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ISOS not binding on owners; demolition and new build allowed

VWBES.2002.172Other CourtDec 22, 2002Dismissed

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Omnilex summary

The neighbors challenged a permit allowing the owners of a dilapidated house in Olten to demolish it and erect a new single-family home. They argued that the ISOS inventory and heritage considerations imposed a demolition ban and that the project failed to integrate into the historic quarter. The court held that ISOS is not directly binding on private owners and that no valid protection measure existed for the property. It further found that the quarter was architecturally heterogeneous and that the proposed modern building satisfied the planning law’s integration and aesthetic requirements. The appeal was dismissed and the permit confirmed.

Omnilex headnote

Art. 78 BV, Art. 5 and 6 NHG, Art. 13 RPG; ISOS does not directly bind private owners absent cantonal implementation, but serves as a planning and balancing instrument. A demolition ban requires a valid protection basis in planning law or an individual protection order; mere inventory listing or anticipated future protection is insufficient. Under the positive aesthetic clause of planning law, typological integration is assessed in light of the existing urban structure; in a heterogeneous historicist quarter, a contemporary design may comply where no coherent type exists and the project respects the overall setting.

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2002.172**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:23.12.2002
FindInfo-Nummer:O_VW.2003.14
Titel:** Baubewilligung, Altertümerschutz**
Resümee:** Altertümerschutz. Das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) ist nicht grundeigentümerverbindlich. Eine alte Liegenschaft, die weder planerisch noch durch Einzelverfügung unter Schutz gestellt wurde, darf abgebrochen und durch einen modernen Neubau ersetzt werden (E 5). Positive ästhetische Generalklausel: Anwendung des Eingliederungsgebots in einem durch den Historismus geprägten Quartier (E. 6).**
SOG 2002 Nr. 23 ** Altertümerschutz.** Das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) ist nicht grundeigentümerverbindlich. Eine alte Liegenschaft, die weder planerisch noch durch Einzelverfügung unter Schutz gestellt wurde, darf abgebrochen und durch einen modernen Neubau ersetzt werden (E 5). Positive ästhetische Generalklausel: Anwendung des Eingliederungsgebots in einem durch den Historismus geprägten * Quartier (E. 6).* * Sachverhalt:* Im Juni 2001 kauften die Eheleute A. in Olten im Schöngrund ein baufälliges Wohnhaus, das ca. 1890 errichtet worden ist. Das ISOS postuliert ein Abbruchverbot. Weder der Richt- noch der Zonenplan sehen im Quartier einen Schutz vor. Im Grundbuch ist kein Altertümerschutz angemerkt. Im Dezember 2001 wurde publiziert, die Eheleute A. möchten das bestehende Gebäude abbrechen und ein Einfamilienhaus errichten. Der Solothurner Heimatschutz erhob Einsprache. Es folgten Einsprachen von K. und R. sowie von 40 Anwohnern. Die Baukommission wies die Einsprachen ab und bewilligte das Vorhaben. Eine Verwaltungsbeschwerde wurde vom Bau- und Justizdepartement ebenfalls abgewiesen. Die Anwohner rufen das Verwaltungsgericht an. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab. * Aus den Erwägungen:* 4. a) Das Haus an der Schöngrundstrasse steht nicht unter Schutz. Es ist in keinem gültigen (kantonalen und kommunalen) Inventar als schützens- oder erhaltenswert eingestuft (§ 19 f. der Kulturdenkmälerverordnung, BGS 436.11). Im Grundbuch ist kein Altertümerschutz angemerkt. Das planerische Leitbild der Stadt sagt über den Ortsbildschutz bloss allgemein aus, man wolle die vorhandene Qualität in den einzelnen Gebieten erhalten. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Gemeinde beabsichtige Schutzzonen zu schaffen und zu erweitern. Wohl hat das Gemeindeparlament am 12. Dezember 2001 ein Postulat betreffend den besseren Schutz historisch wertvoller Bausubstanz überwiesen. Selbst dort werden aber bloss andere Strassenzüge erwähnt. Daraufhin hat die Fachgruppe Stadtentwicklung am 28. Juni 2002 beschlossen, ausserhalb der Altstadt- und Schutzzone sollten keine weiteren Gebäude oder Gebäudegruppen in ihrer Substanz geschützt werden. Es sei ein Ästhetikparagraf ins städtische Baureglement aufzunehmen. Der Stadtrat habe dazu behördenverbindliche Richtlinien zu erlassen. Die Kommission für Stadtentwicklung ist dieser Auffassung am 4. Juli 2002 gefolgt. Dies alles muss aber dahingestellt bleiben: Eine Vorwirkung im Sinne einer Anwendung noch nicht in Kraft gesetzten Rechts kann und darf es aus rechtsstaatlichen Gründen nicht geben. Es kann nur gültig beschlossenes und geltendes Recht angewendet werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller: Grundriss das allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1998, Rz 280 ff.). b) Dem INSA, das die Beschwerdeführer anrufen (Inventar der neueren Schweizer Architektur 1850-1920, Bd. 7, Zürich 2000, S. 372), lässt sich nichts Schlüssiges entnehmen: Die Schöngrundstrasse wird bloss marginal erwähnt. Die Häuser mit den Nummern 20 bis 23 und 31 bis 49 werden als mittelständische Kleinvillen mit zurückhaltender Verwendung des freien Grundrisses beschrieben. Das Gebäude der Bauherrschaft ist einzig als Wohnhaus um 1897 aufgeführt. Immerhin lässt sich erkennen, dass ein Haus mit markantem Turm, das südlich des "Türmlihauses" des Beschwerdeführers M. stand, in der zweiten Hälfte des vorigen Jahrhunderts ganz massgeblich verändert worden ist: Der Turm wurde gösstenteils abgebrochen, die Dachform modernisiert. Zudem scheinen in dieser Zeit auch an der Südfassade des Hauses der Beschwerdegegner A. Veränderungen vorgenommen worden zu sein. 5. a) Das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) hat seine Basis in Art. 78 der Bundesverfassung. Danach schont der Bund Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Es ist ein Inventar des Bundes von Objekten von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 5 NHG (SR 451; Art. 1 VISOS, SR 451.12). Die darin enthaltenen Objekte unterstehen dem verstärkten Schutz von Art. 6 NHG (vgl. Peter M. Keller: Natur- und Landschaftsschutzgebiete - Museen oder Selbstbedienungsläden, URP 1996, 698 ff). Die flächendeckende Bestandsaufnahme des Inventars bewertet Ortsbilder und Einzelobjekte im gesamtschweizerischen Vergleich und unterscheidet zwischen nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung. Objekte, die in das Bundesinventar aufgenommen worden sind, verdienen die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung. Diese Forderung darf allerdings nicht im Sinne eines Veränderungsverbotes missverstanden werden. Die geforderte ungeschmälerte Erhaltung bedeutet nicht, dass an einem Inventar-Objekt überhaupt nichts mehr verändert werden darf. Die Objekte sind oft mehrere Quadratkilometer gross und schliessen auch Siedlungen mit ein. So sind zum Beispiel die Dörfer Rodersdorf, Schnottwil, Seewen und Tscheppach im ISOS-Anhang aufgeführt (BGS 451.12, S. 12). Ein Veränderungsverbot wäre ein praktisches Unding (Peter Keller et al.: Kommentar NHG, Zürich 1997, N 5 zu Art. 6). In grösseren Objekten finden sich immer Bauten, die von den Schutzzielen nicht erfasst zu sein brauchen. Der Abbruch einer Baute tangiert die Schutzziele nicht zwingend (Keller, a.a.O., N. 12). Es ist als Erstes im Detail darzustellen, was das ISOS über die Häuserzeile nördlich der Schöngrundstrasse aussagt: Die Häuserzeile nördlich der Schöngrundstrasse ist im ISOS als Baugruppe (Kategorie B) unter der Nummer 12.5 aufgeführt. Dies als Villenquartier aus der Jahrhundertwende. Die Aufnahmekategorie ist "A", was bedeutet, dass die ursprüngliche Substanz von Bauten und Freiräumen mit ausgeprägten epochenspezifischen oder regionaltypischen Merkmalen als Ganzheit noch vorhanden ist. Der Siedelung wird eine besondere Bedeutung für das Ortsbild und eine gewisse architekturhistorische Qualität zuerkannt. Das Erhaltungsziel ist "A". Dies bedeutet, dass die Substanz aller Bauten zu erhalten ist. Es besteht ein Abbruchverbot; Neubauten dürfen keine errichtet werden. Indessen ist das ISOS bloss ein Konzept des Bundes im Sinne von Art. 13 RPG. Selbst den Bund und die eine Bundesaufgabe erfüllenden Kantone bindet es nur bedingt. Bundesbehörden haben bei der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben, beispielsweise bei der Erarbeitung und Genehmigung von Plänen oder der Erteilung von Bewilligungen und Konzessionen, Konzepte und Sachpläne zu berücksichtigen. Hier geht es jedoch nicht um die Erfüllung einer Bundesaufgabe. Eine direkte rechtliche Wirkung, die Kantone, Gemeinden und Private bindet, ist aus dem Inventar nicht abzuleiten. Die Bestandesaufnahme dient den Kantonen und Gemeinden als Grundlage für deren eigene Schutzplanung. Das ISOS ist für Kantone und Gemeinden mithin nur insofern beachtlich, als es bei der Überarbeitung der Richtplanung einfliessen sollte. Der Umstand, dass ein Objekt im Inventar aufgeführt ist, ist zwar nicht bedeutungslos. Das Inventar hat aber bloss den Charakter einer Interessensbekundung des Bundes, das bei den Abwägungen entsprechend zu berücksichtigen ist. Schliesslich sind für den Heimatschutz die Kantone zuständig. (Art. 78 Abs. 1 BV; Peter Hänni: Planungs- Bau- und besonderes Umweltrecht, Bern 2002, S. 392 und 394; Heinz Aemisegger et al. (Hrsg): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 41 ff. zu Art. 13). Das Inventar hat für private Grundeigentümer keine direkte rechtliche Wirkung, es sei denn, der Kanton habe dem Inventar auf seiner Stufe eine entsprechende Rechtswirkung gegeben. Dies ist im Kanton Solothurn auf Gesetzesstufe nicht der Fall. Im Richtplan 2000 liegt das Schöngrundquartier im Siedlungsgebiet SW 2 (für Wohnen, Mischnutzungen, öffentliche Bauten und Anlagen sowie Übergangszonen). Das Schöngrundquartier liegt in keiner Schutzzone. Der Richtplan stuft in Olten einzig die Altstadt als Ortsbild nationaler Bedeutung ein (Richtplantext, S. 42). Nach dem gültigen Zonenplan liegen die Parzellen nördlich des Schöngrundquartiers in der Eigenheimzone; es sind zweigeschossige Bauten zulässig. Nach Art. 27 BZR besteht in dieser Zone kein Schutzziel. Nach dem aufgelegten, aber noch nicht in Kraft getretenen Zonenplan bleibt die Zonierung gleich. Auch die neuen Zonenvorschriften sagen nichts über einen Ortsbildschutz in diesem Gebiet (§ 10 neu BZR). b) Zu prüfen bleibt, ob es sich bei der Liegenschaft um ein besonders schützenswertes Gebäude handeln könnte, ob der Grad der Schutzwürdigkeit ein Abbruchverbot rechtfertige. Die Baubewilligungsbehörde hat die Frage unter Beizug von Fachleuten zu klären und nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden, ob es sich beim Gebäude, das abgebrochen werden soll, um ein schützenswertes handelt (BVR 2001, S. 495 ff.). Als schützenswert gelten Objekte, deren Unterschutzstellung vor Erteilung einer Baubewilligung zu prüfen ist. Die kantonale Denkmalpflege führte am Augenschein namentlich Folgendes aus: Der Wert liege im Ensemble; das Haus habe aber auch für sich einen Wert. Es handle sich um ein charakteristisches Haus aus dieser Zeit und um eine typische Bebauungsstruktur für Olten. Das Haus wäre zu erhalten, was gewisse Veränderungen, die den Charakter wahren, nicht ausschliesse. Das Haus gehöre zum Historismus. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in der Zeit der Nationalstaatenbildung, habe man eigene Stile gesucht und alte übernommen (Vgl. Walter Amann: Baustilkunde, Die Zeit des Historismus 1750 bis nach 1900); vor allem aus der Gotik seien Stilelemente übernommen worden. Man habe die Architektur aus Musterbüchern zusammengesetzt. Die Stadt sei in dieser Zeit stark gewachsen. Deshalb seien ganz unterschiedliche Bebauungsstrukturen entstanden. Man habe gehofft, dass dies in der Ortsplanung einfliesse. Die Denkmalpflege habe einen Plan darüber erstellt, was am Ortsbild aus ihrer Sicht wichtig sei und dabei das ISOS, das nicht rechtsverbindlich sei, reduziert. Wenn die Häuser verschwänden, verschwinde auch ein Stück der Geschichte. Der Stadtbaumeister betonte, es sei keine Unterschutzstellung vorgesehen. Man habe das Gebiet einer zweigeschossigen Zone zugeteilt, weil es heute nicht mehr nötig sei, ein Hochparterre zu errichten. Man wolle die Geschichte nicht erhalten. Geplant sei eine aus heutiger Sicht gute Architektur. Nach den Aussagen des gerichtlichen Experten ist das bestehende Haus verwohnt und verkommen. Der Unterhalt wurde über Jahre vernachlässigt. Der Zustand des Daches ist desolat. Eine Renovation komme massiv teurer zu stehen als ein Neubau. Eine Renovation koste zwischen Fr. 750.-- und 800.-- pro Kubikmeter. Bei Neubauten rechne er mit Fr. 650.-- dies allerdings bei sehr gutem Ausbaustandard. Sowohl der Kanton als auch die Stadt haben bis heute explizit darauf verzichtet, ja sich geweigert, die Liegenschaft planerisch oder durch Einzelverfügung unter Schutz zu stellen oder sie zumindest einem Ortsbildschutzgebiet zuzuteilen. Die Stadt bekundet klar kein Interesse daran, die Häuserzeile zu erhalten. Eine Renovation käme viel teurer zu stehen, als ein Neubau. Ein Abbruchverbot entbehrt folglich einer Grundlage und wäre überdies unverhältnismässig. Ist die Lebensdauer eines Gebäudes nach mehr als hundert Jahren abgelaufen und sind nie Massnahmen zu dessen Schutz und Erhaltung ergriffen worden, so kann der Abbruch nicht verhindert werden. Indessen verkennt das Verwaltungsgericht nicht, dass bei dieser Rechtslage ein Stück der Geschichte der Stadt wohl allmählich verschwinden wird. Dies ist indessen von den kommunalen Behörden gewollt. 6. Zu prüfen bleibt, ob der geplante Neubau das Eingliederungsgebot beachte. Es gelten die allgemeinen Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes, wonach sich Bauten und Aussenräume typologisch in bestehende Strukturen einzugliedern haben. Volumen, Gestaltung und Formgebung haben ästhetischen Anforderungen zu genügen und sollen die Qualität der Siedlung fördern (§ 145 PBG; § 63 KBV). Diese Paragrafen enthalten eine positive ästhetische Generalklausel, ein Eingliederungsgebot. Der Gesetzgeber will mit dem Begriff "typologisch" Qualität beschreiben. Es geht um Ordnung im Grossen und Vielfalt im Kleinen. In verschiedenen historischen Beispielen kann man einen Typus ausfindig machen. Eine jüngere Überbauung kann nur dann als Typ gelten, wenn sie (bezüglich Firstrichtung, Anordnung der Bauten, Dachneigung etc.) einheitlich wirkt und wenn eine Planungsidee sichtbar wird. Es würde den Begriff der "Typologie" überspannen, wenn man ihn auch in diesem Quartier anwenden wollte. Die Bauten sind, was Volumina, Dachformen, Stilelemente, Firstrichtung und Fassadengestaltung anbelangt, von geradezu erstaunlicher Heterogenität. Es ist kein Typ ersichtlich. Dies ist gerade das Wesen eines durch den Historismus geprägten Gebiets. Eine anbiedernde Eingliederung ist nahezu unmöglich. Es wäre nach heutiger Auffassung nicht erwünscht, weil unehrlich, einen Neubau zu errichten, der dem flüchtigen Betrachter den Eindruck erweckt, er sei bereits vor hundert Jahren entstanden und renoviert worden. Der Architekt, der das Bauvorhaben eingegeben hat, ist ein anerkannter Fachmann. Die Architektur ist gut. Dies wird denn auch von keiner Seite mehr bestritten. Es wird bloss geltend gemacht, diese Architektur gehöre nicht an die Schöngrundstrasse. Dem ist nicht so. § 145 PBG sagt ausdrücklich, zeitgemässen Bauweisen sei Rechnung zu tragen. Es ist unmöglich, zu versuchen, historisierend auf die vorbestehende Situation zu reagieren. Neubauten, die das selbe Volumen wie die bestehenden Häuser aufweisen, namentlich über ein mächtiges Sockelgeschoss verfügen, lassen sich - wegen der Geschosszahl - nach geltendem Recht gar nicht mehr erstellen. Dies hat die Stadt bei ihrer Planung bewusst in Kauf genommen. Ein klarer Kubus mit Flachdach fügt sich in das heterogene Quartier ein. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 23. Dezember 2002 (VWBES.2002.172)*

Keywords

heritage protectionISOSbuilding permitdemolitionaesthetic integrationplanning lawhistoric quarter

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the ISOS inventory directly bound the owners and barred demolition

Extracted holding

ISOS is not directly owner-binding; it is only a federal concept to be considered in planning and balancing, unless cantonal law gives it direct effect.

Extracted reasoning

The court held that ISOS has no direct legal effect on private owners in Solothurn. It guides planning and federal tasks, but cannot create an immediate demolition ban for a private parcel not protected by valid cantonal or municipal instruments.

Key legal question

Whether the existing house was specially protected or otherwise subject to a demolition ban

Extracted holding

No protected status existed, and a demolition ban lacked a legal basis and would be disproportionate.

Extracted reasoning

The house was not listed in any valid inventory, had no land-register note, and no valid zoning or individual protection order applied. The authorities had deliberately refrained from placing it under protection.

Key legal question

Whether the planned new building violated the positive aesthetic integration requirement

Extracted holding

The new building complied with the integration requirement; a clear modern cube with flat roof could fit into the heterogeneous historicist quarter.

Extracted reasoning

The court relied on the general planning and building rules requiring typological integration and aesthetic quality, but found that the quarter had no coherent type. In such a heterogeneous historicist area, a historically mimetic solution was neither required nor desirable.

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