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Landscape protection zoning and planning discretion

VWBES.2011.209Other CourtDec 15, 2011Dismissed

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Omnilex summary

The Administrative Court dismissed R.’s appeal against the cantonal approval of the revised municipal zoning plan of B. The court upheld the new landscape protection zone, which overlapped almost the entire agricultural zone and covered parcel no. 22. It held that the plan implemented binding cantonal objectives under the master plan and Art. 17 RPG, that preserving the open Limpach plain justified a broad building prohibition, and that the municipality did not overstep its planning discretion. R. had no enforceable claim to have land reserved for a relocated livestock operation.

Omnilex headnote

Art. 17 RPG; Art. 2 Abs. 3 RPG; § 120 PBG; § 12 ZR: Die Ausscheidung einer kommunalen Landschaftsschutzzone ist zulässig, wenn sie der Umsetzung kantonal festgelegter Schutz- und Aufwertungsziele dient und das öffentliche Interesse am Erhalt einer schutzwürdigen Landschaft überwiegt. Eine prozentuale Begrenzung des Anteils von Schutzzonen am Gemeindegebiet besteht nicht; schutzwürdige Landschaften sind dort zu sichern, wo sie sich befinden. Den Gemeinden steht bei der Nutzungsplanung ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu; sie können Nutzungen auch grossflächig ausschliessen, sofern dies durch die planerischen Ziele gedeckt und verhältnismässig ist (consid. 4-6).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2011.209**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:16.12.2011
FindInfo-Nummer:O_VW.2011.968
Titel:** Ortsplanung Kyburg-Buchegg**
Resümee:** Art. 17 RPG, Richtplan 2000. Die prozentuale Festsetzung der zulässigen Landschaftsschutzzonen pro Gemeindegebiet ist nicht zweckmässig. Eine erhaltenswerte Landschaft oder Natur ist zu schützen, wo sie sich befindet. Eine Gemeinde überschreitet ihr Planungsermessen nicht, wenn sie rund 90% ihrer Landwirtschaftszone mit der kommunalen Landschaftsschutzzone überlagert, soweit dies dem Richtplan entspricht.**
SOG 2011 Nr. 22 ** Art. 17 RPG, Richtplan 2000.** Die prozentuale Begrenzung der zulässigen Landschaftsschutzzonen pro Gemeindegebiet ist nicht zweckmässig. Eine erhaltenswerte Landschaft oder Natur ist zu schützen, wo sie sich befindet. Eine Gemeinde überschreitet ihr Planungsermessen nicht, wenn sie rund 90% ihrer Landwirtschaftszone mit der kommunalen Landschaftsschutzzone überlagert, soweit dies dem Richtplan entspricht. * Sachverhalt:* Der Gemeinderat B. beschloss im August 2010 die überarbeitete Ortsplanung und entschied über die eingegangenen Einsprachen. Die Einsprache mit der beantragten Freihaltung von 50 Aren zur Aussiedlung von R. lehnte der Gemeinderat ab. R. erhob beim Regierungsrat Beschwerde. Der Regierungsrat wies die Beschwerde ab und genehmigte die Ortsplanungsrevision. Dagegen erhob R. beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab. * Aus den Erwägungen:* 3. Die Gemeinde B. hat mit ihrer Ortsplanungsrevision neu die Landschaftsschutzzone eingeführt. Gemäss § 12 Abs. 1 des Zonenreglements (ZR) dient die Landschaftsschutzzone der Erhaltung der typischen Landschaft sowie besonders reizvoller gut einsehbarer oder besonders naturnaher Landschaftsräume. Bauten, bauliche Anlagen und Terrainveränderungen (Abgrabungen, Aufschüttungen), Ablagerungen und Deponien sind unzulässig. Unzulässig ist auch die Erstellung von Treibhäusern, Folientunneln und dergleichen, wenn sie für längere Zeit als für eine Vegetationsperiode bestehen. Die typischen Landschaftselemente wie Hecken, Bäume, Gehölze usw. sind zu erhalten und zu pflegen (§ 12 Abs. 2 ZR). Der Bau kleinerer Bienenhäuser und Weidunterstände kann ausnahmsweise gestattet werden, wenn diese zur Bewirtschaftung nötig und auf den Standort angewiesen sind (§ 12 Abs. 3 ZR). Die Landschaftsschutzzone umfasst praktisch die gesamte Landwirtschaftszone von B. Die Landschaftsschutzzone breitet sich auf gut 90% des Landwirtschaftsgebiets aus. Die Landschaftsschutzzone überlagert südöstlich des Gemeindegebiets das kantonale Vorranggebiet Natur und Landschaft und im restlichen Gebiet die Juraschutzzone. 4. Mit der Überlagerung der Parzelle Nr. 22 mit der kommunalen Landschaftsschutzzone wird der Beschwerdeführer in der Nutzung seiner Parzelle Nr. 22 dahingehend eingeschränkt, dass er diese nicht mehr (mit landwirtschaftlichen Bauten) überbauen kann. Damit bewirkt die Schutzzone im Vergleich zur bisherigen Nutzungsmöglichkeit weitgehende Einschränkungen. Derartige Einschränkungen des Privateigentums sind nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig erweisen (vgl. BGE 118 Ib 489). a) Schutzzonen sind in Art. 17 RPG umschrieben. Als solche werden in Abs. 1: Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer (lit. a), besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften (lit. b), bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten, Natur- und Kulturdenkmäler (lit. c) sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (lit. d) umfasst. Die Kantone wurden durch Art. 17 RPG verpflichtet, für die in Abs. 1 lit. a bis d abschliessend aufgezählten Objekte Schutzzonen auszuscheiden oder andere Schutzmassnahmen zu ergreifen. Der Kanton hat die Schutzzonen im Richtplan 2000 festgehalten. Nach § 120 Abs. 1 PBG ordnen die Gemeinden im Rahmen der Ortsplanung die zulässige Nutzung des Bodens ausserhalb der Bauzone und den Schutz und Unterhalt der Natur- und Heimatschutzobjekte in einem Gesamtplan. Sie berücksichtigen den kantonalen Richtplan (§ 120 Abs. 2 PBG), welcher für sie behördenverbindlich ist. Die Gemeinde B. hat in ihrer Ortsplanungsrevision die für sie verbindlichen Vorgaben des Richtplans umgesetzt. Sie hat sich dabei an die gesetzlichen und planerischen Vorgaben des Kantons gehalten. b) Gemäss Richtplan 2000 ist im Bucheggberg die Limpachebene und der Limpach-Südhang erhaltenswert und damit als kantonales Vorranggebiet ausgeschieden (Richtplan 2000, LE-3.1, Erläuterungsbericht LE-3.1, S. 32). Die kantonalen Vorranggebiete Natur und Landschaft bezwecken die Erhaltung und Aufwertung von Landschaften und Lebensräumen schützenswerter Tiere und Pflanzen. Das heisst: In landwirtschaftlich genutzten Gebieten wird ein Nebeneinander von verschiedenen Nutzungsintensitäten mit einem besonders hohen Anteil an ungedüngten Flächen (Wiesen, Weiden usw.) und vielfältigen Strukturen (Hecken, naturnahe Bachläufe, Einzelbäume usw.) angestrebt. In Waldgebieten soll neben dem naturnahen Waldbau die natürliche Entwicklung ungestört erfolgen können. Die Waldränder sollen strukturreich gestaltet werden. Bei der Erfüllung raumwirksamer Tätigkeiten in einem kantonalen Vorranggebiet sind die festgelegten Ziele zu berücksichtigen. In der Interessenabwägung kommt ihnen ein erhöhtes Gewicht zu (Richtplan 2000, LE-3.1.2). Bestehende Bauten und Anlagen in den kantonalen Vorranggebieten Natur und Landschaft können im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften erhalten, erneuert, umgebaut und weiter betrieben werden. In diesen Gebieten sind die Schutzziele besonders zu gewichten (Richtplan 2000, LE-3.1.6). Mit der kommunalen Landschaftsschutzzone werden die Schutzziele des Richtplans, wie oben erwähnt, im Gesamtplan der Gemeinde umgesetzt. Die Gemeinde übernimmt damit die öffentlichen Interessen des kantonalen Vorranggebiets Natur und Landschaft für ihre kommunale Landschaftsschutzzone. Mit der kommunalen Landschaftsschutzzone wird grundsätzlich ein Verbot für neue Bauten und Anlagen festgelegt. Die Limpachebene wird damit vor neuen Bauten und Anlagen grundsätzlich bewahrt und damit als naturnahe Landschaft erhalten. Wie im Richtplan 2000 bestimmt und mit der Ortsplanungsrevision im Gesamtplan bestätigt, besteht an der Erhaltung der Limpachebene ein schützenswertes öffentliches Interesse. Dieses öffentliche Interesse besteht auf der Stufe des Kantons und auch der Gemeinde. Die Limpachebene erstreckt sich über Aetingen, Balm bei Messen, Kyburg-Buchegg, Messen, Oberramsern und Unterramsern. Sie ist eine grössere zusammenhängende unüberbaute Landschaft, welche einzigartig ist. Die Erhaltung der Limpachebene macht jedoch nur dann Sinn, wenn möglichst die ganze Limpachebene auf Seiten des Kantons Solothurn zusammenhängend erhalten werden kann. Einzelne Grundstücke in der Limpachebene von der kommunalen Landschaftsschutzzone auszunehmen, widerspräche diesem Ziel. Damit ist der Erhalt der Limpachebene nur durch ein Bauverbot für neue Bauten und Anlagen umzusetzen. Dies ist mit der kommunalen Landschaftsschutzzone erfolgt. Wie anlässlich des Delegationsaugenscheins ersichtlich war, liegt die Parzelle Nr. 22 mitten in der unüberbauten Limpachebene. Der vom Beschwerdeführer allenfalls gewünschte Stall wäre bereits von weitem einsehbar und würde damit die unüberbaute Landschaft erheblich stören. Das Schutzziel kann nur durch ein Bauverbot auch auf der Parzelle Nr. 22 erreicht werden. Das Bauverbot für die Parzelle Nr. 22 ist geeignet und erforderlich. Die öffentlichen Interessen am Erhalt der unüberbauten Limpachebene gehen dem privaten Interesse des Beschwerdeführers vor, einen Stall bauen zu können. Damit ist die Überlagerung der Parzelle Nr. 22 mit der Landschaftsschutzzone verhältnismässig und nicht zu beanstanden. 5. Im Übrigen ist festzuhalten, dass die grossflächige Überlagerung der Landwirtschaftszone mit kommunalen Landschaftsschutzzonen eine Aussiedlung resp. Neuansiedlung von Landwirtschaftsbetrieben nicht vollständig ausschliesst. Vielmehr ist im Einzelfall zu prüfen, ob eine Aussiedlung resp. Neuansiedlung am geplanten Standort mit den öffentlichen Interessen vereinbar sei. So hat die Landwirtschaft in der Juraschutzzone und anderen Schutzzonen durchaus ihren Platz. Dies wird auch im Richtplan 2000 so festgehalten. Trotz einer fast flächendeckenden Ausscheidung von Schutzzonen im Bucheggberg wird dieser als Bauerngebiet umschrieben, in welchem die freistehende landwirtschaftliche Siedlung nicht zum vornherein fremd ist. Eine prozentuale Festsetzung der zulässigen Landschaftsschutzzonen pro Gemeindegebiet ist nicht zweckmässig. Eine erhaltenswerte Landschaft oder Natur ist dort zu schützen, wo sie sich befindet. Dies ist über die Gemeindegrenzen hinweg festzuhalten. Die Landschaft und Natur von B. ist einzigartig und damit – auch wenn dies einen erheblichen Teil des Gemeindegebiets umfasst – zu schützen. Ansonsten würde das Schutzziel verfehlt. Damit dass die Gemeinde rund 90% ihrer Landwirtschaftszonen mit der kommunalen Landschaftsschutzzone überlagert, überschreitet sie nicht ihr Planungsermessen. 6. Die Gemeinden haben bei der Erarbeitung der Planungen einen erheblichen Beurteilungsspielraum (Art. 2 Abs. 3 RPG). Dazu gehört auch die Festsetzung von Zonen und deren Vorschriften. Die Gemeinden bestimmen auf ihrem Gemeindegebiet die zulässigen Nutzungen. Sie können einzelne Nutzungen erlauben und an gewissen Orten vorsehen. Sie können aber auch einzelne Nutzungen ausschliessen, in dem diese auf dem Gemeindegebiet nicht vorgesehen werden. Ein Privater hat keinen Anspruch darauf, dass ihm die Gemeinde jede von ihm gewünschte Nutzung auf dem Gemeindegebiet zur Verfügung stellen muss. Für das Anliegen des Beschwerdeführers bedeutet dies, dass er gegenüber der Gemeinde keinen unbedingten Anspruch auf die Zuweisung eines Grundstücks zur Nutzung als Schweinemastbetrieb hat. * Verwaltungsgericht, Urteil vom16. Dezember 2011 (VWBES.2011.209)*

Keywords

land-use planninglandscape protectionplanning discretionproportionalitymaster planagricultural zonezoningpublic interest

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the municipal landscape protection zone over parcel no. 22 and about 90% of the agricultural zone was lawful and proportionate under planning law.

Extracted holding

The zoning was lawful: it implemented binding cantonal planning goals, served a significant public interest in preserving the unbuilt Limpach plain, and did not exceed municipal planning discretion.

Extracted reasoning

Art. 17 RPG and the cantonal master plan required protection of valuable landscapes. The municipality could protect the landscape where it is located, even if this covered most of the agricultural area. A building ban on parcel no. 22 was necessary and suitable to preserve the open landscape.

Key legal question

Whether R. had a right to reserve land for a relocated farm operation or a pig-fattening facility at the requested site.

Extracted holding

No. A private person has no unconditional entitlement to a specific land-use designation for the desired agricultural use.

Extracted reasoning

The municipality may permit, limit, or exclude uses through zoning. The requested farm relocation had to yield to the overriding public interest in landscape protection.

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