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Zoning plan challenge and late amendment request inadmissible

VWBES.2002.284Other CourtJul 8, 2003Dismissed

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The Administrative Court dismissed the appeals against the municipal and cantonal zoning decisions. It held that the disputed parcels were not a building gap or otherwise part of a largely built-up area within the meaning of Art. 15 lit. a RPG, because the neighborhood as a whole did not form a closed settlement area and proper public access was lacking. It also held that a request to change the zoning plan, filed only after expiry of the public objection period, could not be raised in the later appeal proceedings. The appellants had missed the statutory plan challenge period.

Omnilex headnote

Art. 15 lit. a RPG; § 15, § 16, § 17, § 19 PBG: The concept of land that is already largely built up is to be assessed parcel-overlapping and area-based, not parcel by parcel. It covers genuine building gaps only within a substantially closed settlement area that is shaped by surrounding development and for which meaningful integration into the existing built fabric is apparent. Partially serviced, relatively large or access-deficient parcels outside such an area do not qualify. Publicly planned, orderly development and the prevention of overdimensioned building zones are matters of public interest. Zoning plans must be challenged during the public display period; a late amendment request cannot be used to cure a missed objection or to obtain party status in the plan-confirmation proceedings.

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2002.284**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:09.07.2003
FindInfo-Nummer:O_VW.2003.648
Titel:** Ortsplanung**
Resümee:** Erschliessung einer Parzelle und Begriff der Baulücke (E. 4). Pläne sind innerhalb der Auflagefrist anzufechten. Verspätete Änderungsgesuche können nicht im Rechtsmittelverfahren gegen den Planentscheid vorgebracht gemacht werden (E. 5).**
SOG 2003 Nr. 17 ** Art. 15 lit. a RPG, § 15 PBG.** Erschliessung einer Parzelle und Begriff der Baulücke (E. 4). Pläne sind innerhalb der Auflagefrist anzufechten. Verspätete Änderungsgesuche können nicht im Rechtsmittelverfahren gegen den Planentscheid vorgebracht gemacht werden (E. 5). * Sachverhalt:* Der Bauzonenplan X. wurde vom 5.6.2001 bis zum 4.7.2001 öffentlich aufgelegt. Die eingegangenen Einsprachen behandelte der Gemeinderat am 13.8.2001 und wies u.a. auch die Einsprachen Ch. und S. ab. Am 5.6.2002 stellten die Ehegatten G. das Gesuch, der überbaute Teil der Parzelle GB Nr. 100 östlich des B.-Weges sei der Wohnzone zuzuteilen. Der Gemeinderat lehnte das Gesuch am 10.6.2002 ab. Am 10.7.2002 genehmigte er den Zonenplan in der Fassung der Auflage. Verschiedene vom Gemeinderat abgewiesene Einsprecher fochten den Entscheid beim Regierungsrat an. Die Beschwerde wurde abgewiesen; die Abweisung der Beschwerde G. wurde als Nichteintretensentscheid des Gemeinderates betrachtet. Die Gesuchsteller hätten die Auflagefrist verpasst. Die betroffenen gelangten an das Verwaltungsgericht. Dieses weist die Beschwerden ab. * Aus den Erwägungen:* 3. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung soll sich die Bauzone zwar nach der privaten Bauentwicklung richten; diese ist mit Rücksicht auf den Gesamtzusammenhang jedoch auch zu begrenzen. Eine private Nachfrage allein rechtfertigt noch keine Bauzone (vgl. BGE 116 Ia 341). In Anwendung von Art. 15 lit. b RPG (Raumplanungsgesetz, SR 700) hat die Planungsbehörde geprüft, ob die in X. ausgeschiedene Bauzone für die nächsten 15 Jahre voraussichtlich ausreiche. Dabei hat sie die vom Bundesgericht als geeignet erachtete Trendmethode zur Bestimmung des Baulandbedarfs eingesetzt. Danach wird der Baulandverbrauch der letzten 10 bis 15 Jahre mit den vorhandenen Baulandreserven verglichen und angenommen, die Entwicklung verlaufe in den nächsten 15 Jahren ähnlich; dabei werden zusätzliche, besonders entwicklungshemmende oder - fördernde Faktoren mitberücksichtigt. Im einzelnen Fall ist es jedoch nicht ausgeschlossen, aufgrund der konkreten Verhältnisse davon abzuweichen (vgl. BGE 116 Ia 339). b) Der Regierungsrat geht in seinem Genehmigungsentscheid davon aus, dass die Bevölkerung von X. in den letzten Jahren (1980-1999) von 1'472 auf 1'895 Einwohner, d.h. um 423 Einwohner zugenommen hat. Das Leitbild der Gemeinde sieht für die nächsten 15 Jahre ein gleichbleibendes Bevölkerungswachstum von 20 bis 25 Personen pro Jahr vor. Dadurch würde die Bevölkerung bis im Jahre 2014 um 300 bis 375 Personen, von 1'895 auf 2'270 Personen anwachsen. Das vorhandene Angebot an Bauland ergibt nach den Berechnungen der Planungsbehörde ein theoretisches Fassungsvermögen von rund 2'230 Einwohner. Dem bisherigen Verbrauch (1981-1996) von rund 8.6 ha steht ein Angebot an Bauland (Wohn- und Mischzonen) von 17.8 ha gegenüber. Nach der Beurteilung des Regierungsrates steht die Bauzonengrösse gesamthaft nur knapp in Übereinstimmung mit den Planungsgrundsätzen des PBG (Planungs- und Baugesetz, BGS 711.1) und den Vorgaben des kantonalen Richtplanes. Das Verwaltungsgericht sieht keinen Grund die regierungsrätliche Prognose zu beanstanden. Die vorhandene Bauzonengrösse lässt weitere Einzonungen nicht zu. c) Die Begrenzung der Baumöglichkeiten der Grundeigentümer ist mit der Eigentumsgarantie vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (BGE 126 I 219 E. 2a S. 221). Die Prüfung, ob die Nichtzuweisung eines Grundstücks zur Bauzone auf einem überwiegenden öffentlichen Interesse beruht, hat sich an den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG sowie den raumplanerischen Vorgaben des kantonalen Rechts zu orientieren. Bei der Interessenabwägung ist nicht eine parzellen- oder quartierweise, sondern eine gesamthafte Betrachtung vorzunehmen (BGE 121 II 417). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder solche Zonen zu verkleinern, im öffentlichen Interesse. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzwidrig (BGE 117 Ia 307). 4. a) Die Beschwerdeführerin Ch. ist der Meinung, ihre Parzellen seien aufgrund der besonderen Lage (zentrumsnah, voll erschlossen, sachlich zur Bauzone gehörend) der Bauzone zuzuteilen. Die umstrittenen Parzellen hätten schon bisher in der Bauzone gelegen. Sie erfüllten die Anforderungen an die weitgehende Überbauung gemäss Art. 15 lit. a RPG. b) Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG). Die Bauzonen haben sich zunächst an den bereits überbauten Gebieten zu orientieren (Art. 15 a RPG; Walter Haller / Peter Karlen: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Zürich 1999, S. 77). Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist Parzellen übergreifend und gebietsbezogen zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten (BGE 121 II 424). Der Begriff des weitgehend überbauten Landes umfasst eigentliche Baulücken innerhalb des im wesentlichen geschlossenen Siedlungsbereichs. Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt. c) Wie das Verwaltungsgericht am Augenscheins feststellte, können die Parzellen, die bisher in der Kernzone lagen, nicht als weitgehend überbaut im Sinne von Art. 15 lit. a RPG gelten. Sie schliessen zwar im Osten an die überbaute Kernzone an. Der Kern der Gemeinde hat sich aber im Bereich der Parzellen der Beschwerdeführerin nicht entwickelt. Im Norden grenzen die Parzellen an die G.-Strasse. Sie liegt erhöht und trennt die Kernzone von den locker überbauten Wohnzonen. Als Ortsverbindungsstrasse ist sie für die Erschliessung des Gebiets nicht geeignet. Südlich der Parzellen wurden 3 Einfamilienhäuser an die Strasse gebaut. Es handelt sich um Einzelbauten. Diese bilden keinen Siedlungsbereich, ja sie verhindern eine sachgerechte Erschliessung der Parzellen der Beschwerdeführerin. Die von ihr dafür vorgesehene zwischen den Einfamilienhäusern gelegene private 3.5 m breite Stichstrasse eignet sich dafür nicht. Die private Erschliessung dieser Parzellen durch die Stichstrasse liegt nicht im öffentlichen Interesse. Daran ändert die Tatsache nichts, dass die in den Nutzungsplänen vorgesehenen öffentlichen Leitungen in der Strasse realisiert sind. Im Westen grenzt der Grundbesitz der Beschwerdeführerin an eine grosse unüberbaute und unerschlossene Parzelle. Es ist deshalb sachgerecht, dass die Gemeinde die Parzellen der Beschwerdeführerin zusammen mit der ebenfalls unüberbauten Parzelle GB Nr. 1000 der Erschliessungsplanpflicht unterstellt hat. Die Fläche entspricht weitgehend dem Beizugsgebiet der eingeleiteten Baulandumlegung Y., welche die Erschliessung und Parzellierung des Gebietes "I." erleichtern soll. In Anbetracht dieser Umstände handelt es sich bei den Parzellen der Beschwerdeführerin in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen betrachtet, nicht um geschlossenes Baugebiet. Eine Baulücke liegt nicht vor, weil die unüberbauten Parzellen nur teilerschlossen sind und eine relativ grosse Fläche aufweisen. Die Gemeinde verlangt für das Gebiet zu Recht eine öffentliche Erschliessung ab der Strasse. Diese liegt im öffentlichen Interesse, ermöglicht sie doch eine städtebaulich geordnete Erschliessung und Überbauung der unüberbauten Flächen. Die Anforderungen an die weitgehende Überbauung gemäss Art. 15 lit. a RPG sind nicht erfüllt und bei der Parzelle der Beschwerdeführerin handelt es sich um keine Baulücke im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Die Beschwerde ist abzuweisen. 5. a) Der Regierungsrat hat die Beschwerde G. abgewiesen mit der Begründung, der Gemeinderat sei zu Recht auf ihr Einzonungsgesuch nicht eingetreten. Die Beschwerdeführer hätten sich am Einspracheverfahren nicht beteiligt. Ein Jahr nach der Auflage des Zonenplanes könnten dazu keine Änderungsbegehren gestellt werden. Im Auflageplan lagen die Parzellen der Beschwerdeführer ausserhalb der Bauzone. Sie haben im Auflageverfahren keine Einsprache gegen den Plan erhoben. Vorerst ist deshalb zu prüfen, ob es zulässig war, nachträglich im Planfestsetzungsverfahren ein Einzonungsgesuch zu stellen. b) Es ist Sache des kantonalen Rechts, das Auflageverfahren im Sinne von Art. 33 RPG zu umschreiben. Nutzungspläne sind nach solothurnischem Recht vom Gemeinderat während 30 Tagen öffentlich aufzulegen (§ 15 Abs. 1 PBG). Während der Auflagefrist kann jedermann, der durch den Nutzungsplan berührt ist und an dessen Inhalt ein schutzwürdiges Interesse hat, beim Gemeinderat Einsprache erheben. Der Gemeinderat entscheidet über die Einsprachen und beschliesst den Plan (§ 16 Abs. 1 und 3 PBG). Gegen Entscheide des Gemeinderates kann innert 10 Tagen beim Regierungsrat Beschwerde geführt werden (§ 17 PBG). Ergeben sich bei der Erledigung von Einsprachen oder Beschwerden oder bei der Überprüfung durch den Regierungsrat Änderungen, ist den Betroffenen vor dem Entscheid Gelegenheit zur Erhebung von Einwendungen zu geben, sofern sie nicht schriftlich zustimmen (§19 PBG). Beim Erlass der Nutzungspläne entscheidet der Gemeinderat über den Plan und beurteilt gleichzeitig die während der Auflagefrist eingereichten Einsprachen. c) Nach dem Wortlaut von § 16 Abs. 3 PBG entscheidet der Gemeinderat über die Einsprachen und beschliesst den Plan. Die Planauflage ist Voraussetzung und Beginn des Rechtsschutzes im Planfestsetzungsverfahren (Heinz Aemisegger et al. (Hrsg): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 10 zu Art. 33). Das Verfahren vor dem Gemeinderat wird folglich mit der Publikation eröffnet. Die Verfahrensabschnitte, die der Genehmigung des Planes vorangehen, sind lediglich Schritte auf dem Weg zur rechtsverbindlichen Festsetzung des Nutzungsplanes (BGE 118 Ia 168). Die öffentliche Auflage der Nutzungspläne bezweckt u.a. den Betroffenen den Rechtsschutz zu eröffnen. Nur wer rechtzeitig Einsprache erhoben hat, ist im Verfahren vor dem Gemeinderat Partei. Vom aufgelegten Plan abweichende Interessen der Privaten werden im Auflageverfahren ermittelt. Der Gemeinderat hat über den Plan und die in Auflageverfahren gestellten Anträge zu entscheiden. Änderungsgesuche, die nach Ablauf der Einsprachefrist eingereicht werden, geben den Gesuchstellern keine Parteirechte. Die Beteiligung im Planfestsetzungsverfahren muss somit bereits im Einspracheverfahren erfolgen, es sei denn, der Plan werde in einem späteren Zeitpunkt geändert. Lediglich wenn sich bei der Erledigung von Einsprachen oder Beschwerden oder bei der Überprüfung durch den Regierungsrat Änderungen ergeben, ist den Betroffenen vor dem Entscheid Gelegenheit zur Erhebung von Einwendungen zu geben (§19 PBG). d) Über die Zulassung zum Planfestsetzungs- und Beschwerdeverfahren hatte die Praxis wiederholt zu entscheiden. Im aargauischen Recht ist die Zulassung nun ausdrücklich geregelt. Wer es unterlässt, Einsprache zu erheben, obwohl Anlass dazu bestanden hätte, kann den ergehenden Entscheid nicht anfechten (§ 4 Abs. 2 Baugesetz des Kantons Aargau; AGVE 1999 Nr. 55). In anderen Kantonen wird dieser Grundsatz von der Praxis beachtet. Nutzungspläne sind bei der öffentlichen Auflage anzufechten. Der Genehmigungsentscheid der kantonalen Behörde eröffnet dem Eigentümer nicht die Möglichkeit, ein verpasstes Rechtsmittel nachzuholen (GVP 1997 Nr. 14). Einen anfechtbaren Entscheid über eine Zonenplanänderung kann der Grundeigentümer nur im Rahmen eines öffentlichen Auflageverfahrens verlangen, da ausserhalb dieses Verfahrens grundsätzlich keine Pflicht besteht, auf ein Änderungsgesuch einzutreten (EG-VSZ 1994, S. 167). Es ist grundsätzlich nicht möglich, nach Ablauf der öffentlichen Planauflage Änderungen am Zonenplan zu verlangen (OW-VGE XI S. 54 f.). e) Im Lichte der Einheit des Genehmigungsverfahrens ergibt sich Folgendes: G. war Vizepräsident der Planungskommission von X.. Er war an der Erarbeitung des aufgelegten Zonenplans beteiligt. Gegen den aufgelegten Plan hat er keine Einsprache erhoben. Der Gemeinderat beschloss am 15.4.2002 vorerst über eine geänderte Version des Zonenplanes (Version 1h) der Planungskommission. Gemäss dieser Fassung lagen die Bauten der Beschwerdeführer in der Zone W 1- 2. An der Sitzung vom 27.5.2002 wurde erneut über die Zonierung "B." diskutiert. Es wurde beschlossen, die Parzelle GB Nr. 100 auf die Baulinie zurückzuzonen und den Pferdestall nicht einzuzonen. Am 10.6.2002 würden die korrigierten Unterlagen verabschiedet. Am 5.6.2002 ersuchten die Eheleute G. den Gemeinderat, den Holz- und Geräteschopf, sowie den alten Hühnerstall gemäss Kopie der Zone W 1 - 2 (ohne Wohnnutzung) zuzuteilen. Zur Zonierung des Hauptgebäudes auf GB Nr. 100 wurde kein Antrag gestellt. An der Gemeinderatssitzung vom 10.6.2002 kam der Gemeinderat vorerst auf die bisherigen Beschlüsse über die Plangenehmigung vom 15.4.2002 zurück und entschied, das ursprüngliche Auflageexemplar des Zonenplanes "nach Solothurn zu schicken". Mit diesen Beschlüssen wurde die Zonierung der Parzellen der Beschwerdeführer, wie sie bereits im Auflageplan festgelegt worden war, bestätigt. Auch für sie galt der Auflageplan, mit dem sie sich im Rahmen des Auflageverfahrens abgefunden hatten. Im Anschluss an den Beschluss über den Plan behandelte der Gemeinderat die Eingabe G.. Auf das Begehren, den Plan zu ändern, konnte er nach den vorangegangenen Beschlüssen vernünftigerweise nicht mehr eintreten. Er hat dies auch nicht getan. Nach seiner Formulierung gab er dem Gesuch "nicht statt". Dies kann nur als Nichteintreten auf eine verspätete Eingabe verstanden werden. * Verwaltungsgericht; Urteil vom 09. Juli 2003 (VWBES.2002.284)*

Keywords

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the disputed parcels had to be included in the building zone as a building gap under Art. 15 lit. a RPG.

Extracted holding

No. The parcels were not part of a closed built-up area and did not qualify as a building gap; the municipality could require public access and development planning.

Extracted reasoning

The court assessed the area as a whole, not parcel by parcel. The existing structures did not form a coherent settlement area, the road layout did not provide suitable access, and the parcels were only partly serviced and relatively large. Additional zoning would therefore not meet the requirements of Art. 15 lit. a RPG.

Key legal question

Whether a late request to amend the zoning plan could be raised in the appeal proceedings after the publication period had expired.

Extracted holding

No. Zoning plans must be contested during the statutory public display period; a later amendment request does not create party status in the plan-fixation appeal.

Extracted reasoning

Under cantonal procedural law, the public display opens the plan-fixation procedure and legal protection. Only timely objectors become parties. Requests filed after expiry of the objection period cannot be used to bypass the missed objection remedy.

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