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Kleinkläranlage in agricultural zone required exception permit

VWBES.2014.286Other CourtNov 18, 2014Dismissed

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Omnilex summary

The owner of farmland challenged the departmental and municipal handling of his application for a small wastewater treatment plant, arguing that his operation was a zoning-compliant agricultural side business and not hobby farming. The court first held that he was still aggrieved despite the permit being granted, because the authority had expressly relied on Art. 24c RPG and imposed materially stricter conditions than a zoning-compliant permit would have entailed. On the merits, the court found that the farm was not an agricultural business within the meaning of the planning rules: the operation was loss-making, generated no meaningful livelihood income, and was run by a full-time dentist with only marginal labor needs. The appeal was dismissed.

Omnilex headnote

Art. 16a RPG; Art. 34 RPV; Art. 24c RPG; distinction between agricultural cultivation and hobby farming: a land-use operation is zonally compatible only where it is permanently, economically oriented, and organized in a manner of economically relevant significance; mere leisure or self-sufficiency farming is excluded. The assessment depends on the concrete circumstances of the individual case; no rigid threshold applies, but recurring losses, absence of livelihood relevance, and marginal labor input are strong indicators against zonal compatibility (consid. 2.2–2.6). Where the enterprise is not zonal, an installation serving it cannot be justified under Art. 22 RPG and may only be authorized, if at all, by way of exception within the limits of Art. 24c RPG.

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2014.286**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:19.11.2014
FindInfo-Nummer:O_VW.2014.733
Titel:** Neubau Kleinkläranlage**
Resümee:** Art. 22 oder 24c RPG. Baubewilligung oder Ausnahmebewilligung für eine Kleinkläranlage? Nebenerwerbsbetrieb oder Hobbylandwirtschaft? Defizitärer Betrieb, der durch einen Zahnarzt geführt wird und 0,29 Standardarbeitskräfte benötigt.**
SOG 2014 Nr. 13 ** Art. 22 oder 24c RPG**. Baubewilligung oder Ausnahmebewilligung für eine Kleinkläranlage? Nebenerwerbsbetrieb oder Hobbylandwirtschaft? Defizitärer Betrieb, der durch einen Zahnarzt geführt wird und 0,29 Standardarbeitskräfte benötigt. Sachverhalt: Die Bau- und Werkkommission B. überwies dem Bau- und Justizdepartement (BJD) im März 2014 das Gesuch für den Bau einer Kleinkläranlage auf GB B. Nrn. 1111 und 1903 zur Prüfung. Das Vorhaben liegt in der mit der Juraschutzzone überlagerten Landwirtschaftszone. Bauherr ist F., der die Grundstücke im Jahr 1999 erworben hat und hauptberuflich als Zahnarzt tätig ist. Das BJD befand, da die Bauherrschaft keinen landwirtschaftlichen Betrieb führe, sei das Projekt nicht zonenkonform. Eine Bewilligung nach Art. 22 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) könne darum nicht erteilt werden. Indes erachtete es die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG als gegeben und erteilte diese unter diversen Auflagen und Bedingungen. Die kommunale Bau- und Werkkommission bewilligte das Baugesuch daraufhin am 30. Juni 2014. F. gelangte an das Verwaltungsgericht. Sinngemäss bestritt er, auf eine Ausnahmebewilligung angewiesen zu sein, da er einen zonenkonformen landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb führe. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab. Aus den Erwägungen: 1. (…) Zunächst stellt sich die Frage, inwiefern der Bauherr durch den angefochtenen Entscheid überhaupt beschwert ist, hat er doch die anbegehrte Baubewilligung erhalten. Indes wird in der Verfügung des BJD ausdrücklich festgehalten, das Vorhaben entspreche nicht dem Zweck der Landwirtschaftszone und erfordere eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG. Das BJD hat auf die Frage des Präsidenten des Verwaltungsgerichts, ob bei einer Bewilligung nach Art. 22 RPG andere Bedingungen und/oder Auflagen formuliert worden wären, ausgeführt, die Auflage 4n würde in diesem Fall wegfallen. Wäre der Beschwerdeführer als Landwirt einzustufen, dürfte er die Rückstände aus der Kleinkläranlage auf dem eigenen oder gepachteten Land ausbringen. Dabei wären die Label- oder Bio-Vorschriften, insbesondere die Grenze der maximalen Ausbringung von 10 m3 pro Hektare und Jahr zu beachten. Die dem Austrag nachfolgende Nutzung dürfte zudem nicht der Herstellung von Frischfutter dienen. Diese etwas grosszügigere Regelung – als Nichtlandwirt muss der Beschwerdeführer den anfallenden Klärschlamm einer kommunalen Abwasserreinigungsanlage zuführen – war jedoch nicht ausschlaggebend für die Ergreifung des Rechtsmittels. Da offensichtlich weitere (nachträgliche) Gesuche für diverse Bauten des Beschwerdeführers anhängig sind, hat er ein massgebliches Interesse daran, dass sein Betrieb als zonenkonform beurteilt wird; andernfalls sind seine Möglichkeiten für bauliche Tätigkeiten ausserhalb der Bauzone stark eingeschränkt. Damit ist F. durch den angefochtenen Entscheid beschwert und zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten. 2. Unbestritten ist die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der Kleinkläranlage. Das BJD hat das Vorhaben als Anwendungsfall von Art. 24c RPG beurteilt. Diese Bestimmung dient dem Bestandesschutz von Bauten und Anlagen, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Sie können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden (vgl. Art. 24c Abs. 2 RPG). Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern (Abs. 4). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 5). In welchem Umfang eine Erweiterung noch als massvoll gilt, regelt Art. 42 der Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1). Demgegenüber stellt sich der Beschwerdeführer, der hauptberuflich als Zahnarzt tätig ist, (aktenkundig erstmals vor dem Verwaltungsgericht) auf den Standpunkt, er betreibe einen zonenkonformen Nebenerwerbsbetrieb. 2.1 Gemäss Art. 16a Abs. 1 RPG sind Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Der erweiterte Gehalt der Zonenkonformität ist in der Verordnung näher umschrieben (Art. 34 bis 38 RPV; vgl. dazu Stephan H. Scheidegger: Neue Spielregeln für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, Baurecht 2000, S. 81 bis 87). Gemäss Art. 34 Abs. 4 RPV darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), wenn der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und wenn der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann (lit. c). Ausdrücklich hält Art. 34 Abs. 5 RPV fest, dass Bauten und Anlagen für die Freizeitlandwirtschaft nicht als zonenkonform gelten. 2.2 Bei der Beurteilung, ob es sich um einen Betrieb mit zonenwidriger Freizeitlandwirtschaft oder einen zonenkonformen landwirtschaftlichen Haupt- oder Nebenerwerbsbetrieb handelt, ist auf den jeweiligen Einzelfall abzustellen. Indizien für das Vorliegen eines Freizeitlandwirtschaftsbetriebs sind etwa die fehlende Gewinn- und Ertragsorientierung, das Nichterreichen einer gewissen Mindestgrösse oder der marginale Arbeitsbedarf auf dem Betrieb. Auf die Setzung starrer Grenzwerte wurde bewusst verzichtet (Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2001, Ziff. IV 2.3.1 S. 32; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 16a RPG N 11 mit Hinweisen). Die landwirtschaftliche Bewirtschaftung im Sinne von Art. 16a RPG unterscheidet sich von der Freizeitlandwirtschaft insbesondere durch einen dauernden, auf Wirtschaftlichkeit ausgerichteten und organisierten Einsatz von Kapital und Arbeitskraft in einem wirtschaftlich bedeutsamen Umfang (Urteile des Bundesgerichts 1C_8/2010 E. 2.2; 1A.256/2005 E. 2.1; 1A.64/2006 E. 2.3). 2.3 Gemäss der vom BJD eingereichten GELAN (Gesamtlösung EDV Landwirtschaft und Natur)-Datenerhebung aus dem Jahr 2013 erreicht der Betrieb des Beschwerdeführers ein Arbeitsaufkommen von 0,239 Standardarbeitskräften (SAK). Aufgrund dieses Arbeitsbedarfs beurteilte das Amt für Landwirtschaft (ALW) das Baugesuch im April 2014. Die aktuellen Daten aus der Erhebung von 2014 zeigen, dass knapp 125 Aren und 20 Hochbaumstämme mehr bewirtschaftet werden. Der Viehbestand blieb (jedenfalls im Erhebungszeitpunkt) unverändert bei sechs Hochlandrindern. Daraus ergibt sich laut BJD ein leicht erhöhter Arbeitsbedarf von 0,2942 SAK. Unbestritten ist zwischen Departement und Beschwerdeführer, dass letzterer damit grundsätzlich zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt wäre (vgl. Art. 5 der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [DZV, SR 910.13]). Bis heute hat der Beschwerdeführer keinen entsprechenden Antrag gestellt. Gemäss (unwidersprochenem) Kenntnisstand des BJD verfügt der Beschwerdeführer nicht über die dazu erforderliche landwirtschaftliche Ausbildung (Art. 4 DZV). Er selber führt dazu in seiner «persönlichen Erklärung» vom 12. September 2014 aus, da Direktzahlungen ab einem Einkommen von CHF 80‘000.00 gekürzt würden (siehe Art. 94 DZV) und er deswegen gar nichts erhalten würde, hätte ein entsprechender Antrag ausser administrativem Aufwand nichts gebracht. Die Anforderung an eine landwirtschaftliche Ausbildung sei erst seit wenigen Jahren Bedingung für Direktzahlungen. Mangels Direktzahlungsberechtigung ist schon die Ertragsorientierung des Betriebs zumindest stark in Zweifel zu ziehen. 2.4 Die Aufzeichnungen des Beschwerdeführers aus den Jahren 2009 bis 2013 zeigen jährliche Verluste auf, ohne dass darin Abschreibungen auf Gebäude und Maschinen oder Rückstellungen für Unterhalt und Reparaturen schon berücksichtigt wären. Von einer Gewinnorientierung kann damit ebenfalls nicht die Rede sein, auch wenn einzelne schlechtere Betriebsjahre nicht allein ausschlaggebend sind. Bis anhin war der Betrieb aber nur defizitär. Es ist offensichtlich und ergibt sich auch aus der vom BJD eingereichten Verfügung der medisuisse, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt aus seiner vollberuflichen Tätigkeit als Zahnarzt bestreitet. Ein ins Gewicht fallendes Erwerbseinkommen wird mit der landwirtschaftlichen Tätigkeit nicht erzielt (vgl. dazu die Urteile des Bundesgerichts 1A.134/2002 E. 3.3; 1A.266/1999 E. 3). 2.5 Das BJD hat in seiner Vernehmlassung zusätzlich den Deckungsbeitrag gemäss KOLAS (Konferenz der Landwirtschaftsämter der Schweiz)-Vorlage berechnet. Unter der Annahme, dass fünf Muttertiere gehalten würden (derzeit sind es deren zwei), und unter Einbezug von Direktzahlungen, die der Betrieb wie gesehen nachgerade nicht erhält, resultiert ein Betrag von jährlich CHF 19‘420.00. Strukturkosten wären zusätzlich in Abzug zu bringen, insbesondere die bereits erwähnte Abschreibung auf die Maschinen. Nach der Zusammenstellung des Beschwerdeführers hat er in den Jahren 2000 bis 2013 landwirtschaftliche Gerätschaften zum Ankaufspreis von insgesamt CHF 38‘680.00 angeschafft. Ausgehend von einer jährlichen Abschreibung von mindestens 10 %, wären vom landwirtschaftlichen Erwerbseinkommen somit zusätzlich rund CHF 3‘900.00 abzuziehen. Unterhalt und Reparaturkosten wären bei dieser grosszügigen Rechnung noch nicht berücksichtigt. 2.6 Weitschweifige Erwägungen hierzu erübrigen sich: Nicht nur hat der Beschwerdeführer bereits in seinem Schreiben vom 3. April 2014 ans Amt für Raumplanung festgehalten: «Wie Sie aus den Erfolgsrechnungen bzw. Verlustrechnungen ersehen können, ist wohl nicht von einem Nebenerwerb auszugehen, selbstverständlich handelt es sich um einen Hobbybetrieb». Auch in seiner «persönlichen Erklärung» vom 12. September 2014 zuhanden des Verwaltungsgerichts erklärt er, er betreibe die landwirtschaftliche Tätigkeit vor allem aus Freude an der Sache und habe sich in diesem Sinne als Hobbybetrieb geoutet, dies allerdings in einem Umfang, der die reine Freizeitlandwirtschaft übersteige. Ebenso führe er freiwillig seit Beginn weg eine Buchhaltung über seine Einnahmen und Ausgaben, da er doch daran interessiert sei, seine Eigenprodukte zu einem gerechten Preis zu verkaufen. Ein weiterer wichtiger Aspekt sei die Selbstversorgung (Fleischherkunft etc.). Der (zu seinen Gunsten grosszügigen) Berechnung des BJD hält er entgegen, es sei ihm ein Rätsel, wie von der Haltung von fünf Mutterkühen ausgegangen werden könne, mit Kalb und Kalb vom Vorjahr wären das mindestens 15 Tiere, das heisse 2,5 mal so viele wie er aktuell halte. Dazu sei schlicht die Futterbasis nicht vorhanden. Es sei nicht zu bestreiten, dass er auf den Verkauf seiner Produkte nicht angewiesen sei und der Betrieb – auch wenn man «das Letzte herausholen» würde – in finanzieller Hinsicht wenig zum notwendigen Lebensunterhalt beitragen könnte. Damit deckt sich die Einschätzung des Beschwerdeführers grundsätzlich mit derjenigen der Vorinstanz. Dem Beschwerdeführer ist zuzugestehen, dass er beträchtliche Zeit, Arbeit und Geld in die landwirtschaftliche Tätigkeit investiert. Von einem gewinn- und ertragsorientierten Betrieb ist aufgrund der massgeblichen Daten dennoch nicht auszugehen. Ein (im Sinne der zitierten Rechtsprechung) dauernder, auf Wirtschaftlichkeit ausgerichteter und organisierter Einsatz von Kapital und Arbeitskraft in einem wirtschaftlich bedeutsamen Umfang liegt hier nicht vor. Verwaltungsgericht, Urteil vom 19. November 2014 (VWBES.2014.286)

Keywords

planning lawagricultural zonehobby farmingexception permitstandingsmall wastewater treatment plantzonal compatibilitystandard labor units

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the appellant had standing despite having obtained the building permit.

Extracted holding

Yes. He remained adversely affected because the departmental decision expressly classified the project as non-zonal and required an exception permit, with practical consequences for future construction and slurry disposal.

Extracted reasoning

The exception-permit basis and the different conditions attached to a zoning-compliant permit created a legally relevant disadvantage, especially given pending further building applications.

Key legal question

Whether the appellant operated a zoning-compliant agricultural side business rather than hobby farming.

Extracted holding

No. The operation was not an agricultural business within the meaning of the planning law and ordinance; it was a hobby-type activity without sufficient profitability, organizational structure, or economically meaningful labor input.

Extracted reasoning

The farm generated losses over several years, did not produce appreciable livelihood income, the appellant earned his living as a dentist, and the labor requirement of about 0.29 standard labor units was too marginal to show a durable, economically oriented agricultural enterprise.

Key legal question

Whether the small wastewater treatment plant could be authorized as a zoning-compliant structure under Art. 22 RPG instead of by exception under Art. 24c RPG.

Extracted holding

No. Because the underlying operation was not zonal agriculture, the project was not zoning-compliant; the exception-permit solution under Art. 24c RPG was upheld.

Extracted reasoning

Art. 16a RPG and Art. 34 RPV require a necessity linked to agricultural cultivation; leisure or hobby agriculture is excluded, and the factual indicators pointed to a non-zonal hobby operation.

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