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Dog control measures after fatal attack on small dog

VWBES.2006.319Other CourtDec 6, 2006Partially Granted

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Omnilex summary

After a farm dog killed a small dog on a public path, the district authority imposed several preventive measures. The owner appealed. The administrative court held that the public had to be protected from danger and nuisance caused by the dog, but that a muzzle requirement was disproportionate and a blanket leash obligation for a farmer was unrealistic. It therefore granted the appeal in part and replaced those measures with milder alternatives: time-limited leashing, keeping the dog in a sufficiently large kennel, or fencing the farm area. The microchip order and the warning of removal after another incident were left untouched.

Omnilex headnote

§§ 2, 5, 6, 7, 9 VVGHH; Art. 2, 3 Abs. 2, 31 Abs. 4 TSchG/TSchV; proportionality of dog-control measures after an aggressive incident. Measures imposed under cantonal dog law must effectively protect the public, but they must also respect animal-welfare requirements and remain proportionate. A muzzle order is unlawful where the dog is not shown to be particularly vicious; a general leash order for a farm dog may be unrealistic if it disregards rural living conditions. Where preventive intervention is necessary, the authority must choose the mildest suitable measure, in particular a time-limited leash obligation, a properly dimensioned kennel, or a fencing of the relevant farm area. The choice among equivalent measures may be left to the holder (consid. 5).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2006.319**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:07.12.2006
FindInfo-Nummer:O_VW.2007.111
Titel:** Hundehaltung**
Resümee:** Passanten brauchen sich von einem Hofhund keine Schädigung und auch keine Gefährdung oder Belästigung gefallen zu lassen. Die Pflicht, einen Maulkorb zu tragen, ist aber unverhältnismässig, sofern es sich um kein besonders aggressives Tier handelt. Die Anordnung, ein Landwirt habe seinen Hund immer an der Leine zu führen, ist wirklichkeitsfern. Beisst ein Hofhund in einer Beuteaggression einen kleinen Artgenossen zu Tode, bieten sich alternativ folgende Möglichkeiten an: ein zeitlich limitiertes Anleinen des Hundes, das Halten des Hundes in einem ausreichend dimensionierten Zwinger oder die Umzäunung des Hofareals.**
SOG 2006 Nr. 30 § 5 VVGHH. Passanten brauchen sich von einem Hofhund keine Schädigung und auch keine Gefährdung oder Belästigung gefallen zu lassen. Die Pflicht, einen Maulkorb zu tragen, ist aber unverhältnismässig, sofern es sich um kein besonders aggressives Tier handelt. Die Anordnung, ein Landwirt habe seinen Hund immer an der Leine zu führen, ist wirklichkeitsfern. Beisst ein Hofhund in einer Beuteaggression einen kleinen Artgenossen zu Tode, bieten sich alternativ folgende Möglichkeiten an: ein zeitlich limitiertes Anleinen des Hundes, das Halten des Hundes in einem ausreichend dimensionierten Zwinger oder die Umzäunung des Hofareals. * Sachverhalt:* Im September 2006 joggte L. mit ihrem Zwerghund (Malteser) auf der Witistrasse von Selzach Richtung Bellach. Bei einem Bauernhof kamen plötzlich zwei grosse Hunde (Appenzeller) auf sie los; einer dieser Hunde packte den Zwerghund am Rücken und schüttelte ihn. Der Zwerghund war auf der Stelle tot. Die Geschädigte stellte gegen den Halter der Hunde, E., Strafantrag wegen Sachbeschädigung. Gestützt darauf eröffnete der Vorsteher des Oberamts Region Solothurn ein Verfahren nach dem Gesetz über das Halten von Hunden (Hundegesetz, GHH, BGS 614.71). Er gab dem Halter E. Gelegenheit, sich zum Vorfall zu äussern, und verfügte gleichzeitig unter anderem Folgendes: Der Hundehalter hat sofort Massnahmen zu treffen, um weitere Vorfälle zu verhindern (Versehen seines Hundes mit einem Maulkorb; der Hund ist immer an der Leine zu führen, wenn er sich ausserhalb des Domizils des Hundehalters befindet). Der Hundehalter hat bezüglich seines Hundes durch eine geeignete Fachstelle einen Wesenstest durchführen zu lassen und dem Oberamt Region Solothurn das Resultat sofort, d.h. bis spätestens am Montag, 9. Oktober 2006, mitzuteilen. Der Hundehalter hat seinen Hund mit einem Mikrochip kennzeichnen zu lassen und dem Oberamt Region Solothurn die Bestätigung ANIS-Datenbank bis am Montag, 9. Oktober 2006, zukommen zu lassen. Bei Nichtbefolgung der vorstehenden Weisungen oder bei einem weiteren Vorfall wird die sofortige Wegnahme des Hundes erfolgen. Nach Vorlage des Berichtes gem. Ziff. 4 wird über das weitere Vorgehen entschieden. Die Ziff. 3, 4, 5 und 6 sind sofort in Kraft gesetzt. Gegen diese Verfügung erhob E. Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er könne die ihm gemachten Auflagen nicht akzeptieren. Er könne sich vorstellen, dass der frei laufende Zwerghund über den Hofplatz gerannt ist und er dann bei einem “spielerischen Geplänkel” zwischen den Hunden getötet wurde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. * Aus den Erwägungen:* 2.a) Hunde sind so zu halten, dass der Schutz der Öffentlichkeit gewährleistet ist und die Vorschriften des Tierschutzes eingehalten werden (§ 2 GHH). Nach der Vollzugsverordnung zum Gesetz über das Halten von Hunden (Hundeverordnung, VVGHH, BGS 614.72) gilt insbesondere Folgendes: Hundehalter haben für die ordnungsgemässe Überwachung der Hunde zu sorgen (§ 5 Abs. 1). Es ist untersagt, Hunde frei laufen zu lassen. Greifen Hunde ohne besondere Veranlassung Personen oder Tiere an, kann sie der Oberamtvorsteher auf Kosten des Halters beseitigen lassen (§ 5 Abs. 2). Bissige oder raufsüchtige Hunde sind vom Halter mit einem Maulkorb zu versehen (§ 6 Abs. 2). Hunde sind so zu beaufsichtigen, dass sie keine Personen oder Tiere in irgendeiner Weise belästigen (§ 7 Abs. 1). In Wäldern und Parkanlagen und auf verkehrsreichen Strassen sind Hunde an der Leine zu führen. An die Leine zu nehmen sind nebst läufigen und kranken Hunden auch bissige Hunde (§ 9 Abs. 1). b) Nach § 5 Abs. 3 der Zonenvorschriften zur kantonalen Landwirtschafts- und Schutzzone Witi sind Hunde – abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen – an der Leine zu führen (genehmigt mit RRB Nr. 2782 vom 20. September 1994). Die Staatsanwaltschaft hat E. wegen Widerhandlung gegen § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 und § 7 Abs. 1 der Hundeverordnung mit einer Busse von Fr. 50.-- bestraft (Verfügung vom 9. November 2006). 3. Die Tierärztin F. berichtete E. über das Ergebnis des Wesenstests, den sie am 7. Oktober 2006 durchgeführt hatte. Aus dem Schreiben ergibt sich Folgendes: Die beiden Appenzeller-Mischlinge seien am 14. Dezember 2002 geboren worden. Weitere Vorfälle seien nicht bekannt. Beim Vorfall handle es sich um eine Beuteaggression, weil Charly sofort und ohne Warnung fest zugebissen hat und erst losliess, als das Opfer sich nicht mehr bewegte. Deshalb liege keine Territorialaggression vor. Für Kleinkinder sei Charly nicht gefährlich, weil Herr E. selbst zwei kleine Kinder hat, mit denen die Hunde häufig Kontakt haben. An Katzen und Hasen hätten sie sich nach Angaben des Halters gewöhnt. In Bezug auf kleine Hunde sei das Risiko einer erneuten Attacke jedoch sehr gross, da die beiden Hofhunde diese offenbar nicht gewöhnt sind. Die Tierärztin schlägt vor, beidseits des Hofes in angemessener Entfernung Schilder zu montieren, auf denen auf die frei laufenden Hunde hingewiesen wird und dass deshalb der Durchgang auf eigenes Risiko erfolge. Abschliessend führt die Tierärztin aus, es stelle sich die Grundsatzfrage, ob frei laufende Hofhunde heute noch tolerierbar seien. Sie selbst bejaht diese Frage, weil diese Hunde ein schönes, artgerechtes Leben führen. 4. Der Beschwerdeführer verlangt ausdrücklich, es sei die ganze Verfügung aufzuheben. Mit Ziffer 1 hat das Oberamt formell ein Verfahren eröffnet. Damit ist es nach Eingang der Meldung über den Vorfall gemäss Art. 34 Abs. 1 TSchV (Tierschutzverordnung, SR 455.1) (Meldepflicht bei erheblicher Verletzung von Menschen oder Tieren oder bei Anzeichen übermässigen Aggressionsverhaltens) seiner gesetzlichen Pflicht nachgekommen. Mit Ziffer 2 hat es dem Adressaten das rechtliche Gehör gewährt; darin liegt keine Beschwer des E. Indem der Beschwerdeführer über seine beiden Hunde einen Wesenstest hat vornehmen und diesen dem Oberamt hat einreichen lassen, hat er sich Ziffer 4 der angefochtenen Verfügung unterzogen. Mit Ziffer 7 hat das Oberamt die Ziffern 3–6 sofort in Kraft gesetzt; mit der Erteilung der aufschiebenden Wirkung durch den Präsidenten wurde diese Ziffer 7 aufgehoben. Zu prüfen ist deshalb, ob und inwieweit die verfügten Sofortmassnahmen (Ziffer 3), die Kennzeichnung mit einem Chip (Ziffer 5) sowie die Ankündigung der Wegnahme des Hundes nach einem weiteren Vorfall (Ziffer 6) recht- und verhältnismässig sind. 5. Die Massnahmen nach der kantonalen Gesetzgebung über die Hunde dienen dem Schutz der Menschen und anderer Tiere. Sie müssen verhältnismässig sein und – seitens des betroffenen, durch Aggression aufgefallenen Hundes – die Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung beachten: Danach sind alle Tiere so zu halten und zu behandeln, dass ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung getragen wird (Art. 2 Tierschutzgesetz, TSchG, SR 455). Die für ein Tier notwendige Bewegungsfreiheit darf nicht dauernd oder unnötig eingeschränkt werden, wenn damit für das Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden verbunden sind (Art. 3 Abs. 2 TSchG). In der Tierschutzverordnung präzisiert der Bundesrat, dass Tiere so zu halten sind, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört werden und ihre Anpassungsfähigkeit nicht überfordert wird (Art. 1 Abs. 1 TSchV). Tiere dürfen nicht dauernd angebunden gehalten werden (Art. 1 Abs. 3 TSchV). Gehege, in denen sich Tiere dauernd oder über­wiegend aufhalten, müssen so gross und so gestaltet sein, dass die Tiere sich artgemäss bewegen können. Die Gehege und deren Boden müssen so beschaffen sein, dass die Gesundheit der Tiere nicht beeinträchtigt wird (Art. 5 Abs. 3 TSchV). Anbindevorrichtungen müssen so gestaltet sein, dass die Tiere artgemäss abliegen, ruhen und aufstehen können (Art. 6 TSchV). Hunde, die angebunden gehalten werden, müssen sich in einem Bereich von wenigstens 20 m2 bewegen können. In Anhang 1 zur Tierschutzverordnung legt der Bundesrat die Mindestanforderungen für das Halten von Haustieren fest; für Hunde umschreibt er, abgestuft nach Körpergewicht, die Mindestgrössen bei Einzel- und Gruppenhaltung in Boxen und Zwingern. Nach einer am 12. April 2006 eingefügten, eigentlich eher systemfremden Verordnungsergänzung sind u.a. Haltung und Ausbildung von Hunden darauf auszurichten, Hunde mit ausgeglichenem Charakter und guter Sozialisierbarkeit sowie geringer Aggressionsbereitschaft gegenüber Menschen und Tieren zu erhalten (Art. 30a Abs. 1 TSchV). Der Hundehalter hat die nötigen Vorkehrungen zu treffen, damit der Hund Menschen und Tiere nicht gefährdet (Art. 31 Abs. 4 TSchV). Es ist allgemein bekannt, dass und wie Hunde sich aggressiv verhalten können. Es kann sich beispielsweise um Dominanzaggression, angstbedingte Aggression, Aggression zwischen Hunden, beschützende Aggression, Beuteaggression, territoriale Aggression, Aggression im Zusammenhang mit Futter, besitzergreifende Aggression, umgeleitete Aggression und Aggression im Zusammenhang mit Spiel handeln. Im Wesenstest führt die Tierärztin aus, es müsse sich im Fall des tödlichen Beissens um eine Beuteaggression handeln, weil sich der Vorfall auf der öffentlichen Strasse ereignet hat. Das Revierverhalten frei laufender Hunde endet beispielsweise auf landwirtschaftlichen nicht umzäunten Betrieben in der Regel nicht genau an der Grundstücksgrenze. Es ist deshalb durchaus denkbar, dass der Hund des Beschwerdeführers den unmittelbar an den Vorplatz des Bauernhofes angrenzenden öffentlichen Weg noch als das von ihm zu kontrollierende Territorium betrachtet. Letztlich ist es nicht entscheidend, um welche Form aggressiven Verhaltens es sich handelte. Massgeblich ist vielmehr, dass der kleine Hund ausserhalb des Hofareals getötet wurde. Dass sich Charly derart aggressiv verhielt und nicht bloss eine defensive Distanzierungsreaktion an den Tag legte, ist seitens der mit ihrem Hund joggenden Frau L. nicht zu akzeptieren. Das gilt auch in der Umgebung von landwirtschaftlichen Betrieben. Dass sehr viele Bauern Hunde halten und diese ganztags frei laufen lassen, ändert daran nichts. Es ist deshalb grundsätzlich am Platz, dass das Oberamt mit Massnahmen sicherstellen will, dass der Hofhund den öffentlichen Raum nicht als sein Revier nutzt. Zu prüfen bleibt, ob die verfügten Massnahmen verhältnismässig, tierschutzkonform und tauglich sind. In einem ähnlichen Fall hatte das Bundesgericht Massnahmen zu prüfen, nachdem sich ein Reiter darüber beklagt hatte, dass sein Pferd von einem Hund attackiert wurde. Der Vorfall hatte sich auf einer öffentlichen Strasse ereignet, zu welcher der Hund ungehinderten Zugang hatte. Erst- und zweitinstanzlich wurde der Halterin das Halten von Hunden auf dem ganzen Gemeindegebiet untersagt. Der zuständige Regierungsrat hob das Verbot auf und ordnete an, es sei eine einfache, baubewilligungsfreie bauliche Massnahme (“so etwa eine demontierbare Maschendrahteinzäunung von 1,5 m Höhe”) zu veranlassen, die dem Hund den freien Zugang vom Hofareal zur öffentlichen Gemeindestrasse oder zum sonstigen Gemeindeareal verunmöglicht. Ausserdem wurde die Halterin verpflichtet, auf ihren Hund beim Anbellen von den Hof passierenden Menschen und Tieren sowie beim Nachrennen entlang der Absperrung jeweils sofort abmahnend einzuwirken bzw. den Hund bei ihrer Abwesenheit oder einer sonstigen Verrichtung anderswo sicher wegzusperren. Für den Fall der Unterlassung der baulichen Massnahme oder der Verhaltensanweisung verhängte der Regierungsrat ein Haltungs- und Betreuungsverbot. Das aargauische Verwaltungsgericht schützte diesen Entscheid ebenso wie das Bundesgericht (BGE 2P.282/2005). Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Hunde unter Kontrolle zu haben. Auch wenn dies zutreffen sollte, so ist es nicht denkbar, dass er bei einem normalen Tagesablauf die lückenlose Überwachung gewährleistet. Gerade der dieses Verfahren auslösende Vorfall zeigt, dass dies nicht der Fall ist und deshalb vom Hund oder von beiden Hunden eine Gefährdung ausgeht. Nach den vorne dargestellten Bestimmungen sind nicht nur Schädigungen Dritter unzulässig, sondern bereits Belästigungen oder Gefährdungen. Auch solches haben Passanten nicht hinzunehmen; lästiges Verhalten von Hunden wird von vielen, auch subjektiv nicht überempfindlichen Betroffenen zudem sehr oft auch als bedrohlich empfunden (vgl. dazu AGVE 2002 Nr. 143; in diesem Fall wurde für eine Riesenschnauzerhündin ein Leinenzwang angeordnet). Der Beschwerdeführer bestreitet, dass seine Hunde irgendwelche Passanten (Wanderer mit oder ohne Hunde, Radfahrer, Jogger) in irgendeiner Weise belästigen. In Bezug auf Hobbyläufer ist gerichtsnotorisch, dass solche von einem oder beiden Hunden wiederholt zumindest ernsthaft belästigt wurden. Es ist auch allgemein bekannt, dass derartige unliebsame und mehr oder weniger Angst einflössende Begegnungen kaum je gemeldet werden, weil sie glücklicherweise in der Regel ohne Folgen sind. Die Frage, wie es sich diesbezüglich mit den Hunden des Beschwerdeführers verhält, kann indes offen bleiben; massgeblich und unbestritten ist, dass Charly den Kleinhund von Frau L. auf dem öffentlichen Weg totgebissen hat. Anlässlich des Augenscheins ergab sich, dass der Beschwerdeführer wie mit dem Oberamt vereinbart westlich und östlich an dem am Hof vorbeiführenden Weg je zwei Hinweisschilder mit dem Text “Achtung frei laufende Hofhunde” angebracht hat. Dies habe ihm die Tierärztin empfohlen. Die Frage, was ein Passant daraus schliessen und wie er sich verhalten soll, wollte der Beschwerdeführer nicht beantworten. Sollte E. von Passanten deshalb erwarten, dass sie einen andern Weg einschlagen – m.a.W. um den Hof einen Bogen machen sollen –, wäre dies nicht angängig. Passanten müssen es sich nicht gefallen lassen, dass sinngemäss signalisiert wird, sie würden den nächsten Wegabschnitt auf eigene Gefahr begehen. Sollte er mit den Hinweistafeln die Passanten bloss zu etwas Vorsicht mahnen wollen, genügt aber auch dies nicht als Massnahme zur Verhütung weiterer Vorfälle. Wenn es sich nicht um einen ausgesprochen aggressiven Hund handelt und die Wahrscheinlichkeit, dass er eine Gefahr bewirkt, nicht besonders gross ist, hält das Bundesgericht drastische Massnahmen nicht für gerechtfertigt. Es erachtete aber im vorne erwähnten Fall die Anordnung einer Einzäunung als eine milde Auflage, “welcher ohne grossen (finanziellen oder sonstigen) Aufwand Folge geleistet werden kann” (a.a.O., E. 2.4). Jedenfalls erscheine die Massnahme geeignet, das Revier des Hundes massvoll, aber wirksam einzuschränken. Die Verhältnismässigkeit sei gewahrt. Die von der Vorinstanz verfügte Verpflichtung, den fehlbaren Hund mit einem Maulkorb zu versehen, erscheint im vorliegenden Fall und damit auch für die meisten Hunde auf Bauernhöfen unverhältnismässig. Nach solothurnischem Recht ist diese Massnahme einzig für bissige oder raufsüchtige Hunde vorgesehen; in der heutigen öffentlichen Diskussion gehören dazu grundsätzlich nur die gemeinhin zu den Kampfhunden zu zählenden Rassen. Ausserdem dürfte die Massnahme, die zeitlich offenbar sehr ausgedehnt gelten soll, nach tierschützerischen Kriterien fragwürdig sein. Die oberamtlich verfügte Verpflichtung, den Hund immer an der Leine zu führen, wenn er sich ausserhalb des Domizils des Hundehalters befindet, ist unklar: Soweit gemeint ist, der Halter gehe mit seinem Hund spazieren, zielt dies wohl an der Realität vorbei. Den Landwirt zu verpflichten, den Hund beim Verlassen des Hofareals sofort an die Leine zu nehmen, ist ebenso wirklichkeitsfern. Ausgehend von der bereits gemachten Feststellung, wonach der Beschwerdeführer seinen Hund nicht lückenlos unter Kontrolle haben kann, bleiben als notwendige und taugliche sowie verhältnismässige Massnahmen einzig ein Anleinegebot, die Unterbringung in einem Zwinger oder die wirksame Umzäunung des Hofareals. Das Anleinegebot verstösst nicht gegen die Tierschutzbestimmungen; es setzt bloss voraus, dass kein Würgehalsband verwendet wird und dass der mögliche Auslauf sich auf mindestens 20 m2 erstreckt. Art. 1 Abs. 3 Tierschutzverordnung untersagt aber das dauernde Anbinden von Tieren. Ein Anleinegebot müsste deshalb konkretisiert werden; es wäre zeitlich zu beschränken, und um die Wirksamkeit zu gewährleisten, wäre der Halter zu verpflichten, den Hund in der übrigen Tageszeit im Haus oder in einem Gehege zu halten. Bei Dunkelheit ist es zu gestatten, dass die Hunde frei laufen gelassen werden. Die Erstellung eines Zwingers brächte für den Beschwerdeführer einen zumutbaren Aufwand mit sich. Er müsste dabei einzig die einem Hund nach tierschutzrechtlichen Massstäben zuzugestehende Bewegungsfreiheit beachten und deshalb die im Anhang 1 zur Tierschutzverordnung vorgeschriebene Mindestfläche beachten. Die Umzäunung des Hofareals ist eine weitere sich anbietende Massnahme, um Aggressionen und Belästigungen durch den Hund ausserhalb des Hofareals zu verhindern. Sie kann aber aufgrund der örtlichen Verhältnisse rund um den Hof mit grösserem Aufwand verbunden sein, wenn damit wirksam verhindert werden soll, dass der Hund das umzäunte Hofareal verlassen kann. Gegen die Ziffer 6 der angefochtenen Verfügung (Wegnahme des Hundes bei einem weiteren Vorfall) wendet sich der Beschwerdeführer nach seinen Aussagen am Delegationsaugenschein nicht mehr. Zusammengefasst ergibt sich damit Folgendes: Der Vorfall, bei dem ein Zwerghund totgebissen wurde, rechtfertigt wirksame Massnahmen zur Verhinderung weiterer Vorfälle. Hiefür erscheint die Maulkorbpflicht untauglich. Dem Beschwerdeführer stehen stattdessen alternativ drei Möglichkeiten zur Verfügung: ein zeitlich limitiertes Anleinen des Hundes, das Halten des Hundes in einem ausreichend dimensionierten Zwinger oder Gehege oder die Umzäunung des Hofareals. Die Wahl der Massnahme kann ihm überlassen werden. Er hat sich zu diesem Zweck mit dem Oberamt in Verbindung zu setzen und diesem mitzuteilen, wie er seiner Verpflichtung nachkommen will. Dafür ist ihm Frist zu setzen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 7. Dezember 2006 (VWBES.2006.319)*

Keywords

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the immediate dog-control measures were lawful and proportionate, especially the muzzle requirement and permanent leash order.

Extracted holding

A muzzle requirement was disproportionate for a dog that was not shown to be particularly aggressive, and a blanket permanent leash order was unrealistic for a farmer. Suitable alternatives were time-limited leashing, keeping the dog in an adequately sized kennel, or fencing the farm area.

Extracted reasoning

Public protection justified effective preventive measures, but they had to respect animal-welfare law and remain proportionate. The court found the muzzle requirement too severe and the general leash order too detached from rural reality. Less intrusive measures could achieve the same protective purpose.

Key legal question

Whether the microchip identification order should remain in force.

Extracted holding

The decision does not provide a distinct ground for setting aside the microchip requirement, so it was not altered by the court's dispositive reasoning.

Extracted reasoning

The court focused its review on the preventive measures that directly restricted the dog's movement and noted that the applicant had already complied with the behavior test; no specific disproportionality was established for the identification measure.

Key legal question

Whether the warning of immediate removal of the dog after a further incident was lawful.

Extracted holding

The warning was not challenged further in a way that required the court to set it aside, and it was not addressed as invalid in the dispositive outcome.

Extracted reasoning

The court accepted that a serious prior incident could justify escalation if another incident occurred.

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