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Zoning compatibility of a soup kitchen and drop-in center

VWBES.2007.104Other CourtJul 8, 2007Dismissed

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Omnilex summary

The Solothurn Administrative Court dismissed 16 neighbor appeals against a building permit for converting premises in the old town into a soup kitchen and a drop-in center for drug-dependent people. It held that the project was zonally compatible in the core zone and that, given the urban mixed-use character of the quarter and the imposed operating and policing conditions, no excessive ideational immissions were to be expected.

Omnilex headnote

§ 31 Abs. 2 PBG; zonenkonforme Nutzung der Kernzone; ideelle Immissionen. In Kernzonen sind öffentliche Bauten sowie Geschäfts- und Wohnbauten und nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig. Die Zonenkonformität ist funktional und abstrakt nach allgemeiner Erfahrung zu beurteilen; ausgeschlossen sind nur Nutzungen, die typischerweise über das mit einer gemischten Nutzung Verträgliche hinausgehende Belästigungen verursachen. Ideelle Immissionen sind nur beachtlich, soweit sie mit materiellen Einwirkungen einhergehen und ein erhebliches Konfliktpotential begründen. In einem historisch gemischt genutzten, städtisch geprägten Quartier vermögen befürchtete Szeneverlagerungen, Imageeinbussen und allgemeines Unbehagen eine Nichtzonenkonformität nicht zu begründen, wenn Betriebskonzept und flankierende Auflagen Störungen ausreichend begrenzen (E. 2).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2007.104**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:09.07.2007
FindInfo-Nummer:O_VW.2007.1093
Titel:** Baubewilligung Gassenküche**
Resümee:** Eine Gassenküche für Randständige und eine Anlaufstelle für suchtkranke Menschen sind unter Berücksichtigung der verfügten Auflagen in der Kernzone zonenkonform. Es sind keine übermässigen ideellen Immissionen für das Quartier zu erwarten.**
SOG 2007 Nr. 15 § 31 Abs. 2 PBG. Eine Gassenküche für Randständige und eine Anlaufstelle für suchtkranke Menschen sind unter Berücksichtigung der verfügten Auflagen in der Kernzone zonenkonform. Es sind keine übermässigen ideellen Immissionen für das Quartier zu erwarten. * Sachverhalt:* Am 2. Mai 2006 reichte die Stiftung M. das Gesuch für den Umbau des Wohn- und Geschäftshauses an der Berntorstrasse 10 in Solothurn ein. Es ist vorgesehen, die bestehenden Betriebe "Gassenküche" an der Rathausgasse und "Anlaufstelle" in der Vorstadt im ehemaligen Restaurant Adler zu betreiben. Im Erdgeschoss der Liegenschaft soll die Gassenküche mit 55 Sitzplätzen eingerichtet werden, ein Betrieb, der von 10 Uhr morgens bis 19.30 Uhr am Abend geöffnet sein soll. Ziel ist es, an Randständige zwei Mahlzeiten pro Tag gegen Entgelt abzugeben. Im westlichen Gebäudeflügel sollen Räumlichkeiten für die Anlaufstelle bereitgestellt werden. Die Nutzung wird als "Tagesstruktur für suchtkranke Menschen" umschrieben. In der Anlaufstelle sind Aufenthalts-, Injektions- und Inhalationsraum, Krankenzimmer, Kleiderbörse und sanitäre Anlagen untergebracht. Zum Angebot gehören die Abgabe sauberen Spritzenmaterials und von Kondomen sowie niederschwellige Beratung im psychosozialen und medizinischen Bereich. Die bestehenden Öffnungszeiten von 15.45 bis 19.30 Uhr sollen auch im neuen Betrieb gelten. Am 11. Juni 2006 hiess die Baukommission die gegen das Gesuch erhobenen Einsprachen teilweise gut, bewilligte aber das Bauvorhaben unter Bedingungen und Auflagen. Die Betreiber wurden verpflichtet, flankierende Massnahmen zu realisieren (Runder Tisch mit Anwohnern, regelmässige Kontrollgänge in der Umgebung, Reinigen der Umgebung, Verhindern von Ansammlungen der Benutzer, bauliche Massnahmen an kritischen Orten der Umgebung etc.). Gegen diesen Entscheid wurde beim Bau- und Justizdepartement Beschwerde erhoben. Diese wurde am 15. März 2007 mit der Begründung abgewiesen, der Betrieb der Gassenküche und der Anlaufstelle sei zonenkonform. Die angeordneten flankierenden Massnahmen seien ausreichend. Beim Verwaltungsgericht gingen 16 Beschwerden gegen diesen Entscheid ein. Es wurde geltend gemacht, die Vorstadt sei geprägt von Spezialitäten- und Handwerksbetrieben und nicht von "publikumsintensiven" Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben. Westlich der Berntorstrasse bestehe ein hoher Anteil an Wohnnutzung. Gassenküche und Anlaufstelle liessen sich mit einem herkömmlichen Restaurationsbetrieb nicht vergleichen. Auch wenn die Anlage abends geschlossen werde, verlagere sich die Szene vom Innern des Gebäudes auf die Gasse. Die Drogenhändler würden sich rund um den Adler ansiedeln. Der Betrieb habe Auswirkungen auf das Quartier. Die Geschäfte in der Umgebung würden Kunden verlieren. Es sei mit einer Verslumung zu rechnen. Das dem Baugesuch zugrunde gelegte Betriebskonzept sei widersprüchlich. Die Besucherfrequenz von 20–30 Personen pro Tag sei lediglich geschätzt. Der Betrieb werde zusätzliche Kunden anlocken. Die Auflagen in der Baubewilligung seien unzureichend. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerden ab. * Aus den Erwägungen:* 2.a) Das Umbauvorhaben liegt in der Altstadtzone. Gemäss § 27 des kommunalen Bau- und Zonenreglements der Stadt Solothurn sind in der Altstadtzone öffentliche Bauten, Geschäfts- und Wohnbauten und nichtstörende Gewerbe- und Dienstleis­tungsbetriebe zulässig. Die zulässige Nutzung der Zone richtet sich auch nach dem kantonalen Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1). Dieses unterteilt die Bauzone namentlich in Wohnzonen, Kernzonen, Gewerbezonen, Industriezonen und Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen. Nach § 31 Abs. 2 PBG umfassen Kernzonen Ortsteile, die als Zentren bereits bestehen oder neu gebildet werden sollen. Es sind dort öffentliche Bauten, Geschäfts- und Wohnbauten und nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zulässig. Es können besondere Vorschriften erlassen werden, namentlich zur Sicherung einer angemessenen Durchmischung von Nutzungen. Diese Vorschriften wurden nicht erlassen. Bei der Vorstadt handelt es sich um einen Teil des historischen Zentrums der Stadt. Das vorliegende Bauvorhaben liegt folglich nutzungsmässig in einer Kernzone gemäss dem kantonalen Recht. Die Zonenkonformität einer Nutzung in der Altstadtzone (Kernzone) ist nach funktionalen Gesichtspunkten zu bestimmen, wobei eine typisierte, den allgemeinen Erfahrungen entsprechende Abgrenzung zu finden ist (SOG 1996 Nr. 29). Abzustellen ist auf eine abstrakte Immissionsbeurteilung, also auf durchschnittliche objektivierte Bedingungen. Eine Nutzung ist in einer Kernzone auszuschliessen, wenn sie typischerweise Belästigungen zur Folge hat, die über das hinausgehen, was mit einer gemischten Nutzung verträglich ist. Die zugelassenen Betriebe müssen sich auch mit dem Wohnen vertragen. Es ist zu prüfen, ob das Bauvorhaben zu einer Kategorie von Gewerben gehört, die aufgrund der allgemeinen Erfahrung stören. Es muss aufgrund der allgemeinen Erfahrungen antizipiert werden, welches Ausmass an Immissionen der in Frage stehende Betrieb in Zukunft möglicherweise verursachen wird. Der Betrieb der Gassenküche oder der Anlaufstelle bringt materielle Immissionen mit sich. Der Anlage sind diejenigen Emissionen zuzurechnen, die bei ihrer bestimmungsgemässen Benützung unvermeidbar erscheinen, unabhängig davon, ob sie innerhalb oder ausserhalb des Gebäudes verursacht werden (BGE 123 II 325). In den Anhängen der Lärmschutzverordnung (LSV, SR 814.41) hat der Bundesrat Belastungsgrenzwerte für den Schutz der Bevölkerung vor Lärm festgelegt. Diese Werte sind nach Art der Lärmquelle und für verschiedene Empfindlichkeitsstufen in den einzelnen Nutzungszonen für Tag und Nacht differenziert ausgestaltet. Gemäss der Lärmschutz-Verordnung des Kantons Solothurn (LSV SO, BGS 812.61) erfolgt die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe im Rahmen der Nutzungsplanung der Gemeinde. Der Gemeinderat hat für die Altstadtzone die Empfindlichkeitsstufe in der Nutzungsplanung festgelegt. Es gilt in der Altstadtzone die Empfindlichkeitsstufe III. Gemäss Ziff. 2 des Anhangs 6 zur LSV gilt für die Empfindlichkeitsstufe III der Immissionsgrenzwert von 65 dB(A). Die Empfindlichkeitsstufe III gilt in Zonen, in denen mässig störende Betreibe zugelassen sind, namentlich in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen). Es wird von den Beschwerdeführern nicht behauptet, diese Grenzwerte würden verletzt. b) Die Beschwerdeführer befürchten im Zusammenhang mit dem Betrieb der Gassenküche und der Anlaufstelle vielmehr ideelle Immissionen, so die Präsenz des Drogenhandels im angrenzenden Quartier und die Verschlechterung des Images der Vorstadt. Das Bundesgericht hat in seinem Urteil BGE 119 II 411 entschieden, die von einem staatlich betriebenen Gassenzimmer ausgehenden Störungen einer Nachbarliegenschaft durch Spritzen und Dealen seien Einwirkungen im Sinne von Art. 684 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210). Zwar betrifft das zitierte Urteil zivilrechtliche Fragen (Nachbarrecht). Das Bundesgericht führt dazu aus, dass in der näheren Umgebung eines Gassenzimmers naturgemäss immer beobachtet werden könne, dass Drogenabhängige geeignete Nachbarliegenschaften betreten, um dort zu dealen und zu spritzen. Solche Vorgänge seien – so das Bundesgericht weiter – unmittelbar auf den Betrieb eines Lokals der erwähnten Art zurückzuführen und würden deshalb durchaus unter Art. 684 Abs. 1 ZGB fallende Einwirkungen darstellen. Kein Grundeigentümer oder obligatorisch berechtigter Besitzer könne gehalten sein, über längere Zeit regelmässig Menschen aus der Drogenszene zu dulden, deren Anwesenheit die Sicherheit und Ungestörtheit der sich erlaubterweise dort aufhaltenden Personen gefährde. Ideelle Immissionen sind solche Einwirkungen, die das seelische Empfinden verletzen beziehungsweise unangenehme psychische Eindrücke erwecken (BGE 108 la 140 ff.). Gemäss Bernhard Waldmann ("Schutz vor ideellen Immissionen in Wohngebieten", in: BR 2005, S. 156 f.) sind derartige Immissionen beachtlich, solange sie in Verbindung mit materiellen Immissionen in Erscheinung treten. Blosses (psychisches) Unbehagen darüber, was im Innern eines Raumes vor sich gehen könnte oder welche Personen ein Gebäude benutzen, sollten im Immissionsschutzrecht keine Rolle spielen. Das Immissionsschutzrecht dürfe keine Handhabe bieten, um subjektiven Ängsten und Unbehagen, die eine stereotype, herabwürdigende Einstellung zu gewissen Personengruppen oder Handlungen zum Ausdruck bringen, zum Durchbruch zu verhelfen. Es kann nachfolgend also lediglich um ideelle Immissionen gehen, die sich auch materiell auf die Nachbarliegenschaften auswirken. Das Bundesgericht und das Verwaltungsgericht haben sich mit ideellen Immissionen vor allem des Sexgewerbes befasst. Nach der entsprechenden Praxis des Bundesgerichts können nicht nur Lärm und Gerüche, sondern auch eine unästhetische oder sonst wie unerfreuliche Umgebung die Wohnqualität oder den Ruf der Wohngegend beeinträchtigen. Die Qualifizierung ideeller Immissionen als stark störend setzt aber nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein erhebliches Konfliktpotential zwischen den sich entgegenstehenden Nutzungen voraus (BGE 108 la 140; Urteile 1P.771/2001 vom 5. Mai 2003; 1P.191/1997 vom 26. November 1997). Es sei nicht willkürlich, bei einem vorgeschriebenen Wohnanteil von 60 Prozent auf ein dicht überbautes Gebiet mit einem hohen Wohnanteil bzw. einer intensiven Wohnnutzung zu schliessen und (sex-)gewerbliche Betriebe aufgrund ihrer Immissionen als stark störend einzustufen (ZBl 2004, S. 111 bzw. unveröffentlichte BGE 1P.771/2001 und 1P.773/2001 vom 5. Mai 2003). Die negativen Auswirkungen eines Gewerbes auf die Nachbarschaft seien naturgemäss umso stärker, je dichter ein Gebiet bewohnt sei. Anhand dieser Praxis ist die vorliegende Situation einer abstrakten Immissionsbeurteilung zu unterziehen. Eine Nutzung ist in einer Kernzone nur auszuschliessen, wenn sie typischerweise Belästigungen zur Folge hat, die über das hinausgehen, was mit einer gemischten Nutzung verträglich ist. Dabei geht es vor allem um die von den Benützern der Betriebe beim Betreten und Verlassen der Gassenküche und der Anlaufstelle verursachten Immissionen, wobei die Auflagen zu berücksichtigen sind, welche die Betreiber dazu anhalten, eine unsachgemässe oder unerlaubte Nutzung der Anlage und ihrer Umgebung zu unterbinden. c) Die Vorstadt liegt in einer Kernzone und gehört zum historischen Kern der Stadt. Es handelt sich um ein Quartier, das gemischt genutzt wird. Wie die bestehende Nutzung und die zugeordnete Empfindlichkeitsstufe III mit einem Immissionsgrenzwert von 65 dB(A) zeigen, wird nicht besonders auf die Wohnnutzung Rücksicht genommen. Das Gebiet hat städtischen Charakter und wird im Erdgeschoss in der Regel gewerblich genutzt. An der Berntorstrasse werden verschiedene Restaurants betrieben. Es gibt Gewerbebetriebe für Bodenbeläge, Musikalien und Antiquitäten. Neben dem Kino wird ein grösseres Rotlicht-Etablissement geführt. An der Schöngrünstrasse wirtschaftet ein Handelsbetrieb. An der Adlergasse hat es Restaurants, Clublokale und Garagen. Im Oberen Winkel werden Restaurants, ein Tagungszentrum, eine grössere Weinkellerei und verschiedene Läden betrieben. Es wird Handel getrieben und eine bedeutende Anzahl Arbeitsplätze ist vorhanden. Gerade die vielen Restaurants sorgen spätabends für eine unruhige Wohnumgebung. In den Obergeschossen der Liegenschaften werden 0, 1, 2 oder selten 4 Wohnungen genutzt. Die Vorstadt wird zudem von der stark befahrenen Berntorstrasse belastet. Es handelt sich um keine bevorzugte Wohnlage. Besonders für Familien mit Kindern ist das Umfeld nicht geeignet. Es bestehen deshalb auch keine Wohnschutzvorschriften. Es bestehen bereits die üblichen Konflikte zwischen den Lärmimmissionen der Restaurants und dem Wohnen. Im Bauvorhaben sollen die bestehende Gassenküche und die bestehende Anlaufstelle zusammenführt werden. Anhaltspunkte für die Immissionsbeurteilung des Bauvorhabens ergeben sich aus dem bisherigen Betrieb dieser Räume an der Rathausgasse und in der Vorstadt. An der Rathausgasse, direkt hinter dem Rathaus, wird die Gassenküche seit Jahren betrieben. Es werden dort täglich ca. 40 verbilligte Mittagessen an Randständige der Alkoholiker- und Drogenszene abgegeben. Die Kunden der Gassenküche halten sich tagsüber nicht in der Umgebung des Betriebs auf. Eine Anfrage bei der Stadtpolizei Solothurn, die auch Rücksprache mit der Kantonspolizei Solothurn genommen hat, hat Folgendes ergeben: Die Stadtpolizei musste seit Bestehen der Gassenküche in der Rathausgasse noch nie ausrücken, im unmittelbaren Umfeld gab es keine Vorfälle. Diese Gassenküche soll nun in das Erdgeschoss des "Adlers" transferiert werden. Es sollen 55 Sitzplätze eingerichtet werden. Der Betrieb soll von 10 Uhr morgens bis 19.30 Uhr am Abend geöffnet sein. Ziel ist es, an Randständige zwei Mahlzeiten pro Tag gegen Entgelt abzugeben. Es zeigt sich bereits an der Rathausgasse, dass sich die Kunden der Küche nicht in deren Umgebung, sondern beispielsweise auf dem Amthausplatz aufhalten. Auch wenn das Wanderverhalten der Alkoholikerszene nicht vorausgesagt werden kann, sie werden sich auch weiterhin kaum in der unwirtlichen Umgebung des "Adlers" aufhalten. In der Kernzone ist der Betrieb dieser Gassenküche mit den angenommenen Auswirkungen auf die Umgebung zonenkonform. Es gehen von ihr keine Emissionen aus, die über das hinausgehen, was in der Vorstadt von Restaurants, Bars und Etablissements des Rotlichtmilieus geduldet wird. Die Anlaufstelle der Stadt besteht bereits seit mehr als einem Jahrzehnt ca. 580 m südlich des "Adlers" an der Dornacherstasse in der Vorstadt. Die Anlaufstelle wird konkurrenziert von der Heroin-Abgabestelle in einem anderen Quartier. Vor Jahren, als noch eine überregionale offene Drogenszene bestand, wirkte sich die Anlaufstelle offensichtlich negativ auf die umliegenden Liegenschaften aus. Inzwischen konnte die offene Drogenszene (zumindest aus der Vorstadt) zum Verschwinden gebracht werden. Die Anlaufstelle wurde weiterhin täglich von 15.45 bis 19.30 Uhr betrieben. In dieser Zeit werden täglich Spritzen an ca. 20 Personen abgegeben. Ausserhalb der Öffnungszeiten wirkt die Anlaufstelle völlig verlassen. Auch während der Öffnungszeiten bilden sich keine Gruppen, die in der Umgebung verweilen. Der Dornacherplatz ist leer. Die Kunden der Anlaufstelle scheinen sich teilweise auf dem Amthausplatz im Westen der Altstadt aufzuhalten. Auch die Drogenhändler wirken nicht bei der Anlaufstelle, sondern beispielsweise am Kreuzackerquai. Die Drogenkranken suchen die Anlaufstelle nur kurz auf. Nach Auskunft der Stadt- und Kantonspolizei funktioniert der Betrieb der Anlaufstelle seit dem Auflösen der offenen Drogenszene störungsfrei. Im unmittelbaren Umfeld gibt es keine Vorfälle, lediglich im Gebiet zwischen Bahnhof und Anlaufstelle gibt es ab und zu Reklamationen wegen Dealertätigkeiten. Zudem sind sporadisch gewisse Vorfälle in der Unterführung "Blaue Post" zu registrieren, indem sich dort drogenkranke Personen aufhalten. Zur Zeit ist diese Problematik jedoch nicht aktuell. Die neue Anlaufstelle im "Adler" rechnet weiterhin mit dem Besuch von 20 Personen am Tag. Die Öffnungszeiten werden nicht erhöht. Es ist davon auszugehen, dass sich in der Umgebung des "Adlers" keine Gruppen bilden werden. Die kleine Anzahl Personen wird in der Umgebung der Anlaufstelle nicht besonders auffallen. Gemäss den Auflagen der Baubewilligung wird die Polizei vermehrt patrouillieren. Die Betreiber sind verpflichtet, regelmässige Kontrollgänge um das Haus und in der näheren Umgebung durchzuführen und die Reinigung der Umgebung sicherzustellen. Es werden zudem bauliche Massnahmen getroffen, um das Verweilen in toten Winkeln zu verhindern. Die Anlaufstelle ist am vorgesehenen Ort zonenkonform. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 9. Juli 2007 (VWBES.2007.104)* Das Bundesgericht hat die Beschwerden gegen den Entscheid am 31. Januar 2008 abgewiesen; BGE 1C_262/2007.)

Keywords

zoning compatibilitycore zoneideational immissionsold townmixed usebuilding permitneighborhood disturbance

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the soup kitchen and drop-in center are permitted uses in the core zone

Extracted holding

The planned use is zonally compatible in the core zone; it falls within the category of public, commercial, and non-disturbing service uses.

Extracted reasoning

Core-zone compatibility is assessed abstractly and functionally. In the historical center, mixed use prevails. The facility's operation, as configured and subject to conditions, does not typify disturbances beyond what mixed urban use can tolerate.

Key legal question

Whether expected ideational and neighborhood impacts make the project impermissible

Extracted holding

The feared ideational impacts do not reach the level of excessive disturbance; no overbroad nuisance for the quarter was established.

Extracted reasoning

Only immissions with material neighborhood effects are relevant. The area already contains restaurants, bars, and other urban uses, and the users of the facilities are expected to remain only briefly. The imposed operational and policing conditions sufficiently mitigate potential disturbances.

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