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Foster family financing bound by child protection decision

VWBES.2017.448Other CourtApr 3, 2018Granted

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KESB Biel/Bienne challenged a Solothurn social commission decision that capped foster family financing for a child placed by KESB at CHF 150 per day, despite the placement decision and foster contract providing a higher amount. The Administrative Court held that the social authority was bound by the final child protection measure and could not replace it with its own tariff. It also found the lower decision insufficiently reasoned. The department's appeal dismissal and the social commission's decision were annulled; the matter was remanded. No court costs were charged, and the city's request for party compensation was denied.

Omnilex headnote

Art. 49 Abs. 1 BV; Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG; binding effect of a final child protection placement decision on the cost-bearing social authority. A child permanently placed outside the parental household establishes its own assistance residence under the ZUG. The authority bearing the costs may not review or cap the measure by reference to a general maximum tariff if the child protection authority has validly ordered the placement and fixed the financing basis. Nor may it interfere with the KESB's federal competence by imposing its own cheaper solution. Where the cost consequences of a binding protection measure are deviated from, a mere abstract reference to a tariff does not satisfy the duty to state reasons (consid. 5.1-5.4).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2017.448**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:04.04.2018
FindInfo-Nummer:O_VW.2018.73
Titel:** Pflegefamilienfinanzierung**
Resümee:
Verwaltungsgericht Urteil vom 4. April 2018 Es wirken mit: Präsidentin Scherrer Reber Oberrichter Müller Oberrichter Stöckli Gerichtsschreiberin Gottesman In Sachen ** Kindes- u. Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Biel/Bienne,** Beschwerdeführerin gegen 1. ** Departement des Innern,** Solothurn 2. ** Sozialkommission Oberer Leberberg,** vertreten durch Rechtsdienst der Stadt Grenchen, Beschwerdegegner betreffend ** Pflegefamilienfinanzierung** zieht das Verwaltungsgericht in ** Erwägung**: I. 1. Mit Entscheid vom 29. Dezember 2016 platzierte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Biel/Bienne A.___ (geboren 2011) per 10. Januar 2017 in eine Pflegefamilie in Bettlach, nachdem sie bereits Ende 2013 die Kindesschutzmassnahmen von der KESB Solothurn übernommen hatte. Gleichzeitig wurde für den Aufenthalt des Kindes in der Pflegefamilie von der KESB Biel/Bienne eine subsidiäre Kostengutsprache erteilt. Die Beistandsperson wurde aufgefordert, mit der Pflegefamilie einen Pflegevertrag auszuarbeiten. Die KESB Biel/Bienne finanziere die Kosten der Massnahme vor und rechne mit dem Sozialdienst Grenchen ab. Die Pflegefamilie wurde aufgefordert, betreffend Nebenkosten dem zuständigen Sozialdienst eine Kostenaufstellung einzureichen. Betreffend die Fremdplatzierungskosten wurde zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, vorliegend komme Art. 7 Abs. 3 Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG, SR 851.1) zum Tragen. Das Kind habe einen eigenen Unterstützungswohnsitz am letzten Unterstützungswohnsitz, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohne. A.___ sei bereits ab Geburt durch die damals zuständige Vormundschaftsbehörde Grenchen zur Grossmutter in Selzach platziert worden, nachdem der Mutter die Obhut schon vor der Geburt entzogen worden war. Somit sei Grenchen der letzte Unterstützungswohnsitz von A.___ und für die Finanzierung der Massnahmenkosten zuständig. Die Pflegefamilie habe die Anerkennung als sozialpädagogische Pflegefamilie und habe den Ansatz von CHF 220.00/Tag. Ein gleiches Angebot im Kanton Solothurn existiere offenbar nicht. Ein vergleichbares Angebot im Kanton Solothurn sei der Verein Kompass mit einem Ansatz von CHF 220.00/Tag. Auf weitere Abklärungen für eine geeignete andere Pflegefamilie sei verzichtet worden. Der Ansatz von CHF 220.00/Tag ohne Nebenkosten sei somit verhältnismässig. Im Pflegevertrag vom 22. März / 3. April 2017 wurden Pflegekosten von CHF 5325.00 monatlich vereinbart, was einem Tagessatz von ca. CHF 175.00 entspricht, zudem Nebenkosten von CHF 300.00 monatlich. 2. Mit Beschluss der Sozialkommission Oberer Leberberg in Grenchen vom 6. Februar 2017 wurde verfügt, dass für die Platzierung von A.___ in der Pflegefamilie mit Wirkung ab 10. Januar 2017 Kostengutsprache in der Höhe von CHF 150.00/Tag, zuzüglich Nebenkosten in der Höhe von maximal CHF 300.00/Monat geleistet werde. Die Nebenkosten seien mit Belegen zu dokumentieren und den Sozialen Diensten Oberer Leberberg mittels Rechnung einzureichen. 3. Gegen diesen Beschluss wandte sich die KESB Biel/Bienne erfolglos an das Departement des Innern des Kantons Solothurn, welches die Beschwerde mit Verfügung vom 7. November 2017 abwies und auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtete. 4. Mit Beschwerde vom 20. November 2017 wandte sich die KESB Biel/Bienne (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt) an das Verwaltungsgericht Solothurn und beantragte, die Verfügung des Departements des Innern des Kantons Solothurn vom 7. November 2017 sei aufzuheben und die Sozialkommission Oberer Leberberg anzuweisen, die gesamte von der KESB Biel/Bienne vorfinanzierte Entschädigung für die Pflegeeltern von A.___ zu finanzieren. 5. Am 11. Dezember 2017 liess sich das Departement des Innern (DdI) zur Beschwerde vernehmen und schloss auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. 6. Mit Vernehmlassung vom 12. Dezember 2017 nahm der Rechtsdienst der Stadt Grenchen namens der Sozialkommission Oberer Leberberg zur Beschwerde Stellung und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. 7. Mit Eingabe vom 1. Februar 2018 reichte die Beschwerdeführerin weitere Unterlagen zu den Akten, was den andern Beteiligten zur Kenntnis gebracht wurde. 8. Auf die Ausführungen der Parteien im Einzelnen wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen eingegangen. II. 1. Die Beschwerde ist rechtzeitig und formrichtig eingereicht worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel gegen den Beschwerdeentscheid des Departementes des Innern, das Verwaltungsgericht zuständige Beschwerdeinstanz (§ 49 Abs. 1 Gesetz über die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12; § 29 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11; vgl. auch§ 159 Sozialgesetz, SG, BGS 831.1). Zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 12 VRG). Zur Vertretung von Gemeinden ist der Gemeinderat befugt; er kann diese Befugnis generell oder im Einzelfall an ein anderes Gemeindeorgan delegieren. Zur Vertretung anderer Personen des öffentlichen Rechts ist das leitende Organ befugt (§ 13 VRG). Da nach Art. 40 ff. des bernischen Gesetzes über den Kindes- und Erwachsenenschutz und Art. 9 der entsprechenden Verordnung die KESB befugt ist, über die Vorfinanzierung der Kosten von Kindesschutzmassnahmen durch die entsprechenden Kostenträger des Kantons zu entscheiden, ist ihre Legitimation zu bejahen und auf ihre Beschwerde einzutreten. 2. Vorab ist bezüglich der aufschiebenden Wirkung im Beschwerdeverfahren betreffend Kostengutsprache vor dem DdI klarzustellen, dass diese keinen Einfluss auf den Abschluss des Pflegevertrages zwischen der Beschwerdeführerin und den Pflegeeltern haben konnte oder kann. Die Entscheidung der KESB Biel/Bienne, in welcher die Platzierung des Kindes in der Pflegefamilie angeordnet wurde, ist längstens unangefochten in Rechtskraft erwachsen, der entsprechende Vertrag musste abgeschlossen werden. Die aufschiebende Wirkung im Verfahren hier bewirkt höchstens, dass die Kostengutsprache durch den Sozialdienst noch nicht gilt. Die Beschwerdeführerin war demnach verpflichtet und berechtigt, den Pflegevertrag während des laufenden Beschwerdeverfahrens abzuschliessen. Eine mutwillige Missachtung von § 36 VRG (aufschiebende Wirkung) oder ein anderweitig gesetzeswidriges Verhalten liegt entgegen der Ansicht der Vorinstanzen nicht vor, die entsprechenden Vorwürfe erweisen sich als deplatziert. 3. Zwischen den Beteiligten ist nicht streitig, dass der unterstützungsrechtliche Wohnsitz von A.___ im Kanton Solothurn liegt (vgl. Art. 7 Abs. 3 lit. c Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG, SR 851.1]), der zivilrechtliche Wohnsitz, abgeleitet vom Wohnsitz der Mutter, welche Trägerin der elterlichen Sorge ist, nach bisheriger Praxis hingegen im Kanton Bern. Demnach liegt die eher unübliche Konstellation vor, in welcher zivil- und unterstützungsrechtlicher Wohnsitz nicht zusammenfallen (vgl. BGE 135 V 134, E. 2.1, vgl. auch 143 V 451). Ob es in einer Konstellation wie der vorliegenden tatsächlich sinnvoll ist, von einem zivilrechtlichen Wohnsitz des Kindes im Kanton Bern auszugehen, obwohl es nie dort gewohnt hat und seit Geburt auf Grund einer Kindesschutzmassnahme nie bei der Inhaberin der elterlichen Sorge lebte, ist eine Frage, die von der Vorinstanz zu Recht aufgeworfen wird, hier aber nicht beantwortet werden kann. Immerhin waren sich die beteiligten KESB bei der Übertragung der Zuständigkeit in den Kanton Bern vor einigen Jahren diesbezüglich offenbar einig. Die subsidiäre Kostenübernahme durch die Sozialkommission Oberer Leberberg wird dem Grundsatz nach ebenfalls nicht bestritten. Streitig ist, ob die Sozialkommission Oberer Leberberg betreffend die Fremdplatzierungskosten sich auf die vom Regierungsrat festgelegte Höchsttaxe von CHF 150.00/Tag stützen durfte oder an den Entscheid der KESB Biel/Bienne bzw. den Pflegevertrag gebunden war. 4.1 Das Bundesgericht hat in seinem Urteil BGE 135 V 134 vom 29. Januar 2009, welches noch unter dem früheren Vormundschaftsrecht erging, festgehalten, die Kindesschutzbehörde bedürfe für die von ihr zu treffenden, kostenauslösenden Kindesschutzmassnahmenentscheide keiner Kostengutsprache einer Sozialhilfebehörde, da kantonale Verfahrensbestimmungen infolge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]) nicht dazu führen dürfen, dass die Umsetzung oder Durchführung von Bundesrecht (z.B. Kindesschutzmassnahmen) verhindert oder übermässig erschwert wird (E. 4.2). Diese Rechtsprechung hat das Bundesgericht auch unter Geltung des neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrechts bestätigt. Im Bundesgerichtsentscheid 8D_4/2013 vom 19. März 2014 wird ausgeführt, die Kostenübernahme durch die Gemeinde sei die Folge der durch die Vormundschaftsbehörde rechtskräftig beschlossenen Massnahme und könne von der Sozialhilfebehörde grundsätzlich nicht verweigert werden (E. 5.1; zustimmend: Christiana Fountoulakis/Kurt Affolter-Fringeli/Yvo Biderbost/Daniel Steck [Hrsg.], Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, Zürich Basel Genf 2016, N 19.22, sowie Der Einbezug von Sozialhilfebehörden in die Entscheidfindung der Kindesschutzorgane, Empfehlungen der Konferenz der Kantone für Kindes- und Erwachsenenschutz [KOKES] vom 24. April 2014, S. 4). Das Bundesgericht hält weiter dafür, es lasse sich dem Gesetz nicht entnehmen, dass die Kindesschutzbehörde bei ihrem Entscheid auch die wirtschaftlichen Interessen der Wohnsitzgemeinde als Kostenträgerin der Massnahme berücksichtigen müsste (Urteil des Bundesgerichts 5A_979/2013 vom 28. März 2014, E. 4.3 f.). 4.2 In der Lehre wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, es verstehe sich von selber – müsse aber in der Praxis immer wieder betont werden – , dass die zahlungspflichtige Sozialbehörde weder dem Beistand noch der KESB Weisungen erteilen könne, wie möglichst günstig die Betreuung zu organisieren sei. Darüber würden ausschliesslich die KESB und der Beistand entscheiden. Die Kosten möchten zwar sehr wohl ein Kriterium für die Wahl einer bestimmten Betreuung sein. Sie seien aber weder das einzige Kriterium noch das vorrangige, auch nicht, wenn die Sozial-hilfe für die Kosten aufzukommen habe (vgl. Thomas Geiser: Behördenzusammenarbeit im Erwachsenenschutzrecht, in: AJP 2012 S. 1698). 4.3 Im bereits (in Erw. 3) zitierten neuesten Entscheid BGE 143 V 451 vom 21. November 2017 hat das Bundesgericht diese Praxis, in einem mit der vorliegenden Konstellation vergleichbaren Fall, in einem Grundsatzentscheid ausdrücklich bekräftigt und verdeutlicht. Ein Kind, das dauernd fremdplatziert wird, begründet einen eigenen Unterstützungswohnsitz. Es gilt das ZUG, welches den Bestimmungen der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE) als einer interkantonalen Vereinbarung vorgeht, da diese als kantonales Recht gilt. Die (oben in Erw. 4.1) zitierte Rechtsprechung habe «nicht nur für die Bestimmungen des kantonalen Sozialhilferechts zu gelten, sondern auch für das im Rahmen von Art. 48 und Art. 49 Abs. 1 BV ebenfalls auf der Stufe kantonales Recht befindliche interkantonale Recht» (a.a.O., Erw. 9.4 S. 459), auch wenn sich dadurch in der Praxis in einzelnen Fällen Probleme ergeben könnten. 5.1 Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Sozialkommission Oberer Leberberg an den rechtskräftigen Entscheid der KESB Biel/Bienne vom 29. Dezember 2016 gebunden ist und für die gesamten Kosten der Fremdplatzierung aufzukommen hat, soweit diese nicht durch Ergänzungsleistungen (vgl. Verfügung der Ausgleichskasse des Kantons Bern vom 13. Dezember 2017) oder anderweitig gedeckt sind. Indem sich die Sozialkommission Oberer Leberberg über den im Platzierungsentscheid vorgesehenen maximalen Ansatz von CHF 220.00/Tag bzw. über das im Pflegevertrag rechtskräftig vereinbarte Pflegegeld von CHF 5'325.00 hinwegsetzte und die Höchsttaxe von CHF 150.00/Tag für anwendbar erklärte, verletzte sie die der Beschwerdeführerin kraft Bundesrecht zustehenden Kompetenzen und griff unrechtmässig in diese ein (vgl. BGE 135 V 134, E. 4.2). 5.2 Weiter begnügt sich die Sozialkommission Oberer Leberberg in ihrem Beschluss vom 6. Februar 2017 mit der kurzen Wiedergabe des Sachverhalts und der allgemeinen Feststellung, dass die Höchsttaxe gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 2016/2157 vom 13. Dezember 2016 CHF 150.00/Tag beträgt. Eine einlässliche Begründung fehlt, was im hier zu beurteilenden Fall nicht angehen kann, weil von den Kostenfolgen der von der Beschwerdeführerin rechtskräftig angeordneten Kindesschutzmassnahme abgewichen wird. Damit muss sich die Sozialkommission Oberer Leberberg auch eine Verletzung der Begründungspflicht als Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör vorwerfen lassen (vgl. Ulrich Häfelin et al.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, N 1070 ff. mit Hinweisen). 5.3 Schliesslich haben sich die Vorinstanzen auf das solothurnische Sozialgesetz gestützt, welches jedoch einerseits nur auf Personen anwendbar ist, die ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in einer Einwohnergemeinde des Kantons haben (§ 3 SG), was für das in der Pflegefamilie untergebrachte Kind eben gerade nicht der Fall ist, und anderseits sich nicht auf die Aufgaben des Kantons und der Gemeinden im Kindes- und Erwachsenenschutzrecht bezieht (Art. 2 Abs. 2 lit. c SG). Dass die anfallenden Kosten aus Kindesschutzmassnahmen nach § 151 SG unter dem Vorbehalt der Spezialgesetzgebung als Sozialhilfeleistung gelten, ändert daran nichts, sondern bewirkt wohl einzig, dass sie innerkantonal unter den entsprechenden Lastenausgleich fallen. 5.4 Der Beschluss der Sozialkommission Oberer Leberberg erweist sich nach dem Gesagten materiell-rechtlich als bundesrechtswidrig und in formeller Hinsicht als offensichtlich fehlerhaft. Das DdI hat die Beschwerde folglich zu Unrecht abgewiesen, weshalb dieser Entscheid aufzuheben ist. Die Sache wird zu neuem Entscheid an die Sozialkommission Oberer Leberberg zurückgewiesen. 5.5 Kosten sind praxisgemäss keine zu erheben. Die Beschwerdeführerin hat zu Recht keine Parteientschädigung beantragt, weshalb ihr keine zuzusprechen ist. Das Gesuch der Stadt Grenchen um Ausrichtung einer Parteientschädigung ist nach dem Ergebnis des Verfahrens abzuweisen. Demnach wird ** erkannt**: 1. In Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung des Departements des Innern vom 7. November 2017 und der Entscheid der Sozialkommission Oberer Leberberg vom 6. Februar 2017 aufgehoben. 2. Die Sache ist zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Sozialkommission Oberer Leberberg zurückzuweisen. 3. Es werden keine Kosten erhoben. 4. Das Gesuch um Parteientschädigung der Stadt Grenchen wird abgewiesen. ** Rechtsmittel:** Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich. ** Im Namen des Verwaltungsgerichts** Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin Scherrer Reber Gottesman Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 8C_358/2018 vom 22. Oktober 2018 bestätigt.

Keywords

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the social authority was bound by the final child protection placement decision and the foster care contract when financing the placement costs.

Extracted holding

Yes. The social commission had to cover the full placement costs resulting from the final KESB decision, to the extent not covered otherwise, and could not substitute its own lower tariff.

Extracted reasoning

A final child protection measure is binding on the cost-bearing authority. By applying its own maximum tariff instead of the amount set in the placement decision and contract, the social commission unlawfully interfered with KESB's federal competence.

Key legal question

Whether the social commission's decision was deficient for lack of reasoning and thus violated the right to be heard.

Extracted holding

Yes. The decision failed to provide an adequate individual reasoning for deviating from the costs arising from the final child protection measure.

Extracted reasoning

A mere reference to a general maximum tariff is insufficient where the authority departs from the cost consequences of a binding child protection decision.

Key legal question

Whether the department's dismissal of the appeal had to be set aside and the matter remanded.

Extracted holding

Yes. Because the lower decisions were materially and formally unlawful, both were annulled and the matter remanded for a new decision.

Extracted reasoning

The department wrongly confirmed the social commission's unlawful tariff restriction and inadequate reasoning.

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