in §§ 119 und 126 Baugesetz. In § 7 RV wird bestimmt, dass Reklamen, Anschlagstellen und Hinweise weder das Landschafts-, Orts- oder Strassenbild, noch geschützte Häusergruppen oder einzelne Bauwerke von Schönheitswert oder historischer Bedeutung verunstalten dürfen. Diese Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit und des Eigentums ist zulässig, da sie im öffentlichen Interesse liegt und auf gesetzlicher Grundlage beruht. Bei der Anwendung der Bestimmung sind auch die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit zu beachten. Sowohl das eidgenössische wie auch das kantonale Recht unterscheiden zwischen Eigen- und Fremdreklamen. Eigenreklamen werben für Firmen, Betriebe, Produkte und dergleichen, die mit dem Standort der Reklamen in einem örtlichen Zusammenhang stehen; sie sind am Gebäude selbst oder in dessen unmittelbarer Nähe anzubringen (Art. 95 Abs. 5 und 7 SSV, § 2 RV).Fremdreklamen werben für Firmen, Betriebe, Produkte und dergleichen, die mit dem Standort der Reklame in keinem örtlichen Zusammenhang stehen (Art. 95 Abs. 4 SSV).Sie sind nach § 3 RV nur an öffentlichen Anschlagstellen zulässig. Nach dieser Unterscheidung ist klar, dass es sich bei den Informationstafeln der Beschwerdeführerin um Fremdreklamen handelt. 3. Reklamen müssen sich von ihrem Zweck her von der Umgebung deutlich abheben, was die Gefahr einer ästhetischen Beeinträchtigung der Umgebung erhöht (BVR 1990 S. 175).Bei der Handhabung des Verunstaltungsverbotes nach § 7 RV ist deshalb eine strenge Bewilligungspraxis geboten, vor allem auch was die Zahl und die Grösse der Reklamen betrifft (SOG 1988 Nr. 30, nicht publ. VGE vom 28.9.1990 i.S. Garage St. und vom 23. Oktober 1991 i.S. APG, BGE 87 I 352 ff.). Dies gilt nach dem Sinn der Reklameverordnung besonders für Fremdreklamen. Eine Erhöhung der Anforderungen für Fremdreklamen lässt sich mit einer Interessenabwägung begründen: An einem bestimmten Ort angesiedelte Betriebe haben verglichen mit Betrieben ohne Beziehung zu diesem Standort ein erhöhtes Interesse, auf sich aufmerksam zu machen, und die Eigenreklame dient dem Publikum auch zur Orientierung über den Standort des Betriebes. Fremdreklamen haben dagegen ausschliesslich Werbecharakter (BVR 1991 S. 319 f., BGE 98 Ib 342).An der Werbung bestehen zwar auch schützenwerte Interessen (vgl. BVR 1978 S. 377).Diese lassen sich jedoch an dafür besonders geeigneten Orten genügend oder sogar besser wahrnehmen als an Orten, die sich aus Gründen des Natur- und Heimatschutzes oder der Verkehrssicherheit weniger eignen. Bei der Werbung auf Informationstafeln kommt noch hinzu, dass es sich um Fremdreklamen handelt, die nach § 3 RV nur auf öffentlichen Anschlagstellen zulässig wären. Dass hier auf diese Voraussetzung verzichtet wird, ist dadurch begründet, dass die mit den Tafeln verbundene Information (Ortspläne, geschichtliche Abrisse usw.) im öffentlichen Interesse liegt. Das hat zur Folge, dass Informationstafeln nur soweit zu bewilligen sind, als sie durch dieses Informationsbedürfnis gerechtfertigt sind. 4. Das Bau-Departement, das zur Bewilligung von Reklamen im Bereich von Kantonsstrassen zuständig ist (§ 6 Abs. 2 RV), hat Kriterien aufgestellt, denen Informationstafeln zu genügen haben. Der Erlass von Richtlinien zur Erzielung einer rechtsgleichen und voraussehbaren Bewilligungspraxis ist an sich nicht zu beanstanden. Die Richtlinien müssen jedoch dem Sinn der gesetzlichen Vorschriften entsprechen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Sie dürfen nicht zu einer rein schematischen und starren Handhabung führen, welche die Berücksichtigung besonderer Umstände im Einzelfall ausschliesst. Bevor die Bewilligung der drei Informationstafeln behandelt wird, ist zunächst zu prüfen, ob die vom Bau-Departement aufgestellten und im angefochtenen Entscheid dargestellten Kriterien rechtlich in Ordnung sind. a) Der Grundsatz, dass die Tafeln nur flach an den Fassaden von öffentlich zugänglichen Gebäuden (Gemeindeverwaltung, Schulhäuser, Postgebäude usw.), d.h. nicht freistehend zulässig sind, kann zwar als Regel, nicht aber in jedem Fall gelten. Vom Standpunkt der Ästhetik -- und darauf kommt es an -- kann je nach den örtlichen Verhältnissen ein der Gebäudefassade vorgelagerter Standort sogar besser sein. Beim Augenschein hat sich beispielsweise gezeigt, dass sich die Tafel in T. an ein Mäuerchen und ein Gebüsch vor der EKO-Bank anlehnt und so besser wirkt und vor allem auch besser sichtbar ist (was bei einer Informationstafel wesentlich ist), als wenn sie an der dortigen Hausfassade angebracht wäre. Hinsichtlich des Standortes könnte sie demnach bewilligt werden. b) Dass die Zustimmung der jeweiligen Grundeigentümer vorliegen muss, ist unbestritten. Die Beschwerdeführerin hat denn auch die entsprechenden Zustimmungen eingeholt. Hingegen besteht keine Grundlage, die Zustimmung der Gemeinde zwingend zu fordern. Die Standortgemeinde muss zwar ein Mitspracherecht haben, da sie ein erhebliches Interesse an der Information hat und am besten beurteilen kann, wo und wie viele Informationstafeln erforderlich sind. Es dürfte auch zweckmässig sein, wenn sie dazu ein Konzept ausarbeitet. Ein absolutes Zustimmungserfordernis würde jedoch der Handels- und Gewerbefreiheit widersprechen, da damit der Gemeinde erlaubt würde, wirtschaftspolitische Zielsetzungen zu verfolgen (vgl. BVR 1990 S. 172, ZBl 1988 S. 326 ff.). c) Dass im Hinblick auf den Natur- und Heimatschutzes und das Informationsbedürfnis die Zahl der Orientierungstafeln beschränkt werden muss, versteht sich von selbst. Der vom Bau-Departement aufgestellte Grundsatz, dass pro Gemeinde nur 1 Orientierungstafel zulässig ist, ist jedoch zu starr. Je nach der Grösse und der Gliederung der Gemeinde kann ein Bedürfnis nach mehreren Tafeln bestehen. d) Von den Grundsätzen, wie die Tafeln auszuführen sind, wird von der Beschwerdeführerin die Normierung der Grösse beanstandet. Die Überprüfung der Bestimmungen, dass die Tafeln maximal 160 cm breit und 140 cm hoch sein dürfen und von der Gesamtfläche minimal 1/2 auf die Orientierung und maximal 1/2 auf die Fremdreklame zu entfallen hat, ergibt folgendes: Eine ziffernmässige Beschränkung der Grösse bestimmter Reklamen ist teilweise in der Reklameverordnung vorgesehen (vgl. § 2 Abs. 2) und teilweise durch die Praxis des Bau-Departementes geschaffen worden. Das Verwaltungsgericht hat in zwei Entscheiden generelle Grössenbeschränkungen, die durch das Bau-Departement geschaffen wurden, geschützt (für sogenannte Blindbänder bei Autotankstellen in SOG 1988 Nr. 30 und für Plakatanschlagestellen im Entscheid vom 23. Oktober 1991 i.S. APG).Massgebend dafür war, dass die Gefahr der Verunstaltung mit Zunahme der Grösse ansteigt und dass angesichts der fast unbegrenzten Nachfrage nach Reklamemöglichkeiten die Bewilligung einer besonderen Grösse aus Gründen der Rechtsgleichkeit weitere solche Bewilligungen nach sich zöge. Nun fragt sich aber, ob bei Informationstafeln die Beschränkung auf eine Grösse von 160 cm x 140 cm aus ästhetischen Gründen und bei Berücksichtigung des Informationsbedürfnisses überall erforderlich ist. Je nach dem Standort, der Grösse der Gemeinde und weiteren Umständen kann zumindest eine etwas grössere Breite durchaus tragbar sein. Hier dürfte das maximal zulässige Mass eher bei etwa 200 cm liegen. Auf dieses Mass könnte sich offenbar auch die Beschwerdeführerin beschränken, wie die Ausführungen ihrer Vertreter am Augenschein ergeben haben. Eine Bestimmung, dass bei Informationstafeln die Werbefläche die Hälfte der Gesamtfläche nicht überschreiten darf, findet sich im Kanton Bern (vgl. BVR 1990 171 f.).Gemäss Art. 9 der bernischen Reklameverordnung sind Informationstafeln Einrichtungen mit überwiegend im öffentlichen Interesse liegendem Informationsgehalt (Ortspläne, geschichtliche Abrisse usw.) und zusätzlicher Werbefläche, wobei die Werbefläche die Hälfte der Gesamtfläche nicht überschreiten darf. Andernfalls handelt es sich um Fremdreklame im Sinne von Art. 5 RV (Bern).Das solothurnische Recht kennt keine entsprechende Bestimmung. Hier ist jedoch zu beachten, dass es sich bei den Hinweisen auf ortsansässige Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe um Fremdreklamen handelt, die nach § 3 RV nur an öffentlichen Anschlagestellen zulässig wären. Wenn nun das Bau-Departement bei Informationstafeln im Hinblick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Informationsgehalt Ausnahmen gestattet, kann es auch verlangen, dass die darauf angebrachte Werbung nicht überwiegt. Der von ihm aufgestellte Grundsatz, dass im Maximum 1/2 der Grundfläche auf die "Fremdreklame" entfallen darf, ist somit nicht zu beanstanden. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 11. März 1992 |
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Whether the boards were subject only to federal road-traffic rules or also to cantonal landscape and townscape protection rules
The boards complied with federal road-traffic law, but cantonal rules under the Reklameverordnung also applied and had to be assessed.
Advertisements in the area of public roads are governed both by federal traffic safety rules and by cantonal provisions protecting landscape and townscape.
Whether the information boards had to be treated as Fremdreklamen
Yes. The boards were foreign advertisements because they promoted businesses without a local connection to the display site.
Under the federal and cantonal distinction between own and foreign advertisements, only own advertisements have an immediate local link; these boards served third-party businesses and therefore fell within foreign advertising.
Whether the department could require the boards to be mounted only flat on building façades, with municipal approval and only one board per municipality
These requirements were too rigid. Façade mounting may be a rule but not an absolute condition; municipal consent cannot be made mandatory; and a single board per municipality is overly inflexible.
The approval practice must remain proportionate and allow case-by-case assessment; a municipality may have a say, but an absolute veto would conflict with economic freedom.
Whether the size limit of 160 x 140 cm and the rule that at most half the surface may be used for advertising were lawful
The half-and-half rule was unobjectionable, but the fixed size limit of 160 x 140 cm was too rigid and could not be upheld as a general rule for all cases.
General size limits may be justified to prevent visual impairment, but for information boards the permissible size depends on location, municipality size and other circumstances; a somewhat larger format may still be acceptable.
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