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Appeal against nursing home tax cap regulation inadmissible

VWBES.2017.498Other CourtApr 8, 2018Inadmissible

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The Solothurn Association of Retirement and Nursing Homes challenged a 2017 cantonal government decree fixing maximum tariffs for all recognized nursing and care homes for 2018. The Administrative Court held ex officio that the decree was a legislative act, or at least a generally abstract order, and therefore not an admissible object of appeal under cantonal procedural law. The court also found no higher-law requirement for direct judicial review, since individual tariff items could still be reviewed incidentally in concrete cases. It therefore did not examine further admissibility requirements and dismissed the appeal as non-entered.

Omnilex headnote

§ 50 Abs. 4 GO; § 52 SG; Art. 29a BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK: Ein Regierungsratsbeschluss, der für alle anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons während eines Jahres Höchsttaxen festsetzt, ist als generell-abstrakter, rechtsetzender Akt bzw. kantonaler Erlass zu qualifizieren. Erlasse sind nach kantonalem Recht kein zulässiges Anfechtungsobjekt vor dem Verwaltungsgericht und entziehen sich der abstrakten Normenkontrolle. Verfassungs- und konventionsrechtlich besteht kein Anspruch auf direkte Anfechtung eines solchen Tarifs, soweit dessen einzelne Bestimmungen im konkreten Anwendungsfall vorfrageweise überprüft werden können (E. 2.4 ff.).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2017.498**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:09.04.2018
FindInfo-Nummer:O_VW.2018.76
Titel:** Höchsttaxen im Bereich Pflege**
Resümee:§ 50 Abs. 4 GO, § 52 SG. Rechtsnatur eines Regierungsratsbeschlusses. Der Regierungsratsbeschluss, der die Höchsttaxen für alle anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons für ein Jahr festsetzt, ist als Akt der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu betrachten. Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle entzogen.
SOG 2018 Nr. 8 § 50 Abs. 4 GO, § 52 SG. Rechtsnatur eines Regierungsratsbeschlusses. Der Regierungsratsbeschluss, der die Höchsttaxen für alle anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons für ein Jahr festsetzt, ist als Akt der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu betrachten. Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle entzogen. * Sachverhalt:* 1. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2017/2098 vom 11. Dezember 2017 wurden vom Regierungsrat die Höchsttaxen für die Leistungsvergütung und für die Berechnung der Ergänzungsleistungen im Jahr 2018 für stationäre und teilstationäre Angebote im Bereich Pflege (Alters- und Pflegeheime, Langzeitpflege Solothurner Spitäler AG, Tagesstätten im Alter) festgelegt. Dagegen erhob die Gemeinschaft Solothurnischer Alters- und Pflegeheime am 18. Dezember 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein. * Aus den Erwägungen:* 1. Anfechtungsobjekt ist der Regierungsratsbeschluss vom 11. Dezember 2017, mit welchem festgelegt wird, wie viel die anerkannten Alters- und Pflegeheime des Kantons Solothurn im Jahr 2018 maximal für die Pflege, Betreuung und Hotellerie verlangen dürfen. Der angefochtene Entscheid weist keine Rechtsmittelbelehrung auf. Es ist von Amtes wegen zu prüfen, ob eine Beschwerdemöglichkeit besteht und ob das Verwaltungsgericht zuständige Beschwerdeinstanz ist. Weiter stellt sich die Frage, ob die Gemeinschaft Solothurnischer Alters- und Pflegeheime zur Beschwerdeführung legitimiert ist. 2.1 Gemäss § 49 Abs. 1 Gesetz über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen. Gemäss § 50 Abs. 2 GO ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter anderem nicht zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats über Begnadigungen, Behördenwahlen, die Aufsicht über Behörden, den öffentlichen Verkehr, Beiträge, auf die kein Rechtsanspruch besteht oder die Schulkreisbildung. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist überdies nicht zulässig gegen Erlasse und gegen Verfügungen und Entscheide über die Genehmigung von Erlassen und – insbesondere zwischen Gemeinden geschlossenen – Verträgen (vgl. § 50 Abs. 4 GO). 2.2 Verfügungen und Entscheide sind laut § 20 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Kantons oder des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: a) die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten; b) die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten; oder c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren. Gemäss § 66 VRG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Entscheide und Verfügungen, durch die eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigt worden ist. Vor- und Zwischenentscheide, die entweder präjudizierlich oder für eine Partei von erheblichem Nachteil sind, sind Hauptentscheiden gleichgestellt. 2.3 Im angefochtenen Regierungsratsbeschluss werden den anerkannten Alters- und Pflegeheimen Höchsttarife auferlegt, die sie nicht überschreiten dürfen. Die massgebenden individuellen Taxen für die einzelnen Institutionen werden danach vom Departement des Innern separat festgelegt bzw. bewilligt (vgl. § 52 Sozialgesetz [SG, BGS 831.1]). Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob vorliegend eine generell-abstrakte Anordnung angefochten oder ein individuell-konkretes Handeln des Staates zu beurteilen ist. 2.4 Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 135 V 309 (= Pra 2010 Nr. 34, E. 1.2) zu Beschlüssen betreffend die für jedes Heim anwendbaren maximalen Tagestaxen wie folgt geäussert: «Die bestrittenen Beschlüsse könnten als Allgemeinverfügungen qualifiziert werden; jedenfalls muss dies ihre Qualifikation als generell-abstrakte Akte nahelegen. Tatsächlich wird in diesen Beschlüssen den vier Beschwerdeführern in ihrer Eigenschaft als Heime, die zur Aufnahme von Pensionären ermächtigt sind, welche Ergänzungsleistungen (EL) beziehen, eine Höchstgrenze für Tagestaxen auferlegt, die sie nicht überschreiten dürfen. Obwohl der Eingriff zeitlich (auf das Jahr 2009) begrenzt ist und nur eine begrenzte Anzahl von Adressaten betrifft (jeder Beschluss betrifft ein Heim mit einer begrenzten Anzahl von Pensionären, welche EL beziehen), so überschreitet doch seine Tragweite diejenige einer Verfügung. Betrachtet man die drei Beschlüsse vom 22. Dezember 2008 und denjenigen vom 16. Februar 2009 in ihrer Gesamtheit und berücksichtigt ausserdem die Tatsache, dass der Staatsrat 63 Beschlüsse erlassen hat, die auf individuelle Weise die Höchstbeträge festlegen, welche den Pensionären, die Anspruch auf Ergänzungsleistungen der AHV/IV haben, belastet werden dürfen (vgl. Stellungnahme des BSV), so ist doch davon auszugehen, dass die bestrittenen Verfügungen Teil einer allgemeinen Regelung der Tagestaxen für Pensionäre sind, welche Ergänzungsleistungen beziehen, und dass sich ihr Geltungsbereich über den ganzen Kanton erstreckt, sodass er einem rechtsetzenden Verwaltungsakt im Sinne von Art. 82 lit. b BGG gleichgesetzt werden muss.» 2.5 Gleiches muss auch vorliegend gelten. Die Höchsttaxen betreffen einzig das Jahr 2018 und sind damit ebenfalls zeitlich auf ein Jahr begrenzt. Im Gegensatz zu den im zitierten Bundesgerichtsentscheid genannten Beschlüssen betrifft die hier angefochtene Regelung nicht nur ein einzelnes Heim, sondern sogar alle fünfzig im Kanton Solothurn anerkannten Pflege- und Altersheime. Sie ist jedenfalls im Lichte der höchstrichterlichen Rechtsprechung als Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Der Regierungsratsbeschluss ist als Akt der Rechtsetzung und damit als kantonaler Erlass zu betrachten. 2.6 Ein Erlass bildet kein zulässiges Anfechtungsobjekt und ist der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle entzogen (vgl. § 50 Abs. 4 GO). Mit Blick auf die Rechtsweggarantie ist darauf hinzuweisen, dass Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, 0.101) keinen individuellen Anspruch auf direkte Anfechtung generell-abstrakter Regelungen durch eine Organisation einräumt: Die Bestimmung findet zwar nach der Praxis der Konventionsorgane mitunter auch auf (verfassungsrechtliche) Verfahren der abstrakten Normenkontrolle Anwendung, dies jedoch nur, soweit das nationale Recht die Möglichkeit der direkten Gesetzesanfechtung vorsieht. Steht die Möglichkeit zur vorfrageweise richterlichen Überprüfung einzelner Tarifpositionen im jeweiligen konkreten Anwendungsfall offen, ist den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK Genüge getan und eine gerichtliche Anfechtbarkeit des Tarifs als solchem konventionsrechtlich nicht verlangt – soweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt Anwendung findet. Eine zusätzliche Möglichkeit, die abstrakte Tarifregelung direkt anzufechten, ist nicht notwendig. Auch aus Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) lässt sich kein Anspruch auf direkte Anfechtbarkeit eines Tarifs als solchem ableiten, solange die einzelnen Tarifbestimmungen im individuell-konkreten Streitfall der vorfrageweisen Überprüfung unterstehen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4131/2010 vom 9. September 2011, E. 6.10.5 m.w.H.). Somit besteht auch aus übergeordnetem Recht keine Pflicht für eine direkte Anfechtbarkeit der streitigen Tarife. 2.7 Es besteht somit zufolge fehlender gesetzlicher Grundlage keine Möglichkeit, gegen Regierungsratsbeschlüsse, welche gestützt auf § 52 Abs. 1 SG ergehen, Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu führen. Auf die Beschwerde kann mangels zulässigen Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden. Ob der Regierungsratsbeschluss unmittelbar mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht hätte angefochten werden können (vgl. Art. 87 Abs. 1 Bundesgerichtsgesetz, BGG, 173.110), ist nicht vom Verwaltungsgericht zu entscheiden. Es erübrigt sich bei diesem Ergebnis, die weiteren Prozessvoraussetzungen zu prüfen. (…) * Verwaltungsgericht, Urteil vom 9. April 2018 (VWBES.2017.498)* * Eine gegen das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde wurde zrückgezogen. Bundesgerichtsentscheid 2C_527/2018 vom 12. September 2018.*

Keywords

tariff regulationabstract norm controladmissibilitygeneral ordernursing homecantonal enactmentright to appealincidental review

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the government council decision fixing maximum nursing-home tariffs is an appealable administrative act

Extracted holding

The decision is a legislative act, i.e. a cantonal enactment, not an appealable individual administrative decision.

Extracted reasoning

The tariff cap applies generally and abstractly to all recognized homes for one year. In light of federal case law, it is at least an general order and thus treated as an enactment. Enactments are excluded from administrative-court review by abstract norm control under cantonal law.

Key legal question

Whether constitutional or Convention law requires direct judicial review of the tariff regulation

Extracted holding

No direct appealability follows from Art. 6 ECHR or Art. 29a Federal Constitution as long as the tariff can be challenged incidentally in a concrete case.

Extracted reasoning

The court held that the possibility of incidental review of individual tariff items in later concrete disputes satisfies higher-law requirements; no additional direct challenge procedure is required.

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