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Naturalization: duty to record interviews and hearing rights

VWBES.2015.45Other CourtJun 14, 2015Partially Granted

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Omnilex summary

X. and his three children applied for naturalization with Bürgergemeinde A. The application was refused after two interviews before the naturalization commission that were not properly recorded. The municipal refusal was upheld by the cantonal department after a hearing, and the applicants appealed to the Verwaltungsgericht. The court held that the municipality had a wide discretion on the merits, but it breached its duty to keep records and the applicants’ right to be heard by failing to minute the decisive interviews. Because this formal defect could not be cured, both lower decisions were annulled and the case was remitted for a new municipal decision.

Omnilex headnote

Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 14 BüG; Art. 15b Abs. 1 BüG; § 28bis Abs. 1 kBüG; naturalization procedure and duty to record decisive interviews: the municipality enjoys broad discretion in assessing naturalization suitability, but it must document in writing the essential content of interviews and decisive factual inquiries. The record-keeping duty is an element of the right to be heard and of the general duty to keep the file complete. Failure to minute decisive statements prevents effective review and cannot be cured merely by later proceedings before an authority with different cognizance. Where the refusal is based materially on unrecorded statements, the decision must be annulled and remitted for a new decision (consid. 5–7).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2015.45**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:15.06.2015
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.535
Titel:** Einbürgerung**
Resümee:** Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 14 BüG, Art. 15b Abs. 1 BüG, § 28bis Abs. 1 kBüG. Einbürgerungsverfahren. Die Bürgergemeinde verfügt inhaltlich über einen grossen Ermessensspielraum. In formeller Hinsicht ist sie verpflichtet, Gespräche mit den Gesuchstellern vor der Einbürgerungskommission zu protokollieren. Andernfalls verletzt sie ihre Protokollführungs- bzw. Aktenführungspflicht als Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör.**
Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 14 BüG, Art. 15b Abs. 1 BüG, § 28bis Abs. 1 kBüG. Einbürgerungsverfahren.Die Bürgergemeinde verfügt inhaltlich über einen grossen Ermessensspielraum. In formeller Hinsicht ist sie verpflichtet, Gespräche mit den Gesuchstellern vor der Einbürgerungskommission zu protokollieren. Andernfalls verletzt sie ihre Protokollführungs- bzw. Aktenführungspflicht als Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör. * Sachverhalt:* Der aus Libyen stammende X. reichte bei der Bürgergemeinde A. am 17. Juni 2011 für sich und seine drei Kinder (nachfolgend Beschwerdeführer genannt) ein Gesuch um Einbürgerung ein. Daraufhin fanden am 20. Februar 2012 sowie am 22. April 2013 zwei Gespräche vor der Einbürgerungskommission statt, welche nicht protokolliert wurden. Gegen den ablehnenden Beschluss der Bürgergemeinde A. wandten sich die Beschwerdeführer, v.d. Rechtsanwältin Bernadette Gasche, erfolglos an das Volkswirtschaftsdepartement, Amt für Gemeinden, Zivilstand und Bürgerrecht, welches vorgängig eine Parteiverhandlung durchführte und ein Verhandlungsprotokoll erstellte. Daraufhin erhoben die Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragten, der Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements sei aufzuheben und ihnen das Bürgerrecht der Gemeinde A. sowie des Kantons Solothurn zu verleihen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit darauf eingetreten wird. * Aus den Erwägungen:* 3.2 Besitzt eine Gesuchstellerin oder ein Gesuchsteller keinen Anspruch auf Einbürgerung, ist die Gemeinde zur Aufnahme in das Bürgerrecht berechtigt, nicht aber verpflichtet. Zudem steht es der Gemeinde offen, in einem generell-abstrakten Erlass an die Erteilung einer Einbürgerungsbewilligung strengere, über die vom kantonalen Recht festgelegten Mindestvorschriften hinausgehende Anforderungen zu stellen und die Einbürgerung von weiteren, sachlichen Kriterien abhängig zu machen. Bei der Verleihung des Gemeindebürgerrechts kommt den Gemeinden im Kanton Solothurn nach dem Gesagten Autonomie zu (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D_5/2010 vom 30. August 2010 E. 3.2.3). Die Bürgergemeinde A. hat ein Einbürgerungsreglement erlassen, verweist jedoch bezüglich der Einbürgerungsvoraussetzungen auf das eidgenössische und kantonale Recht (§ 2 Einbürgerungsreglement). 4. Die Gemeinde ist bei ihrem Entscheid über die Einbürgerung an die Kriterien gemäss Art. 14 eidgenössisches Bürgerrechtsgesetz (BüG, SR 141.0) gebunden (vgl. BGE 137 I 235 E. 2.4). Danach ist bei der ordentlichen Einbürgerung vor Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Die Gemeinde A. hat, wie bereits erwähnt, diese Kriterien auf kommunaler Ebene nicht weiter konkretisiert respektive keine erhöhten Anforderungen gestellt. Bei der Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzungen steht den zuständigen Behörden ein weiter Ermessensbereich zu, welchen die Rechtsmittelinstanzen beachten müssen. Sie dürfen einzig eingreifen, wenn die Gemeinde ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausübt, das heisst in Widerspruch zum Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung (BGE 137 I 235 E. 2.4 mit Hinweisen). (…) 5.4 Die Wahrnehmung des Akteneinsichts- und Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt eine Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 124 V 372 E. 3b). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung (BV, SR 101) für alle Verfahrensarten gelten. Es entspricht denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und Ergebnisse schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen, Zeugeneinvernahmen und Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren. Wenn die Verwaltung mit einem Verfahrensbeteiligten ein Gespräch führt, ist wenigstens der wesentliche Gehalt des Gespräches im Protokoll festzuhalten (vgl. BGE 130 II 473 E. 4.1 f. mit Hinweisen). 5.5 Die beiden Gespräche mit dem Beschwerdeführer vor der Einbürgerungskommission wurden nicht protokolliert. Das bezüglich des ersten Gesprächs vorhandene Dokument, welches in zwei Versionen aktenkundig ist, erfüllt die Anforderungen an die Protokollierungspflicht offensichtlich nicht. Die Gespräche mit dem Beschwerdeführer stellen aber eine entscheidwesentliche Sachverhaltsabklärung dar. Dies umso mehr, als die Bürgergemeinde ihren ablehnenden Entscheid mehrheitlich mit Aussagen des Beschwerdeführers anlässlich der beiden Gespräche begründet. Es ist im Übrigen aufgrund der fehlenden Protokolle auch nicht nachvollziehbar, ob alle neun Mitglieder der Einbürgerungskommission an den Gesprächen teilgenommen haben. Selbstverständlich steht es der Bürgergemeinde frei, einzelne Mitglieder mit der Befragung der Gesuchsteller zu betrauen. Diesfalls ist ein Protokoll gerade für die nicht anwesenden Behördenmitglieder jedoch unerlässlich. Die Bürgergemeinde verletzte ihre Protokollführungs- und damit letztlich ihre Aktenführungspflicht, indem sie die Gespräche mit dem Beschwerdeführer nicht schriftlich festhielt. Dass über das erneute Gespräch vor der Vorinstanz am 16. Mai 2014 Protokoll geführt wurde, vermag diesen prozessualen Mangel nicht zu heilen. Zunächst verfügt das Volkswirtschaftsdepartement aufgrund der Gemeindeautonomie nicht über die gleiche Kognition wie die Bürgergemeinde, weshalb bereits deshalb eine Heilung des Verfahrensmangels ausgeschlossen ist (vgl. statt vieler BGE 133 I 201 E. 2.2). Die Vorinstanz begründete ihren negativen Entscheid in den umstrittenen Punkten ausserdem mehrheitlich mit Aussagen des Beschwerdeführers anlässlich der beiden Gespräche vor der Einbürgerungskommission. Hinzu kommt, dass wohl auch die Vorinstanz ihrer Protokollierungspflicht nur ungenügend nachkam. Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, dass sich der Beschwerdeführer während der Parteiverhandlung nicht ausdrücklich von der Steinigung distanziert habe. Diese für die Vorinstanz offenbar zentrale Aussage ist im Protokoll vom 16. Mai 2014 allerdings nicht vorhanden. 6. Es ist nicht möglich, die mündlichen Angaben des Beschwerdeführers zu würdigen, wenn die wesentlichen Gesprächsinhalte vor der Einbürgerungskommission nirgendwo schriftlich festgehalten sind. Gerade im Einbürgerungsverfahren kommt den Gemeinden grosser Ermessensspielraum zu, weshalb die Verletzung der Protokollierungspflicht hier besonders schwer wiegt. Nach der unter E. 5.4 erwähnten bundesgerichtlichen Praxis verletzt die Bürgergemeinde durch die fehlende Protokollierung ihre Begründungspflicht als Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV. Der Anspruch auf eine sachliche Begründung ergibt sich im Übrigen auch aus Art. 15b Abs. 1 BüG, auf kantonaler Ebene aus § 28bis Abs. 1 kantonales Bürgerrechtsgesetz (kBüG, BGS 112.11) sowie aus § 5 Ziff. 1 Einbürgerungsreglement der Bürgergemeinde A. 7.1 Aufgrund der Aktenlage kann nicht abschliessend beurteilt werden, ob der Beschwerdeführer gemäss den Kriterien von Art. 14 BüG zur Einbürgerung geeignet ist. Aufgrund der formellen Natur der festgestellten Verfahrensmängel sind der angefochtene Entscheid und der Beschluss des Bürgerrates der Bürgergemeinde A. unabhängig von deren inhaltlicher Richtigkeit aufzuheben (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1D_2/2014 vom 11. März 2015 E. 5.4). Die Sache ist an die Bürgergemeinde A. zur Vornahme der notwendigen Verfahrensschritte und zu neuem Entscheid zurückzuweisen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 15. Juni 2015 (VWBES.2015.45)*

Keywords

naturalizationright to be heardrecord-keeping dutymunicipal discretionadministrative fileinterview protocolremand

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the municipality violated its duty to keep records of decisive interviews in the naturalization procedure.

Extracted holding

Yes. At least the essential content of the interviews had to be recorded; the absence of proper minutes breached the record-keeping duty and thus the right to be heard.

Extracted reasoning

The interviews were decisive for the naturalization assessment and were relied on in the refusal. Without written records, the parties could not effectively exercise access to the file and challenge the factual basis; the defect was not cured on appeal.

Key legal question

Whether the refusal of naturalization could stand despite the procedural defects.

Extracted holding

No. Because the defect was formal and serious, the challenged decisions had to be annulled regardless of the substantive merits and the matter remitted for a new decision.

Extracted reasoning

In naturalization matters the municipality has broad discretion, but this does not dispense with the constitutional duty to record decisive factual inquiries and to provide a reasoned decision.

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