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Standing to challenge no-action decision in lawyer discipline

VWBES.2004.214Other CourtOct 17, 2004Confirmed

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Omnilex summary

Lawyer Q. sought disciplinary proceedings against lawyer X. for an allegedly incomplete legal-aid application and for failing to charge advances or provide fee updates. The bar chamber refused to act. The administrative court held that the complainant was entitled to challenge such a no-action decision even when the chamber considered the conduct lawful. On the merits, however, it found no violation of the duty of careful practice and no breach of the BGFA, since the legal-aid form reflected the client's real finances and the BGFA does not impose a general duty to demand advances. The court also stated that professional secrecy does not prevent disclosures in disciplinary proceedings.

Omnilex headnote

§§ 13 Abs. 4, 16 Abs. 2 AnwG; Art. 12 lit. a and i BGFA; Art. 321 StGB: standing of the complainant and scope of disciplinary review. A no-action decision of the bar chamber covers not only bagatelle-based abstentions from opening proceedings, but also refusals because the reported conduct is deemed unobjectionable; the complainant may appeal against all such decisions. A disciplinary breach under Art. 12 BGFA cannot be inferred from the mere omission to demand advances, as the federal professional rules are exhaustive and standesregeln cannot create additional disciplinary offences. In supervisory disciplinary matters, professional secrecy does not bar the lawyer's duty to provide information; the authority's confidentiality sufficiently protects client interests.

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2004.214**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:18.10.2004
FindInfo-Nummer:O_VW.2004.1060
Titel:** Eröffnung eines Disziplinarverfahrens**
Resümee:** Gibt die Anwaltskammer einer Anzeige gegen einen Anwalt keine Folge, so ist der Anzeiger nicht nur in Bagatellfällen zur Beschwerde legitimiert. Einreichen eines unvollständigen Gesuches zur Erlangung der unentgeltlichen Rechtspflege im Hinblick auf das Gebot der sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung (E. 2). Verzichtet ein Rechtsanwalt darauf, Kostenvorschüsse zu erheben, liegt keine Verletzung der Berufsregeln vor. Verhältnis von Standesregeln zu Berufsregeln nach BGFA. Das strafrechtlich geschützte Berufsgeheimnis hat keine Geltung in Disziplinarsachen vor der Anwaltskammer (E. 3a f.).**
SOG 2004 Nr. 28 §§ 13 und 16 AnwG, Art. 12 lit. a und i BGFA, Art. 321 StGB. Gibt die Anwaltskammer einer Anzeige gegen einen Anwalt keine Folge, so ist der Anzeiger nicht nur in Bagatellfällen zur Beschwerde legitimiert. Einreichen eines unvollständigen Gesuches zur Erlangung der unentgeltlichen Rechtspflege im Hinblick auf das Gebot der sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung (E. 2). Verzichtet ein Rechtsanwalt darauf, Kostenvorschüsse zu erheben, liegt keine Verletzung der Berufsregeln vor. Verhältnis von Standesregeln zu Berufsregeln nach BGFA. Das strafrechtlich geschützte Berufsgeheimnis hat keine Geltung in Disziplinarsachen vor der Anwaltskammer (E. 3a f.). * Sachverhalt:* Rechtsanwalt Q. wandte sich an die Anwaltskammer mit dem Begehren, gegen Rechtsanwältin X. sei ein Disziplinarverfahren zu eröffnen und es seien angemessene Sanktionen auszufällen. Rechtsanwältin X. habe in einem Formular zur Erlangung der unentgeltlichen Rechtspflege den Hinweis auf Gratislogis unterlassen und mit der Einreichung dieses mangelhaften Formulars eine unklare Rechtslage bewirkt. In einem hängigen Zivilprozess sowie in einem hängigen Eheschutzverfahren habe sie weder Vorschüsse verlangt, noch Zwischenabrechnungen erstellt oder über die Höhe der Verfahrenskosten informiert, was ebenfalls Disziplinarfehler seien. Sowohl im angeführten Zivilprozess als auch im Eheschutzverfahren vertritt Rechtsanwältin X. die Ehefrau von Rechtsanwalt Q. Die Anwaltskammer sah dagegen keinen Anlass für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens. Das Verwaltungsgericht schützt den Entscheid der Anwaltskammer. * Aus den Erwägungen:* 1. b) Es stellt sich die Frage, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert ist. (...) Keine Beschwer in diesem Sinne liegt jeweils beim Anzeiger vor. Die Botschaft zum Anwaltsgesetz hält denn auch fest, dass das Disziplinarverfahren gemäss AnwG (BGS 127.10) nicht als Zweiparteienverfahren ausgestaltet sei. Wer von einem Fehlverhalten eines Anwalts betroffen sei, könne zivil- oder strafrechtlich vorgehen. Eine gewisse öffentliche Kontrolle darüber, dass der eingereichten Anzeige nicht rechtswidrig keine Folge gegeben werde, sei aber am Platz und könne dadurch erreicht werden, dass dem Anzeiger dieser Entscheid eröffnet und ihm gegen diesen Entscheid nach § 13 Abs. 2 (richtig: 16 Abs. 2 AnwG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zur Verfügung gestellt werde (Botschaft und Entwurf zum Gesetz über die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, RRB Nr. 602 vom 21.3.2000, S. 14). Im Übrigen werde der Anzeiger über den Ausgang des Verfahrens gemäss § 15 Abs. 3 AnwG informiert, weil jeder, der eine Eingabe an eine Behörde richte, nach Art. 26 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) Anspruch darauf habe, innert angemessener Frist eine begründete Antwort zu erhalten; Rechtsmittelbefugnisse habe der Anzeiger jedoch keine (Botschaft, a.a.O., S. 14). Zum Thema Rechtsschutz hält die Botschaft unter § 16 nochmals ausdrücklich fest, dass der Anzeiger nur gegen den Entscheid nach § 13 Abs. 4 AnwG Beschwerde führen könne und meldende Gerichts- und Verwaltungsbehörden nicht zur Beschwerde legitimiert seien (Botschaft, a.a.O., S. 15). Diese in der Botschaft kommunizierte Meinung des Gesetzgebers widerspricht dem Wortlaut des Gesetzes. § 16 Abs. 2 AnwG lautet: „Gegen den Entscheid, mit dem die Anwaltskammer von der Einleitung eines Verfahrens absieht (§ 13 Abs. 4), kann auch der Anzeiger oder die Anzeigerin Beschwerde führen.“ § 13 Abs. 4 AnwG lautet: „Die Anwaltskammer beschliesst auf Antrag des Präsidenten oder der Präsidentin die Einleitung eines Disziplinarverfahrens. In Bagatellfällen kann sie von der Einleitung eines Verfahrens absehen; dieser Beschluss wird auch dem Anzeiger oder der Anzeigerin eröffnet.“ § 13 Abs. 4 AnwG erwähnt somit jene Fälle, in denen ein Verfahren eröffnet wird, sowie jene, welche als Bagatellfälle qualifiziert werden und gestützt auf das Opportunitätsprinzip nicht zu einer Verfahrenseröffnung führen. Bei Ersteren hat nur der betroffene Anwalt das Beschwerderecht, bei Letzteren räumt das Gesetz dem Anzeiger ein Beschwerderecht ein. Keine Erwähnung finden jene Fälle, in denen die Anwaltskammer der Anzeige keine Folge gibt, weil sie offensichtlich haltlos ist. Nach dem Wortlaut des Gesetzes stünde dem Anzeiger in diesen Fällen kein Beschwerderecht zu, und die Anwaltskammer müsste bei ihren Entscheiden differenzieren, ob sie einen Sachverhalt als Berufspflichtverletzung im Bagatellbereich einstuft und deshalb kein Disziplinarverfahren eröffnet (mit der Folge, dass der Anzeiger ein Beschwerderecht hätte) oder ob sie kein Disziplinarverfahren eröffnet, weil offensichtlich keine Berufspflichtverletzung vorliegt (und der Anzeiger damit kein Beschwerderecht hätte). Ein derart eingeschränktes Beschwerderecht des Anzeigers geht aus den Materialien aber nirgends hervor und entspricht offensichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers. Die grammatikalische Auslegung einer Norm ist Ausgangspunkt und geht vom Wortlaut der Bestimmung aus (Ulrich Häfelin/Walter Haller: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2001, Rz 91/92 S. 30). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann vom Wortlaut abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme vorliegen, dass der Wortlaut nicht dem Sinn der Norm entspricht (Blaise Knapp: Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1992, Rz 419 S. 90). Bei der Auslegung gegen den Wortlaut (contra legem) kommt der Besinnung auf den Zweck einer Gesetzesbestimmung vorrangige Bedeutung zu (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz 124 f. S. 39 mit Hinweisen). Eine teleologische Auslegung einer Norm entgegen ihrem klaren Wortlaut ist nur zulässig, wenn der Zweck eindeutig feststeht (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz 126 S. 40). Gerade dies ist vorliegend der Fall. Während der Wortlaut des Gesetzes ein auf Keine-Folge-Entscheide in Bagatellfällen eingeschränktes Beschwerderecht des Anzeigers statuiert, geht aus den Materialien klar hervor, dass der Anzeiger wegen der damit verbundenen Kontrollfunktion bei sämtlichen Keine-Folge-Entscheiden ein Beschwerderecht haben sollte, auch in jenen Fällen, in denen die Anwaltskammer das angezeigte Verhalten als korrekt erachtet und deshalb kein Disziplinarverfahren eröffnet. Im Vernehmlassungsentwurf von 1999 kam dies denn auch noch deutlicher zum Ausdruck. § 12 Abs. 4 AnwG (der heutige § 13 Abs. 4 AnwG) lautete: "Die Anwaltskammer beschliesst auf Antrag der Präsidentin oder des Präsidenten die Einleitung eines Disziplinarverfahrens. In Bagatellfällen kann sie von der Einleitung eines Verfahrens absehen. Der Beschluss wird auch der Anzeigerin oder dem Anzeiger eröffnet." § 15 Abs. 2 AnwG (der heutige § 16 Abs. 2 AnwG) lautete: "Gegen den Entscheid nach § 12 Absatz 4 kann auch die Anzeigerin oder der Anzeiger Beschwerde führen" (Vernehmlassungsentwurf, S. 22). c) Zusammenfassend ergibt sich, dass Entscheide nach § 13 Abs. 4 AnwG, mit denen die Anwaltskammer von der Einleitung eines Verfahrens absieht, auch jene Entscheide umfasst, in denen einer Anzeige keine Folge gegeben wird, weil das angezeigte Verhalten als korrekt taxiert wurde. Demnach ist Q. zur Beschwerde legitimiert. Auf sein Rechtsmittel ist einzutreten. 2. Der Beschwerdeführer rügt, dass in einem von Rechtsanwältin X. vor Gericht eingereichten Formular zur Erlangung der unentgeltlichen Rechtspflege in der entsprechenden Rubrik der Hinweis auf das Gratislogis fehlte; die Einreichung des Formulars stelle eine Falschdeklaration dar und bewirke eine unklare Rechtslage. Er ist sinngemäss der Auffassung, dass Rechtsanwältin X. durch die Einreichung dieses Gesuches Art. 12 lit. a BGFA (Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, SR 935.61: sorgfältige und gewissenhafte Berufsausübung) verletzt habe. Nach § 106 ZPO (Zivilprozessordnung, BGS 221.1) ist einer Partei, deren Prozess nicht aussichtslos oder mutwillig erscheint, die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen, wenn sie vermögenslos ist und ihr Einkommen nicht ausreicht, um neben dem notwendigen Unterhalt für sich und die Familie die Kosten der Prozessführung aufzubringen. Bedürftig ist ein Gesuchsteller, der die Leistung der erforderlichen Prozess- und Parteikosten nur erbringen kann, wenn er die Mittel angreift, derer er zur Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie bedarf (BGE 120 Ia 181). Wer die unentgeltliche Rechtspflege beansprucht, hat deshalb das dafür vorgesehene Gesuchsformular auszufüllen und einzureichen. Dieses Gesuch soll Auskunft geben über die gesamten finanziellen Verhältnisse des Gesuchstellers, nicht nur über Einnahmen und Ausgaben, sondern auch über Vermögen und Schulden. Bei der Berechnung des Einkommens ist auszugehen vom monatlichen Nettoeinkommen des Gesuchstellers; dazu hinzuzurechnen sind all jene Mittel, über die ein Gesuchsteller tatsächlich verfügt. Fiktives Einkommen kann nicht angerechnet werden (Beat Ries: Die unentgeltliche Rechtspflege nach der aargauischen Zivilprozessordnung vom 18.12.1984, Aarau 1990, S. 71 ff.). Geklärt werden soll schliesslich die Frage, ob der Gesuchsteller aus den ihm effektiv zur Verfügung stehenden Mitteln die Kosten des Prozesses bezahlen kann. Daraus ergibt sich, dass das von der Klientin ausgefüllte Gesuchsformular nicht zu beanstanden war. Sie gab lediglich die tatsächlichen monatlichen Einnahmen an und veranschlagte bei den monatlichen Belastungen keine Auslagen für Wohnkosten. Die Einreichung des betreffenden Gesuches durch Rechtsanwältin X. verstiess nicht gegen das Gebot der sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung. Die Vorinstanz hat in diesem Punkt zu Recht keine Berufsregelverletzung angenommen. 3. a) Der Beschwerdeführer bringt des Weiteren vor, dass Rechtsanwältin X. weder in einem seit Juli 2003 pendenten Zivilprozess noch im seit 4.12.2002 pendenten Eheschutzverfahren Vorschüsse verlangt, Zwischenabrechnungen erstellt oder über die Höhe der Verfahrenskosten informiert habe. Sinngemäss rügt er eine Verletzung von Art. 12 lit. i BGFA. b) Die Berufsregel gemäss Art. 12 lit. i BGFA besagt, dass der Anwalt den Klienten bei Übernahme des Mandates über die Grundsätze seiner Rechnungslegung informiert und ihn periodisch oder auf Verlangen über die Höhe des geschuldeten Honorars informiert. Eine Pflicht, Vorschüsse zu erheben, wird von den in Art. 12 BGFA abschliessend aufgezählten Berufsregeln (Botschaft des Bundesrates zum BGFA vom 28.4.1999, BBl 1999, S. 6'054) nirgends erwähnt. Auch die vom Beschwerdeführer in seiner Anzeige vom 31.3.2004 angeführten Standesregeln des Solothurnischen Anwaltsverbandes enthalten keine derartige Pflicht, was im Übrigen für ein Disziplinarverfahren vor der Anwaltskammer ohne Bedeutung wäre. Das BGFA vereinheitlicht die Berufsregeln für den Anwaltsberuf abschliessend (Botschaft zum BGFA, a.a.O., S. 6'054). Von diesen durch das BGFA normierten – und für ein Disziplinarverfahren massgebenden – Berufsregeln sind die Standesregeln zu unterscheiden. Die Berufsregeln werden hoheitlich erlassen, um einen bestimmten Beruf im öffentlichen Interesse zu reglementieren. Die Standesregeln hingegen werden von den Berufsorganisationen (Anwaltsverbänden) beschlossen. Während die Berufsregeln für alle praktizierenden Anwälte gelten, sind die Standesregeln nur für Mitglieder der betreffenden Berufsorganisation direkt anwendbar. Die Standesregeln sind nützlich, um die eidgenössischen Berufsregeln zu präzisieren, nicht jedoch, um über die im BGFA statuierten Berufsregeln hinaus einem Disziplinarverfahren zugängliche Tatbestände zu schaffen (Botschaft zum BGFA, a.a.O., S. 6053/54). Sieht ein Rechtsanwalt davon ab, einen Kostenvorschuss einzuverlangen, so kann es dafür zureichende Gründe geben. Es liegt darin keine Verletzung von Berufsregeln und somit auch kein Grund, ein Disziplinarverfahren zu eröffnen. c) Dem Beschwerdeführer ist insofern beizupflichten, als das Berufsgeheimnis nach Art. 321 StGB (Strafgesetzbuch, SR 311.0) in Disziplinarsachen vor der Anwaltskammer als Aufsichtsbehörde keine Geltung hat (Stefan Trechsel: Kurzkommentar zum StGB, Zürich 1997, Rz 35 zu Art. 321 StGB S. 1023). Müsste sich der Rechtsanwalt gegenüber der Aufsichtskommission an das Anwaltsgeheimnis halten, so könnte er sich oft nicht richtig verteidigen. In andern Fällen könnte ihm das Anwaltsgeheimnis dazu dienen, den wahren Sachverhalt zu verschleiern. Art. 321 Ziff. 3 StGB behält die eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen über die Zeugnispflicht und die Auskunftspflicht gegenüber einer Behörde vor. Das Anwaltsgesetz statuiert zwar nicht ausdrücklich eine Auskunftspflicht des Rechtsanwalts gegenüber der Anwaltskammer, doch vertritt Guldener zu Recht die Auffassung, dass eine Auskunftspflicht besteht, wobei er so weit geht, in der Verweigerung der Auskunfterteilung im Extremfall einen Patententzugsgrund zu sehen (Max Guldener: Schweizerisches Zivilprozessrecht, Zürich 1979, S. 619 Anm. 43). Die Interessen des Klienten werden in genügender Weise dadurch gewahrt, dass die Anwaltskammer ihrerseits zur Geheimhaltung verpflichtet ist (ZR 1976, Nr. 28). d) Im vorliegenden Fall nahm Rechtsanwältin X. mit Schreiben vom 5.5.2004 gegenüber der Anwaltskammer Stellung zur Anzeige des Beschwerdeführers, wobei sie sich gestützt auf eine nur punktuelle Entbindung vom Berufsgeheimnis darauf beschränkte, zu den Vorwürfen im Zusammenhang mit dem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege Stellung zu nehmen. Die Mandantin entband Rechtsanwältin X. mit Schreiben vom 3.5.2004 bezüglich vier Punkten von der anwaltlichen Schweigepflicht und hatte Kenntnis davon, dass Q. am 31.3.2004 bei der Anwaltskammer eine Anzeige gegen Rechtsanwältin X. eingereicht hatte. Dass sich Frau Q. in Kenntnis dieser Tatsachen nicht ihrerseits an die Anwaltskammer wandte, kann durchaus dahingehend interpretiert werden, dass sie an der Aufklärung über die Grundsätze der Rechnungslegung sowie an der Höhe des geschuldeten Honorars nichts auszusetzen hatte. Es lagen keinerlei Anhaltspunkte vor, dass Rechtsanwältin X. gegen Art. 12 lit. i BGFA verstossen hätte. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 18. Oktober 2004 (VWBES.2004.214)*

Keywords

disciplinary lawstandinglawyer ethicslegal aidprofessional secrecyfee advances

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the complainant had standing to appeal the bar chamber's no-action decision

Extracted holding

The complainant was entitled to appeal against a decision refusing to act on a disciplinary complaint, including cases where the chamber found the conduct unobjectionable.

Extracted reasoning

Although the statute's wording seemed to limit the appeal right to bagatelle cases, the legislative materials showed that the complainant should be able to challenge all no-action decisions, because the complaint mechanism serves a public-control function.

Key legal question

Whether filing the legal-aid application with a missing housing-cost entry violated the duty of careful and conscientious practice

Extracted holding

No disciplinary breach was established; the form reflected the client's actual financial situation and the omitted item did not make the application improper.

Extracted reasoning

A legal-aid request must disclose the applicant's real financial means. Since no fictitious income was used and the client merely stated actual income without housing costs, the filing was not objectionable.

Key legal question

Whether not demanding cost advances or not issuing interim fee statements violated professional rules

Extracted holding

No violation was shown, because the BGFA does not impose a general duty to demand advances, and the standesregeln cannot create disciplinary offences beyond the federal professional rules.

Extracted reasoning

Article 12 BGFA exhaustively regulates the professional rules. A lawyer may have reasons to waive advances; this alone does not justify disciplinary action.

Key legal question

Whether the lawyer could rely on professional secrecy to refuse disclosure in disciplinary proceedings

Extracted holding

Professional secrecy did not bar disclosure in disciplinary proceedings before the bar chamber.

Extracted reasoning

In supervisory disciplinary matters, the lawyer must be able to defend herself, and the authority is bound by confidentiality; therefore secrecy cannot be invoked to block the proceedings.

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