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Immission complaints must be examined by the permitting authority

VWBES.2008.173Other CourtOct 22, 2008Partially Granted

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Omnilex summary

Neighbors of a culture hall complained of excessive immissions after the facility began operating. The city’s building commission and the cantonal department refused to enter on part of the complaint, especially regarding the city’s responsibility to control compliance. The Administrative Court held that the enforcement authority had to examine whether the noise forecasts underlying the building permit had materialized and whether additional measures or measurements were necessary. It annulled both lower decisions and remitted the case to the City of Solothurn for a new decision.

Omnilex headnote

Art. 36 LSV; § 61 KBV; immission complaints after issuance of a building permit: the permitting authority must supervise compliance with the permit and verify whether the noise forecasts underlying the permit have proved correct. If there is reason to assume that relevant limit values are exceeded or will be exceeded, the authority must itself clarify exterior immissions and may not leave essential environmental review to a later stage. Subsequent control measurements and additional emission-reducing measures remain permissible and, where indicated, required (consid. 4–5).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2008.173**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:23.10.2008
FindInfo-Nummer:O_VW.2008.1785
Titel:** Immissionen**
Resümee:** Es ist Sache der Bewilligungsbehörde, die Einhaltung der Baubewilligung zu überwachen und zu überprüfen, ob die Lärmprognosen, welche der Baubewilligung zugrunde lagen, eingetroffen sind.**
SOG 2008 Nr. 23 § 61 KBV. Es ist Sache der Bewilligungsbehörde, die Einhaltung der Baubewilligung zu überwachen und zu überprüfen, ob die Lärmprognosen, welche der Baubewilligung zugrunde lagen, eingetroffen sind. * Sachverhalt:* Die Baukommission der Stadt Solothurn bewilligte am 6. Juli 2004 das Baugesuch der Stiftung zur Förderung der Jugendkultur im Kanton Solothurn betreffend Neubau einer Kulturhalle unter Auflagen und Bedingungen. Alle Einsprachen gegen das Bauvorhaben waren abgewiesen worden. Die Einsprachepunkte betreffend die Gewährleistung von Ruhe und Ordnung vor, während und nach den Anlässen wurden gutgeheissen: Der Bauherrschaft und den Betreibern wurde zur Auflage gemacht, betreffend den Mehrverkehr, den Lärm sowie die Ruhe und Ordnung während und nach den Anlässen die gemäss Verkehrs- und Sicherheitskonzept erforderlichen Massnahmen zu treffen. Die Überwachung der erforderlichen Immissionsschutz-Massnahmen sei Sache der Polizei und der Baubehörde. Die Beurteilung der Lärmimmissionen sei im Lärmgutachten des Ingenieurbüros festgehalten. Die Halle dürfe höchstens während 10 Monaten pro Kalenderjahr dem Publikum bzw. den Kunden offen stehen. Die maximale Anzahl der Besucher wurde auf 1000 Personen (pro Anlass) beschränkt. In einem Kalenderjahr seien höchstens 40 Grossanlässe mit mehr als 600 Besuchern zulässig. Es waren Öffnungszeiten für die Konzerthalle und den Treffpunkt mit weiteren Aktivitäten Freitag von 22.00 Uhr bis Samstag 03.00 Uhr und von Samstag 22.00 Uhr bis Sonntag 03.00 Uhr geplant. Die mit dem Baugesuch eingereichten Betriebs-, Verkehrs- und Sicherheitskonzepte bildeten integrierenden Bestandteil der Baubewilligung. Bezüglich der vorzusehenden Massnahmen zum Lärmschutz seien das Gutachten des Ingenieurbüros und die vorgeschlagenen Massnahmen gemäss der Stellungnahme des Amtes für Umwelt integrierende Bestandteile dieser Baubewilligung. Nach Vollendung der Kulturhalle nahm der Betreiber Mitte 2005 den Betrieb auf. Am 27. September 2006 beschwerte sich u.a. die P. als Eigentümerin der benachbarten Überbauung bei der Stadt Solothurn über die durch die Kulturfabrik verursachten Immissionen. Die Baukommission behandelte die Beschwerde am 12. Juni 2007. Auf die Immissionsbeschwerde gemäss § 61 KBV (Kantonale Bauverordnung, BGS 711.61) trat sie ein. Nicht eingetreten wurde auf die geltend gemachte zivilrechtliche Überschreitung des Nachbarrechts gemäss Art. 684 ZGB (Schweizerisches Zivilgesetzbuch, SR 210). Ebenfalls nicht eingetreten wurde auf den Vorwurf, die Stadt sei für diese Immissionen verantwortlich, da zuwenig Kontrollen durchgeführt würden. Am 26. Juni 2007 erhob der Anwalt der Beschwerdeführer beim Bau- und Justizdepartement (BJD) Beschwerde. Auf diese trat das BJD nicht ein. K. und P. erhoben Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die tatsächliche Situation habe sich verändert. Es seien Lärmmessungen vorzunehmen, denn die Lärmgrenzwerte seien überschritten. Neu sei, dass bei Grossanlässen Gelenkbusse die Kulturfabrik bedienten. Der Lärm sei nicht voraussehbar gewesen. Der Betrieb sei zu schliessen, zumindest seien die Betriebszeiten einzuschränken. Nach den Anlässen würden sich lärmende Besucher mit mitgebrachtem Alkohol in der Umgebung der Kulturfabrik aufhalten. Verlangt werde die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, dazu gehöre auch die Zonenkonformität. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut: Der Entscheid vom 2. Juni 2008 des Bau- und Justizdepartements sowie der Entscheid vom 12. Juni 2007 der Baukommission der Stadt Solothurn wurden aufgehoben und im Sinne der Erwägungen zum neuen Entscheid an die Stadt Solothurn zurückgewiesen. * Aus den Erwägungen:* 3.a) Vor Verwaltungsgericht wird beantragt, die Verfügung des BJD sei aufzuheben. Die Immissionsbeschwerde sei gutzuheissen und die Baubewilligung sei zu widerrufen, evtl. seien die Betriebszeiten und die Anzahl Anlässe angemessen zu reduzieren. Man habe von Anfang an die Immissionen ausserhalb der Gebäulichkeiten gerügt. Gemäss Ziff. 4 der Baubewilligung vom 6. Juli 2004 müsse der Betreiber die notwendigen Massnahmen treffen und die Stadt sei für diese Auflage verantwortlich. Die Stadt habe die Frage, ob die Belastungsgrenzwerte überschritten würden, nicht geklärt und alle Beweisanträge seien abgewiesen worden. In der Baubewilligung werde davon ausgegangen, es würden nachts 5 Personen vor dem Lokal laut sprechen. Diese Annahme entspreche nicht der Realität. Die Beschwerdeführer verlangen die Einhaltung des rechtmässigen Zustandes. Der Lärm sei nicht voraussehbar gewesen. Es wird also geltend gemacht, die erteilte Baubewilligung sei zwar rechtens gewesen, müsse aber heute infolge veränderter Verhältnisse angepasst werden. Der Betrieb sei zu schlies­sen oder die Betriebszeiten seien einzuschränken. b) Die Baukommission hat die Immissionsbeschwerde gemäss § 61 KBV behandelt. Nicht eingetreten wurde auf den Vorwurf, die Stadt sei für diese Immissionen verantwortlich, da zu wenig Kontrollen durchgeführt würden. Die Beschwerde beim BJD enthielt den Antrag, der Beschluss der Baukommission vom 12. Juni 2007 sei aufzuheben, mit folgender Begründung: Die Baukommission sei auf die Beschwerde, soweit es um die Verantwortung der Stadt als Baurechtsgeberin für die Immissionen ausserhalb der Kulturfabrik gehe, nicht eingetreten. Der Entscheid werde in diesem Punkt angefochten. Die Stadt sei für die Einhaltung der Auflagen in der Baubewilligung verantwortlich. Die Überwachung der Immissionsschutz-Massnahmen sei Sache der Polizei und der Baubehörde. Der Veranstalter sei auch für das Verhalten der Besucher ausserhalb der Anlage verantwortlich. In Ziffer 4 der Baubewilligung sei der Bauherrschaft und den Betreibern zur Auflage gemacht worden, Massnahmen gegen den Mehrverkehr, den Lärm sowie die Ruhe und Ordnung während und nach den Anlässen gemäss Verkehrs- und Sicherheitskonzept erforderlichen Massnahmen zu treffen. 4.a) Auf diese Forderung der Beschwerdeführer hätten die Vorinstanzen eintreten müssen. Gemäss Art. 36 der Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) ermittelt die Vollzugsbehörde die Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen oder ordnet deren Ermittlung an, wenn sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist. Auf die Rüge, die Stadt als Trägerin des Polizeimonopols kontrolliere die Auswirkungen des Betriebs der Kulturfabrik nur ungenügend, hätte man eintreten sollen. Die Baupolizei schreitet dann ein, wenn ein Grundeigentümer die Baubewilligung nicht einhält, sich zum Beispiel nicht an die in der Baubewilligung verfügten Öffnungszeiten hält. Im Baupolizeiverfahren kann nicht mehr als die Einhaltung der Baubewilligung verlangt werden. Zwar sind die zu erwartenden Immissionen schon im Baubewilligungsverfahren ermittelt worden. Es widerspricht dem Grundsatz der Vorsorge nach Art. 1 Abs. 2 und Art. 25 des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01), die Abklärungen über die Einwirkungen der Anlage und den Erlass von Massnahmen zur Begrenzung der Lärmemissionen auf einen Zeitpunkt nach der Erstellung bzw. der Inbetriebnahme der Anlage zu verschieben (BGE 1A.405/1996 vom 9. September 1997). Die Baubewilligung darf nur erteilt werden, wenn die Anlage die Planungswerte in der Umgebung voraussichtlich einhalten wird. Dies schliesst spätere Kontrollmessungen nach Inbetriebnahme der Anlage und die nachträgliche Anordnung weiterer emissionsmindernder Massnahmen bei einer festgestellten Überschreitung der Immissionswerte nicht aus (BGE 1A.58/2002 vom 2. September 2002). b) Gemäss dem Entscheid „Kulturfloss“ des Bundesgerichts (URP 2005, S. 49 f.) ist der gesamte der Anlage zuzurechnende Lärm zu beurteilen. Dazu gehören nicht nur die eigentlichen Konzerte, sondern auch der von den Besuchern verursachte Lärm vor, während und nach den Konzerten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Lärmschutzvorschriften des Umweltschutzgesetzes in erster Linie auf Geräusche, die als unerwünschte Nebenwirkungen einer bestimmten Tätigkeit auftreten, zugeschnitten sind. Diese können grundsätzlich mit geeigneten Massnahmen an der Quelle reduziert werden, ohne dass dadurch die entsprechenden Tätigkeiten als solche in Frage gestellt werden. Daneben gibt es jedoch auch Geräusche, die den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen. Dazu gehört auch der Aussenlärm im Zusammenhang mit Veranstaltungen. Solche Lärmemissionen können nicht völlig vermieden und in der Regel auch nicht in der Lautstärke wesentlich reduziert werden, ohne dass zugleich der Zweck der sie verursachenden Tätigkeit vereitelt würde. Derartige Lärm­emissionen als unnötig und unzulässig zu qualifizieren, würde implizieren, die betreffende Tätigkeit generell als unnötig zu betrachten. Die Rechtsprechung hat im Allgemeinen solche Emissionen zwar aufgrund des Umweltschutzgesetzes beurteilt, aber zugleich unter Berücksichtigung des Interesses an der Lärm verursachenden Tätigkeit diese nicht völlig verboten, sondern bloss einschränkenden Massnahmen unterworfen (BGE 126 II 366). c) Die Baubewilligung stellt auf das Lärmgutachten betreffend die Schallquellen im Kulturbau und die externen Schallquellen (Aussenlärm) ab. Die internen Schallquellen wurden als unbedenklich beurteilt. Dies gilt auch für den Lärm des Mehrverkehrs und für den Parklärm. Als kritisch wurde der Lärm des Kundenverkehrs eingestuft. Der Kundenverkehr wurde nach den Richtlinien des Cercle Bruit beurteilt. Diese Richtlinien schreiben für Störungen, die durch Kunden verursacht werden (Reden, Rufen vor dem Lokal etc.) Grenzwerte vor. Unter der Annahme, dass nachts im Durchschnitt mit 5 Personen zu rechnen ist, die vor dem Lokal laut sprechen, seien die Grenzwerte überschritten. Um die Anforderungen des Cercle Bruit zu erfüllen, müssen deshalb Massnahmen ergriffen werden. Es sei durch organisatorische Massnahmen sicherzustellen, dass nach 19.00 Uhr draussen kein übermässiger Lärm herrsche. 5. Im Baubewilligungsverfahren wurden die Einsprachepunkte betreffend die Gewährleistung von Ruhe und Ordnung vor, während und nach den Anlässen in der Kulturhalle gutgeheissen: Der Bauherrschaft und den Betreibern wurde zur Auflage gemacht, betreffend den Mehrverkehr, den Lärm sowie die Ruhe und Ordnung während und nach den Anlässen die gemäss Verkehrs- und Sicherheitskonzept erforderlichen Massnahmen zu treffen. Um Ruhe und Ordnung zu gewährleisten, ist nach dem Einsatzdossier vom 22. Juni 2004 der Sicherheitsfirma vorzugehen. Dem Betreiber der Anlage muss durch die Bauherrschaft zwingend auferlegt werden, dass alle zur Vermeidung unzumutbarer Immissionen gegenüber der Nachbarschaft notwendigen Massnahmen getroffen werden (insbesondere, dass Patrouillen zur Verkehrsregelung und Reinigungsequipen zum Einsatz kommen). Die Überwachung der erforderlichen Immissionsschutz-Massnahmen ist Sache der Polizei und der Baubehörde. Die Beurteilung der Lärmimmissionen ist im Lärmgutachten festgehalten. Gemäss Ziffer 2.3 der Baubewilligung werden die Massnahmen zum Lärmschutz gemäss Gutachten und die vorgeschlagenen Massnahmen gemäss der Stellungnahme vom 28. Juni 2004 des Amtes für Umwelt in die Bewilligung integriert. Die mit dem Baugesuch eingereichten Betriebs-, Verkehrs- und Sicherheitskonzepte bilden einen integrierenden Bestandteil der Baubewilligung. Gemäss § 61 KBV müssen Bauten und bauliche Anlagen nach dem jeweiligen Stand der Technik ausgeführt, abgeändert und unterhalten werden, dass sie möglichst wenig Lärm, Abgase, Rauch, Staub, üble Gerüche, Erschütterungen, Strahlungen oder andere Immissionen erzeugen; diese müssen für die Nachbarschaft zumutbar sein. Es ist Sache der Bewilligungsbehörde, die Einhaltung der Baubewilligung zu überwachen und zu überprüfen, ob die Lärmprognosen, welche der Baubewilligung zugrunde lagen, eingetroffen sind. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 2008 (VWBES.2008.173)*

Keywords

immissionnoise controlbuilding permitenvironmental lawenforcementremandneighbor lawnoise measurements

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the lower authorities had to examine the complaint about immissions and possible excessive noise from the culture hall.

Extracted holding

Yes. The permitting authority must verify compliance with the building permit and whether the noise forecasts underlying the permit have proved accurate; it should also address whether further measurements or measures are required.

Extracted reasoning

Under Art. 36 LSV and § 61 KBV, the enforcement authority must determine exterior noise immissions when exceedance is expected and may not postpone essential environmental assessment until after operation. Post-construction control measurements and later additional emission-reducing measures remain possible.

Key legal question

Whether the city could decline to deal with the allegation that it failed to control the operator sufficiently and was responsible for the immissions.

Extracted holding

No. That objection should have been examined as part of the immission complaint, because enforcement of the permit and review of the realized noise situation belong to the permitting authority.

Extracted reasoning

The authority responsible for the permit must supervise compliance with the permit conditions; it is not enough to refuse entry because the complaint concerns control failures or effects outside the building.

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