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Challengeability of hunting concession awards

ZZ.1990.49Other CourtJan 7, 1990Granted

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Omnilex summary

A rival group of hunters challenged the award of hunting district no. 39, arguing that the successful bidder should have been them. The Administrative Court held that hunting district leases under the new cantonal Hunting Act remain exercises of the hunting regale and constitute public-law concessions. Even though the statute refers to a public-law contract, the award decision is still an appealable administrative decision under § 20 VRG. The court found no indication that the new law intended to eliminate judicial review of the award.

Omnilex headnote

§§ 2, 5 JG; § 20 VRG; challengeability of the award of a hunting district; the leasing of hunting districts is a public-law concession and not a purely private contractual act. The canton, as holder of the hunting regale, acts in a sovereign capacity; the statutory reference to a public-law lease contract does not exclude review of the award decision. Decisive is that the authority unilaterally fixes the contractual content, the selection of the successful applicant is legally constrained, and the legislative materials do not evidence an intent to abolish remedies. The award decision is therefore an appealable decision within the meaning of § 20 VRG, and judicial review is not displaced by a mere supervisory remedy or by the later contract stage (consid. relevant reasoning throughout).

Full text

Geschäftsnummer:** ZZ.1990.49**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:08.01.1990
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.259
Titel:** Verpachtung von Jagdrevieren**
Resümee:§§ 2, 5 Jagdgesetz; § 20 VRG. - Verpachtung von Jagdrevieren. Die Vergabe der Jagdreviere durch öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S. von § 5 JG ist rechtlich die Begründung eines Konzessionsverhältnisses. Der Entscheid, wem ein Revier vergeben wird, ist auch nach dem neuen Jagdgesetz anfechtbar.
SOG 1990 Nr. 49 **§§ 2, 5 Jagdgesetz; § 20 VRG.*Verpachtung von Jagdrevieren. Die Vergabe der Jagdreviere durch öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S. von § 5 JG ist rechtlich die Begründung eines Konzessionsverhältnisses. Der Entscheid, wem ein Revier vergeben wird, ist auch nach dem neuen Jagdgesetz anfechtbar. Anlässlich der Revierversteigerung für die Pachtperiode 1989/96 bewarb sich für das Revier Nr. 39 neben der bisherigen Jagdgesellschaft eine weitere Gruppe von Jägern. Gegen den Zuschlag an die bisherige Inhaberin beschwerten sich die neuen Interessenten beim Regierungsrat und beim Verwaltungsgericht und verlangten unter anderem den Zuschlag an sie selbst. Das Verwaltungsgericht bejahte seine Zuständigkeit und beurteilte die Frage, ob es sich bei der Reviervergabe nach neuem Jagdgesetz um einen anfechtbaren Entscheid handle, wie folgt: Aus § 2JG ergibt sich, dass die Jagd nach wie vor als kantonales Regal betrachtet wird und der Kanton das Recht zur Ausübung der Jagd durch Verpachtung von Revieren verleiht. Die Verleihung geschieht nach § 5 JG konkret in der Weise, dass die Jagdreviere durch das zuständige Departement auf dem Wege der öffentlichen Versteigerung oder ausnahmsweise freihändig verpachtet werden. Die Verpachtung erfolgt "durch öffentlichrechtlichen Vertrag", wobei die Pachtbedingungen durch das Departement festgesetzt werden. Das zuständige Departement legt auch die Steigerungsbedingungen fest und schlägt die Reviere bei der Versteigerung zu (§ 7 JG), Schliesslich ist das Departement auch befugt, die Pacht unter gewissen Voraussetzungen durch Verfügung zu beenden (§ 9 Abs. 2 JG). Das Forst-Departement argumentiert in seiner Vernehmlassung, die Vergabe der Jagdreviere erfolge durch einen Vertragsabschluss (öff.-rechtl. Vertrag), bei welchem der Kanton über quasi privatrechtliche Freiheit verfüge und der deshalb nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel anfechtbar sei, höchstens mittels Aufsichtsbeschwerde. Das Polizei-Departement (als instruierendes Departement des Regierungsrates) hält dafür, die Entscheide über die Steigerungsbedingungen und die Versteigerung müssten unbestrittenermassen anfechtbar sein, falls zwingende Normen verletzt oder gegebenes Ermessen überschritten worden sei; zuständig sei das Verwaltungsgericht. Da die Verpachtung der Reviere durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolge, wäre für Streitigkeiten nach § 48 lit. b GO ebenfalls das Verwaltungsgericht (im Klageverfahren) zuständig; die beschwerdeführende Jagd-Interessengruppe sei aber als Dritte nicht am Vertrag beteiligt, und es könne sich deshalb bei ihrer Beschwerde nicht um eine Streitigkeit in diesem Sinne handeln. Die Beschwerdeführer und die privaten Beschwerdegegner äussern sich zu dieser Frage nicht. Die Kantone sind im Rahmen von Art. 25 BV und Art. 1 JSG befugt, die Jagd zu ordnen. Ihnen steht das Jagdregal zu (BGE 101 Ib 59 ff. mit zahlreichen Hinweisen; Burckhardt, Komm. BV, 1931, Art. 25, S. 187). Als Träger des Regals tritt der Kanton nicht wie ein Privater auf, sondern als Inhaber der Staatsgewalt. Der Kanton kann das Jagdrecht an Private verleihen und dafür ein Entgelt verlangen, welches als sogenannte Regalgebühr eine öffentliche Abgabe darstellt (BGE 101 Ib 63 f.).Beim System der Revierpacht verleiht der Staat Jagdreviere durch "Verpachtung" zur ausschliesslichen Nutzung an private Einzelpersonen oder Gruppen. Das Rechtsverhältnis zwischen Staat und Jagdpächter wird von Lehre und Rechtsprechung als Konzessionsverhältnis betrachtet (vgl. z.B. Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, S. 225 f.; BGE 88 I 22, 90 II 422, 95 I 499, 96 I 554, 101 Ib 63 f., teilweise zur "Fischpacht"). Das alte wie das neue solothurnische Jagdrecht entsprechen dieser Konzeption der Revierpacht. Es ist deshalb auch im Kanton Solothurn davon auszugehen, dass die Jagdrevierverpachtung mittels Konzession geschieht. Damit steht fest, dass der Staat bei der Reviervergabe jedenfalls nicht wie ein Privater, als Träger von privaten Rechten, auftritt, sondern als Hoheitsträger; demzufolge unterliegt sein Verhalten grundsätzlich dem öffentlichen Recht. Noch nicht entschieden ist damit aber die Frage, ob das staatliche Handeln in der Form einer anfechtbaren Verfügung bzw. eines Entscheides im Sinne von § 20 VRG erfolgt. Die Rechtsnatur von Konzessionen ist in der Lehre heftig umstritten, insbesondere ob oder wie weit es sich dabei um Vertrags- oder vertragsähnliche Verhältnisse handelt (Gygi, a.a.O., S. 204, 207 f.; Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Nr. 119 B III, Nr. 46 B IV a, Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 1983, N. 664, 666 f.; Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1980, S. 168-172, 488 f.).Eine Verallgemeinerung für alle möglichen Konzessionen ist wohl, wie Gygi (a.a.O.) betont, nicht angebracht. Für die solothurnische Jagdrevierverpachtung kann jedenfalls nicht von einem rein vertraglichen Verhältnis ausgegangen werden, auch wenn das Gesetz von der Verpachtung "durch öffentlichrechtlichen Vertrag" spricht: So wird der Inhalt des "Pachtvertrages" einseitig und zum voraus allein von der Behörde festgelegt, eine Abschlussfreiheit besteht nicht, höchstens beim Entscheid darüber, ob ein Revier durch Versteigerung vergeben werden soll (wobei hier nur eine Vergebung an die bisherigen Pächter möglich ist, und nur für eine einzige Pachtperiode), und wem bei einer Versteigerung das Revier zu vergeben ist, ist ebenfalls gesetzlich soweit möglich geregelt. Dazu kommt, dass nach § 9 das Departement den "Pachtvertrag" unter bestimmten Voraussetzungen durch Verfügung aufheben kann. Die Annahme einer Vergebung (bzw. eines Zuschlags) durch (mitwirkungsbedürftige) Verfügung liegt unter diesen Umständen viel näher. Geht man von einer Vergebung durch Verfügung bzw. Entscheid im Sinne von § 20 VRG aus, so entspricht dies auch der Auffassung des Regierungsrates als Beschwerdeinstanz unter dem alten Jagdrecht. In seinen Entscheiden betrachtete der Regierungsrat sich nämlich als Rechtsmittelinstanz und nicht als blosse Aufsichtsbehörde (vgl. z.B. GER 1948 Nr. 24-26, 1956 Nr. 18/19). Schliesslich ergibt sich aus den veröffentlichten Materialien zum neuen Jagdgesetz nicht, dass bezüglich des Jagdsystems etwas geändert oder die Anfechtbarkeit der Reviervergebung aufgehoben werden wollte (Botschaft des RR vom 26.1.1988, KRV 1988, Anhang nach S. 704; Beratung im Kantonsrat, KRV 1988, S. 532 f., 647 ff.).Die Wendung in § 5 des neuen Gesetzes, dass die Reviere verpachtet bzw. durch öffentlichrechtlichen Pachtvertrag vergeben würden, entspricht der traditionellen Ausdrucksweise; damit wollte, so muss angenommen werden, vor allem klargestellt werden, dass es sich um ein öffentlichrechtliches und nicht um ein privatrechtliches Pachtverhältnis handelt. Wenn man gleichwohl nach dem Wortlaut von § 5 Abs. 1 JG von einem vertraglichen (öffentlichrechtlichen) Konzessionsverhältnis ausgehen wollte, bedeutete das aber noch nicht, dass der Entscheid über die Eingehung des Vertrages nicht dennoch anfechtbar wäre. Man müsste in diesem Fall differenzieren zwischen dem Entscheid der Behörde, wem ein Revier zu vergeben sei, und dem anschliessend mit den auserwählten Bewerbern abgeschlossenen Pachtvertrag. Zumindest beim Verfahren der Reviervergabe durch öffentliche Versteigerung drängte sich dies aus mehreren Gründen auf. So gewährt das neue Jagdgesetz bei der öffentlichen Versteigerung bestimmten Bewerbern einen Anspruch auf den Zuschlag, und dieser Anspruch muss, falls notwendig, auf dem Rechtsmittelweg durchgesetzt werden können. Dass der unter dem alten Recht bestehende Rechtsschutz aufgehoben werden wollte, lässt sich zudem, wie gesagt, den Materialien zum neuen Jagdgesetz nicht entnehmen. Und ein Vergleich mit andern Kantonen, welche das System der Revierpacht kennen, zeigt, dass überall eine Anfechtung der Reviervergebung möglich ist, auch wenn nach Gesetz und Rechtsprechung die Vergebung durch öffentlichrechtlichen Vertrag geschieht, wie beispielsweise im Kanton Aargau (AGVE 1975 S. 565, 1970 S. 379 ff.; vgl. für den Kanton Zürich ZBl. 1962 S. 240 ff., 1964 S. 501 ff., Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts 1977 Nr. 11 und 20; für den Kanton Thurgau Zbl. 1979 S. 95 f.; für den Kanton St. Gallen SGGVP 1963 S. 185 ff., BGE 96 I 550 f.; für den Kanton Basel-Land BGE 87 I 259 ff.). Eine Überprüfung des Zuschlages mittels verwaltungsrechtlicher Klage ist nicht möglich, da es sich dabei nicht um eine vermögensrechtliche Streitigkeit im Sinne von § 48 lit. a GO handelt und nach § 48 lit. b GO nur Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichen Verträgen der Klage zugänglich sind, nicht aber Streitigkeiten darüber, mit wem allenfalls ein derartiger Vertrag einzugehen oder nicht einzugehen ist; auch von daher stünde der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Zuschlag nichts im Wege. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 8. Januar 1990

Keywords

hunting concessionpublic law contractadministrative appealregalejudicial reviewpublic auction

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the award of a hunting area under the new Hunting Act is challengeable under § 20 VRG.

Extracted holding

Yes. The award of a hunting district is a sovereign concession decision and therefore an appealable decision under § 20 VRG.

Extracted reasoning

The canton acts as holder of the hunting regale, not as a private person. Although the law speaks of leasing by public-law contract, the content is fixed unilaterally by the authority, there is no true contractual freedom, and the legal scheme leaves room for review of the award decision. The legislative materials do not show any intent to abolish judicial review.

Key legal question

Whether the award could only be attacked by supervisory complaint or only by civil-style contract action.

Extracted holding

No. A supervisory complaint is not the exclusive remedy, and a contract action is not the proper vehicle for disputing whom the authority must contract with.

Extracted reasoning

The contested act concerns the prior selection of the successful bidder, not a later contractual dispute. Because the challenge concerns the award itself, administrative judicial review is available.

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